Санкційна дилема ЄС: як бути з союзником Росії – Білоруссю
“У мене три домівки: моя білоруська земля, батьківщина мого батька, де я прожила усе життя; Україна, батьківщина моєї матері, де я народилась; і велика російська культура, без якої я себе не уявляю. Всі мені дуже дорогі. Але в наш час важко говорити про любов.”
Світлана Алексієвич, Нобелівська лекція, 2015
Драматичні події, що відбуваються в Україні, та зростання безпекових загроз для самого ЄС призвели до міні-революції у санкційній політиці Євросоюзу. Відтепер санкційний інструментарій ЄС включає деякі нові заходи, такі як заборона мовлення, які раніше залишалися на розсуд національних органів влади. ЄС також вдається до широких економічних заходів, які не мають адресного характеру. Крім того, ЄС посилює політику щодо обходу санкцій.
Вищезгадані зміни ставлять ЄС перед подвійною дилемою щодо Білорусі. По-перше, йому необхідно відокремити білорусів від їхньої влади, щоб зберегти людський вимір відносин між ЄС і Білоруссю. По-друге, він повинен диференціювати Білорусь від Росії. Хоча логіка посилення узгодження санкцій проти Білорусі та Росії є зрозумілою, слід визнати, що Білорусь – це не Росія.
Для забезпечення цього ЄС потребує більш виваженого, стратегічного та орієнтованого на конкретну країну підходу щодо Білорусі.
Білорусь як співагресор
Про санкції ЄС проти Росії внаслідок війни Росії проти України написано багато. Білорусь, однак, часто не згадується в академічних і політичних дебатах. Це дивно, враховуючи, що ЄС поширив більшість своїх санкцій проти Росії на Білорусь як на її найближчого союзника. ЄС також мав намір включити Білорусь до свого наступного пакету санкцій проти Росії як через роль, яку вона відіграє в обході санкцій Росією, так і через її підтримку війни Росії проти України. Тим не менш, остаточний варіант дев’ятого пакету санкцій проти Росії не торкнувся Білорусі.
Країну назвали співагресором відтоді як Олександр Лукашенко дозволив використання білоруської території російськими військами для вторгнення в Україну. Після закінчення спільних військових навчань у лютому 2022 року Білорусь стала транзитним пунктом для російських військ. Дехто ставив під сумнів, чи є Білорусь все ще суверенною державою, враховуючи її величезну залежність від Росії. Дехто навіть пропонував визнати Білорусь окупованою територією. Цей аргумент легко відкинути. Білорусь і Росія є найближчими союзниками з довгою історією військового співробітництва, у тому числі в рамках Організації Договору про колективну безпеку та Союзну державу Росії та Білорусі.
У жовтні 2022 року білоруський лідер оголосив про розгортання Росією та Білоруссю спільного регіонального угруповання військ на території Білорусі для захисту кордонів Союзної держави.
Спільне регіональне угруповання залишалося бездіяльним з моменту його першої згадки в Договорі про створення Союзної держави Білорусі та Росії 1999 року, а нещодавно – у військовій доктрині Союзної держави 2021 року. Очікуване прибуття близько 9000 російських солдатів до Білорусі ще більше посилює ерозію білоруського суверенітету. Незважаючи на наполяганні білоруських офіційних осіб на суто оборонному характері регіонального угруповання, зростає занепокоєння щодо ймовірності чергового нападу на Київ та залучення білоруських збройних сил до бойових дій.
Олександр Лукашенко здійснює складний акт балансування: він підтримує свою мілітаристську риторику, але все ще утримується від відправки власних військ в Україну на тлі хаотичної мобілізації в Росії. Недостатня внутрішня підтримка участі Білорусі у російській війні в Україні та загроза нових санкцій є достатніми стримуючими факторами від цієї ризикованої авантюри.
Білорусь вже є однією з найбільш санкціонованих держав світу. До лютого 2022 року ЄС запровадив п’ять пакетів санкцій щодо Білорусі, які включали цільові заходи, заборону на польоти та секторальні обмеження на калій, нафту та тютюнові вироби. Перші три пакети санкцій ЄC проти Білорусі були запроваджені на підставах, пов’язаних з демократією. Після інциденту з літаком Ryanair санкції ЄС проти Білорусі мали на меті, серед іншого, цілі, пов’язані з безпекою. Станом на березень 2022 року санкції ЄС проти Білорусі віддзеркалюють більшість обмежувальних заходів щодо Росії й спрямовані на білоруський фінансовий сектор, експорт товарів подвійного призначення, а також імпорт деревини, цементу, сталі та гумові вироби. Оскільки такі безпрецедентні заходи можуть призвести до непередбачуваних наслідків, перед ЄС постає дилема, як поводитися з Білоруссю, враховуючи, що білоруси є заручниками свого репресивного режиму.
