Фрагментарне реагування на загрозу свободі 3МІ в ЄС

Як відомо, шляхи польського та угорського урядів розійшлися щодо відповідей на російсько-українську війну. Однак на внутрішньому рівні обидві країни продовжують покладатися на схожі структурні зміни в медіа-середовищі, які допомагають їм впливати на виборців і підривають чесність виборів. Реакція ЄС на кризу свободи та плюралізму 3MI в Угорщині та Польщі була більш стриманою та якісно відрізнялася від реакції на кризу суддівської незалежності або загрози академічним свободам та правам меншин.

Віктор Орбан вже забезпечив собі черговий термін перебування на посаді, але перспективи «Права і справедливість» (ПіС) у Польщі на загальних виборах 2023 року є невизначеними. Обидва уряди гостро потребують пропаганди у підконтрольних ЗМІ.

А що потрібно ЄС? В умовах триваючої війни, яка є змаганням між імперіалістичним авторитаризмом і демократією, ЄС ще більше потребує демократично стійких держав-членів, які проводять вільні та чесні вибори. Для ЄС настав час переконатися, що вибори до Європейського Парламенту та місцеві вибори у 2024 році в Угорщині та Польщі відповідатимуть вимогам законодавства ЄС.

Наразі ЄС вирішив боротися з нападами на свободу і плюралізм 3MI в Угорщині та Польщі, головним чином, за допомогою поєднання політичних інструментів і нового законодавства. Європейський акт про свободу медіа, над яким наразі триває робота, може принести певну користь і заохотити інституції ЄС до судових позовів. Втім, ЄС вже має можливості для судового захисту свободи 3МІ в державах-членах. Але він не діє так рішуче, як міг би. Проте принципова позиція ЄС щодо відступу від демократії, як ми бачимо останнім часом, може виявитися успішною

Упереджене висвітлення затьмарює вибори в Угорщині та Польщі

Після років проросійських меседжів у гомогенізованих, контрольованих урядом ЗМІ, лише 35% угорських респондентів звинувачують Росію у війні в Україні, порівняно з 75% поляків, згідно з опитуванням YouGov. Під час весняної виборчої кампанії прем’єр-міністр Угорщини виступив перед учасниками Конференції консервативних політичних дій, рекомендуючи американським республіканцям «мати власні ЗМІ», і порадив транслювати упереджені програми новин вдень і вночі. Під час виборчої кампанії «Фідес» використовував підконтрольні канали комунікації для залякування виборців тим, що опозиційні політики є небезпечними прихильниками війни, які втягнуть Угорщину в конфлікт з Росією. Лідеру опозиції Петеру Маркі-Заю було надано лише п’ять хвилин на державному телебаченні для представлення своєї програми. Переконливу перемогу на виборах здобула партія «Фідес».

Загальні вибори у Польщі очікуються у другій половині 2023 року. У 2024 році відбудуться вибори до Європарламенту та місцеві вибори. Голова партії «Право і справедливість» Ярослав Качинський вже згуртовує свій електорат під час великого турне країною. За словами Качинського, незалежні ЗМІ є значною відповідальністю, оскільки вони ніколи не співпрацюють конструктивно з урядом ПіС, відкидаючи його політику так само, як політична опозиція, і, на його думку, створюють спотворений наратив.

Насправді, протягом багатьох років підконтрольні ПІС державні 3MI демонізують, часто буквально, опозиційних політиків. Поступливий державний мовник є інструментом переконання виборців у тому, що опозиція протягом останніх десятиліть не переслідувала польські інтереси, а «реалізовувала російський порядок денний на прохання Німеччини». У державних 3MI абревіатуру Європейської народної партії (European People’s Party – EPP) переклали як «Європейська партія Путіна» (Europian Putin’s Party). На таке викривлене висвітлення подаються скарги до медіа-регулятора, але безрезультатно.

З 2011 року державний мовник Угорщини брав участь у наклепницькій кампанії проти депутатів Європарламенту, які критикували уряд партії «Фідес». Приватні провладні 3МІ також «розслідували» діяльність депутатів Європарламенту від опозиційних партій Угорщини під час загальної виборчої кампанії у 2022 році.