Непросте розмежування між владою та громадянами
Дзеркальне відображення далекосяжних санкцій проти Росії по відношенню до Білорусі піднімає питання про те, чи є санкції добре вивіреними заходами. 3 одного боку, санкції ЄС спрямовані не на країну чи населення, а на конкретну поведінку чи політику. 3 іншого боку, диверсифікація санкційного інструментарію ЄС та розширення сфери його застосування неминуче тягне за собою наслідки для населення країни. І у випадку Білорусі ця непроста межа між владою і населенням є ще більш чутливою, ніж у випадку з Росією.
Відмінності між білоруським і російським суспільствами важко не помітити. Тим більше, якщо згадати про білоруський опір у серпні 2020 року. Крім того, білоруське та російське суспільства розходяться у поглядах на війну. Згідно з останніми соціологічними даними професора Вардамацького, білоруси виступають проти війни Росії проти України, незважаючи на невеликий зсув думок під впливом офіційної риторики. У вересні 2022 року проти потенційного залучення Білорусі до війни в Україні виступали 80,9% білорусів на противагу 85% у березні 2022 р. Так само зменшилася кількість тих, хто не схвалює використання білоруської території російськими військами, з 61,9% до 51,40%. Натомість результати Chatham House щодо погляду білорусів на війну відзначають падіння підтримки війни в Україні. Ці цифри, як і раніше, контрастують з соціологічними опитуваннями в Росії, які демонструють переважну 70% підтримку так званої «спеціальної військової операції» в Україні (останні опитування Chronicles відзначають, що підтримка «спецоперації» продовжує падати в Росії і зараз становить 51%).
Розмежування між владою та білоруським населенням також ускладнюється з огляду на міні-революцію, що триває в санкційній практиці ЄС, чиє коріння лежить у зміні безпекового контексту. ЄС переходить від так званих «розумних» або цільових санкцій до більш комплексних заходів, що зумовлено потрійним феноменом. По-перше, ЄС збільшує обсяг своїх санкцій через розширення та оновлення критеріїв включення до санкційних списків. У випадку з Білоруссю вони були оновлені, щоб націлити їх на осіб, причетних до міграційної кризи та російської агресії проти України. По-друге, спостерігається «секторальність» обмежувальних заходів ЄС. ЄС менш охоче націлюється на чутливі сектори білоруської економіки, наприклад, нафту та калійні продукти.
І останнє, але не менш важливе: ЄС додав нові заходи до свого санкційного інструментарію. Одним з них є заборона мати депозити, що перевищують 100 000 євро, яка стосується всіх власників білоруських паспортів, які не мають постійного або тимчасового дозволу на проживання в ЄС, ЄЕЗ або Швейцарії. Ще одним новим заходом санкційного інструментарію ЄС є заборона на мовлення. Наразі білоруські 3MI підпадають під національні заборони лише в Польщі та країнах Балтії. Однак, враховуючи схожість наративів про війну в Білорусі та Росії, загальноєвропейська заборона на мовлення деяких білоруських 3MI, схоже, є лише питанням часу. Наразі ЄС обмежився цільовим заморожуванням активів компанії «Белтелерадіо» (Національна державна телерадіокомпанія Республіки Білорусь).
Конституційне значення еволюції дизайну санкцій ЄС
Зміна дизайну обмежувальних заходів ЄС викликає питання конституційного значення. По-перше, стосовно меж використання Радою ЄС широкої дискреції щодо типів санкційних заходів, обраних в рамках Спільної зовнішньої та безпекової політики. Це особливо актуально щодо заборон на мовлення, які раніше розглядалися національними аудіовізуальними органами. У широко обговорюваній справі Russia Today France Генеральний суд підтвердив широкі дискреційні повноваження Ради ЄС щодо обсягу обраного заходу. Він також визнав інформаційну безпеку невід’ємною частиною безпеки та громадського порядку ЄС, яка в даному конкретному випадку може бути краще реалізована на рівні ЄС, ніж на національному рівні.
По-друге, далекосяжні наслідки обмежувальних заходів ЄС ставлять під сумнів те, чи можна вважати їх цільовими заходами. Величезний дефіцит добрив та потенційні негативні гуманітарні наслідки санкцій щодо білоруських добрив не лише обговорюються на політичному рівні, але й представлені як одна з позовних вимог до суду в Люксембурзі. «Білоруськалій» (найбільша державна компанія Білорусі, на яку припадає 20% світових поставок калійних добрив) оскаржила своє включення до санкційного списку ЄС, посилаючись, серед іншого, на те, що санкції не є адресними. Зокрема, компанія стверджує, що акти ЄС, які встановлюють санкції, порушують принцип адресності заходів, оскільки в дійсності «вони зачіпають цивільне населення не тільки в Білорусі, але і в усьому світі». Наскільки мені відомо, це перший випадок, коли Суд розглядатиме саме цей конкретний позов щодо адресності обмежувальних заходів. На тлі масованих санкцій, запроваджених ЄС за останні кілька місяців, певне роз’яснення поняття «адресні заходи» було б корисним.
Обхід санкцій: непросте відокремлення Білорусі від Росії
Навіть якби Мінськ не було включено до дев’ятого пакету санкцій проти Росії, Брюссель, ймовірно, продовжить поширювати свої санкції, пов’язані з Росією, на Білорусь, якщо остання не утримається від надання своєї території для атак проти України. Узгодження санкцій щодо двох країн має на меті унеможливити обхід санкцій Росією через Білорусь. Російські громадяни нібито можуть уникати фінансових обмежень через так званий «банківський туризм» до Білорусі. Існують також побоювання, що Білорусь може бути використана як прокладка для обходу деяких експортних обмежень з боку Росії.
Така думка є правомірною з огляду на ерозію білоруського суверенітету та перезапуск 28 програм Союзної держави, що призвело до підписання угоди про податкову гармонізацію між двома країнами. Білорусь де-факто втратила автономію у сфері непрямих податків і надала Росії доступ до всіх даних про непрямі податки. На цьому тлі включення Білорусі до санкцій щодо Росії відповідає меті ЄС запобігти будь-яким потенційним порушенням санкцій з боку Росії та закрити всі наявні шпарини.
Європейський Союз поставив боротьбу з ухиленням від санкцій на перший план у своїй зовнішній політиці. Його остання система санкцій проти Росії тепер передбачає можливість запровадження обмежувальних заходів проти тих, хто сприяє обходу санкцій. Були вжиті конкретні заходи для того, щоб кваліфікувати порушення санкцій як злочин за законодавством ЄС і перейти до арешту заморожених коштів. У минулому ЄС вже намагався запобігти обходу обмежувальних заходів шляхом поширення санкцій на дочірні компанії підсанкційних суб’єктів або членів сімей підсанкційних осіб.
Тим не менш, зближення санкційних режимів двох країн з метою запобігання потенційному порушенню обмежувальних заходів через Білорусь є абсолютною новелою, яка значно розширює територіальне охоплення санкцій ЄС. Виникає питання, чи буде ЄС діяти аналогічно щодо інших країн, які можуть бути використані Росією для обходу західного тиску. Надзвичайний контекст, пов’язаний з війною в Європі, що триває, може слугувати тригером для більш далекосяжних і неочікуваних заходів.
Заключні зауваження
Зміна дизайну європейських санкцій ставить ЄС перед подвійною дилемою щодо Білорусі. По-перше, йому необхідно відокремити білорусів від їхньої влади, оскільки людський вимір відіграє важливу роль для майбутнього відносин між ЄС і Білоруссю. По-друге, необхідно диференціювати Білорусь від Росії. Хоча логіка посилення узгодження санкцій проти Білорусі та Росії є зрозумілою, Білорусь повинна розглядатися як окремий суб’єкт політики ЄС, а не як невід’ємна частина порядку денного ЄС щодо Росії.
Певна попередня робота в цьому напрямку могла б включати, з одного боку, підтримку білоруських демократичних сил шляхом формалізації співпраці з ними в рамках Східного партнерства та Європейського політичного співтовариства (ЄПС). 3 іншого боку, ЄС міг би поміркувати над оновлення умов жовтня 2020 року, за якими санкції ЄС проти Білорусі могли б бути частково пом’якшені в майбутньому, за умови досягнення врегулювання між Україною та Росією і повного виведення російських військ з України. ЄС також повинен буде визначити, які з санкцій можуть бути послаблені, враховуючи, що ЄС запровадив шість пакетів санкцій щодо Білорусі та комплекс заходів у відповідь на підтримку Білоруссю війни Росії проти України. Деякі з них пов’язані з просуванням демократії, інші мають цілі, пов’язані з безпекою. Хоча така підготовча аналітична робота може здатися передчасною в нинішніх умовах, не слід забувати, що «The Times They Are a-Changin’» (часи-то змінюються).