Місії ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами дійшли висновку, що упереджене висвітлення виборів в Угорщині на виборах 2018 та 2022 років суттєво обмежило можливість виборців зробити усвідомлений вибір¹⁾. ОБСЄ/БДІПЛ також встановили, що польське державне телебачення не змогло забезпечити збалансоване та неупереджене висвітлення президентських виборів 2020 року²⁾.

3 огляду на заплановані на 2024 рік вибори до Європейського Парламенту та місцеві вибори в Угорщині та Польщі, час має суттєве значення для інституцій ЄС, щоб забезпечити вільні та чесні вибори. Комісія ЄС зобов’язана це зробити. Право ЄС захищає виборчі права громадян ЄС на виборах до Європейського Парламенту (ст. 14(3) ДФЄС, ст. 11 та 39.2 Хартії) та муніципальних виборах (ст. 20(2) (b) ДФЄС).

Падіння свободи ЗМІ та плюралізму в Угорщині та Польщі

У 2022 році у Світовому індексі свободи преси RSF Угорщина опустилася на 85-е місце зі 180 країн (з 67-ого у 2015 році), а Польща – на 66-е (з 18-ого у 2015 році) місце. Останніми роками на польське та угорське медіа-середовище суттєво вплинули політичні чинники.

Перший – це політичне захоплення медіа-регуляторів, що є частиною неформального захоплення влади. Рада з питань 3МІ в Угорщині, Польська національна рада з питань радіомовлення і телебачення (Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji) та створена ПіС Національна рада з питань 3MI (Rada Mediów Narodowych) укомплектовані людьми, пов’язаними з правлячим табором або президентом, і є лише номінально незалежними. Як наслідок, особи, відповідальні за часткове програмування захоплених державних 3МІ, захищені від відповідальності. Регулятори використовують свої повноваження, щоб погрожувати приватним ЗМІ непродовженням ліцензії або штрафами за висвітлення подій. Новий президент Польської національної ради з питань телебачення і радіомовлення Мацей Свірський у минулому закликав до бойкоту приватного каналу TVN та очолював організацію, яка надавала юридичну допомогу у цивільних справах проти істориків Голокосту.

Другий – це захоплення державних ЗМІ. Відразу після приходу до влади «Фідес» і ПіС звільнили досвідчених журналістів на державному радіо і телебаченні та замінили їх людьми, які згодні виробляти пропаганду. Підпорядковані уряду державні ЗМІ щедро фінансуються. Польський державний мовник фінансується за рахунок надходжень від ліцензійних платежів, а решта – за рахунок компенсації з державних фондів, яка з 2017 по 2022 рік подвоїлася до 1,95 млрд злотих (близько 420 млн євро) на рік. У 2023 році до цієї суми буде додано ще 700 млн злотих. Державні 3МІ також щедро фінансуються в Угорщині та мають річний бюджет у 130 млрд форинтів (310 млн євро).

Третій – захоплення приватних ЗМІ. Цей процес вже просунувся в Угорщині і просувається в Польщі. «Фідес» взяв під контроль приватні 3МІ дружніх олігархів. ПіС використала державну компанію PKN Orlen, яка у 2021 році придбала найбільшу регіональну щоденну газетну групу Polska Press у німецької Verlagsgruppe Passau.

Четвертий – викривлення медіа-ринку через підтримку дружніх приватних 3MI за рахунок державних коштів. Держава є найбільшим рекламодавцем в Угорщині, що який витратив на рекламу у 2020 році 79 млн євро, що, за оцінками, становить третину всього рекламного ринку. У Польщі, згідно з незалежним дослідженням, проурядовий тижневик «Sieci» отримав 31% рекламних надходжень у 2020 році від державних компаній, контрольованих урядом, а щоденна «Gazeta Polska Codziennie» – 29% у 2020 році та 53% у 2019 році.

П’ятий – зростання перешкод для приватних ЗМІ, які наважуються критикувати уряд. Ці перешкоди включають погрози не продовжити ліцензії, заплановані нові податки або втручання у структури власності 3MI, а також судові позови, спрямовані на залякування, у тому числі стратегічні позови проти участі громадськості (SLAPP), подані прихильниками уряду. В Угорщині за журналістами-розслідувачами стежили за допомогою шпигунського програмного забезпечення. У Польщі під час висвітлення антиурядових протестів поліція застосувала проти деяких журналістів перцевий спрей та ненадовго затримала їх.

Настав час діяти щодо свободи ЗМІ та плюралізму

Реакція інституцій Європейського Союзу на триваючу кризу свободи ЗМІ та плюралізму в Угорщині та Польщі якісно відрізняється від їхньої реакції на відступ від верховенства права в інших сферах. Реакція ЄС поки що включає моніторинг, у випадку Угорщини, політичного діалогу відповідно до статті 7(1) Договору про процедуру, законодавчу діяльність та фінансування ЄС.

Значною мірою завдяки наполегливим зусиллям громадянського суспільства вдалося переконати Європейську Комісію розпочати декілька проваджень щодо порушення права ЄС за статтею 258 Договору про функціонування ЄС проти обмежень незалежності судової влади, академічних свобод, нападів на ЛГБТ, атак на права мігрантів та шукачів притулку, що призвело до прийняття проривних рішень Суду ЄС.

Уряд Угорщини зволікав, але врешті-решт виконав рішення ЄСПЛ, наприклад, у справі lexNGO – хоча це положення закону також викликало занепокоєння. Зрештою, прем’єр-міністр Віктор Орбан зробив демократичний відкат під виглядом законності своїм фірмовим стилем. У перші роки кризи верховенства права польський уряд також виконував рішення ЄСПЛ, зокрема два рішення від 2018 року про зниження пенсійного віку для суддів. У 2021 році уряд Матеуша Моравецького прийняв більш конфронтаційний підхід, використовуючи захоплений Конституційний трибунал для відхилення рішень ЄСПЛ та Європейського суду з прав людини щодо незалежності суддів.

Однак останнім часом, в умовах збільшення військових витрат, тиску на економічному фронті, низьких рейтингів довіри та наближення загальних виборів у 2023 році, уряд у Варшаві більше уваги приділяє діалогу з Брюсселем та спробам ухвалити законопроєкт, який би задовольнив очікування Єврокомісії щодо «віх» у сфері верховенства права в польському плані відновлення та стійкості Польщі. У цьому контексті уряд ПіС навряд чи відкрито оскаржуватиме рішення Суду ЄС, доки до Польщі не надійдуть усі транші з Next generation EU або доки партія не переможе на наступних загальних виборах. Будапешт ризикує бути відрізаним від значного фінансування з боку ЄС. Внутрішні позиції Орбана послаблюються через економічну та продовольчу кризу. У свою чергу, посилюється антиєвропейська пропаганда. Тисячі білбордів по всій країні покладають провину на Брюссель: санкції зображуються у вигляді бомби, і мається на увазі, що вони вже розоряють угорців.

У цьому контексті Єврокомісія має не втрачати темп і тиснути на угорський та польський уряди також на фронті свободи 3МІ, використовуючи всі наявні інструменти, у тому числі правові механізми.

Слабка реакція ЄС

Інституції ЄС добре обізнані про узгоджену структурну атаку на свободу ЗМІ та плюралізм в Угорщині та Польщі. ЄС здійснює активний моніторинг за допомогою Моніторингу плюралізму ЗМІ, а з 2020 року також у флагманських звітах з питань верховенства права, які з 2021 року також включають необов’язкові до виконання рекомендації. Процедура за статтею 7(1) проти Угорщини стосується змін, внесених до Закону про пресу та Закону про ЗМІ, включаючи правила обрання членів Ради з питань ЗМІ, упередженого висвітлення виборів у державних та приватних провладних 3MI, наклепницьких кампаній та перешкоджання роботі незалежних журналістів. Однак, процедура за статтею 7(1) проти Польщі не охоплює питання свободи ЗМІ.

Незважаючи на численні докази різноманітних порушень свободи ЗМІ та плюралізму, Європейська Комісія за останнє десятиліття відкрила лише одне провадження про порушення права ЄС у справі щодо свободи 3MI в Угорщині та Польщі. У червні 2021 року Комісія розпочала справу про порушення проти угорського уряду щодо рішення Ради з питань ЗМІ про відмову у продовженні ліцензії незалежному телеканалу «Klubrádió». Комісія стверджує, що рішення Ради з питань 3МІ було непропорційним та непрозорим, а також, що угорська влада не дотрималася Європейського кодексу електронних комунікацій (Директива (ЄС) 2018/1972). Справа перебуває на розгляді.

Регулювання 3МІ традиційно було компетенцією держав-членів і регулювалося неоднорідно, за важливим винятком Директиви про аудіовізуальні медіа-послуги (AVMSD). Однак Рада Європи розробила багаті, необов’язкові до виконання стандарти щодо державних медіа.

Наразі ЄС працює над створенням більш комплексної, дієвої системи захисту свободи ЗМІ та плюралізму на рівні ЄС. Флагманський Європейський акт про свободу медіа (EMFA), проєкт якого був опублікований у вересні 2022 року, не був розроблений виключно для вирішення проблем відступу від свободи ЗМІ та плюралізму в угорській та польській демократіях. Однак певні положення, передбачені у проєкті EMFA, стосуються цих проблем.

Проєкт EMFA включає стандарти щодо незалежності національних регуляторних органів (пункт 22 та стаття 7) та державних ЗМІ (пункт 18 та стаття 5), а також правила, що підвищують прозорість та справедливість у розподілі державної реклами серед ЗМІ (пункт 48 та стаття 24). Крім того, проєкт EMFA вимагає від держав-членів проводити перевірку незалежності 3MI на предмет свободи та плюралізму при прийнятті будь-яких нових регуляторних заходів, що впливають на медіа-ринок (пункт 40 та стаття 20)³⁾. Це стосується, наприклад, рішень, що впливають на концентрацію ЗМІ, або рішень щодо ліцензування приватних ЗМІ (пункт 38). Однак незрозуміло, в якій формі буде ухвалено EMFA. Крім того, без вирішення структурних проблем з верховенством права, включаючи незалежність державних інституцій, його ефективне застосування в Угорщині та Польщі, ймовірно, буде обмеженим.

Що ще може зробити ЄС

Так чи інакше, зосередження уваги на розробці нового законодавства не повинно бути виправданням для бездіяльності, оскільки ЄС вже має неперевірені можливості для правових дій щодо захисту свободи ЗМІ та плюралізму в державах-членах. Стаття 30 переглянутої Директиви про аудіовізуальні медіа-послуги (AVMSD) вимагає від держав-членів гарантувати, що їхні регулятори медіа-ринку є повністю незалежними від політичного та бізнес-впливу і здійснюють свої повноваження неупереджено та прозоро, відповідно до принципів медіа-плюралізму, культурного та мовного розмаїття, недискримінації та чесної конкуренції.

Європейська Комісія повинна здійснювати особливий моніторинг рішень угорських та польських регуляторних органів у сфері 3MI, які завдають шкоди окремим незалежним від уряду 3MI та приватному медіа-сектору загалом. Вкрай важливо, щоб угорські та польські державні органи, відповідальні за встановлення рамок для ЗМІ, знали, що ЄС може відреагувати на утиски незалежних 3MI.

На Польщу чекає марафон виборів і поляризаційних кампаній. В Угорщині урядова пропаганда, швидше за все, намагатиметься зганьбити ЄС та основні політичні угруповання на європейському рівні. Занепокоєння щодо чесності наступних виборів до Європарламенту не є перебільшеними. У Польщі Ярослав Качинський закликає своїх прихильників створити корпус захисту виборів, незважаючи на те, що його партія контролює переважну більшість державних інституцій, а за порушення на виборах зазвичай відповідають ті, хто не хоче віддавати владу. У Союзі вже є механізми захисту виборів. Ви маєте бути готовими застосувати їх щодо свободи ЗМІ та плюралізму.