Das Prostituiertenschutzgesetz und sein Vollzug

Die Debatte über die Regulierung von Prostitution wogt zwischen zwei feministischen Positionen zu Prostitution selbst hin und her, die miteinander unvereinbar sind. Ein Argumentationsstrang deutet Prostitution (von Frauen) als Durchsetzung männlicher Macht-, Dominanz- und Herrschaftsansprüche über Frauen und den weiblichen Körper. Prostituierte werden als Opfer gesellschaftlicher Verhältnisse und männlicher Herrschaftsansprüche wahrgenommen. Demnach stellt Prostitution stets ein Gewaltdelikt dar, weshalb sie in jeder Form zu bekämpfen ist.

Dem steht eine Auffassung gegenüber, die eine durchgängige Opferrolle von in der Prostitution arbeitenden Frauen ablehnt und stattdessen Rechte, Respekt und bessere Arbeitsbedingungen fordert; die so verstandene freiwillige Prostitution – in Abgrenzung zur Zwangsprostitution – wird Sexarbeit genannt und als „Arbeit wie jede andere“ verstanden.

Diese Positionen markieren die äußeren Punkte auf einer Skala, die von Verbot bis Liberalisierung reicht. Auf dieser Skala lassen sich geltendes Recht wie Reformvorschläge verorten. Das Nordische Modell, in dessen Zentrum die Freierstrafbarkeit – das „Sexkaufverbot“ – steht, liegt fast präzise im Extrempunkt des Verbots und liest Prostitution als stets unfreiwillig, als Gewalt an Frauen. Der andere Extrempunkt, die Liberalisierung, wird weder von der geltenden Rechtslage noch von ernstzunehmenden Reformvorschlägen gespiegelt. Das geltende Prostituiertenschutzgesetz liegt zwischen den Punkten und unternimmt den Versuch der Vermittlung. Trotz seiner Vollzugsdefizite ist es die bessere Alternative, wenn es wirklich um den Schutz von Prostituierten gehen soll.

Die geltende Rechtslage

Daher ist das Framing der geltenden Rechtslage, das Deutschland als eine Art Wilder Westen der Prostitution, als „Bordell Europas“, darstellt, unrichtig. Tatsächlich hat sich der Gesetzgeber mit dem seit Mitte 2017 geltenden Prostituiertenschutzgesetz für ein Regulierungsmodell und gegen einen liberalisierten Markt der Sexarbeit entschieden. Entlang der bekannten gewerberechtlichen Logik sehen §§ 3 ff. ProstSchG ein Anmeldeverfahren für Prostituierte und §§ 12 ff. ProstSchG eine Erlaubnispflicht für Prostitutionsgewerbe, insbesondere Bordelle, vor.

Dabei ist das Anmeldeverfahren für Prostituierte besonders ausgestaltet: Es ist vor der Anmeldung eine gesundheitliche Beratung bei einem Gesundheitsamt wahrzunehmen, die später regelmäßig zu wiederholen ist (§ 10 Abs. 3 ProstSchG); bei der Anmeldung ist ein Informations- und Beratungsgespräch zu führen (§ 7 ProstSchG). Im Rahmen dieses Verfahrens berücksichtigt das Gesetz besondere sprachliche und soziale Bedarfe von Prostituierten. Die zuständigen Behörden sollen Informationsmaterial in einer verständlichen Sprache herausgeben, die Gespräche sollen in vertraulichem Rahmen geführt werden, Beratungsstellen und Sprachmittler können herangezogen werden. Und die Anmeldebescheinigung aka „Hurenpass“ – die die Prostituierten ebenso wie die Bescheinigung über die gesundheitliche Beratung bei Ausübung der Tätigkeit mitzuführen haben – kann auf Wunsch pseudonymisiert ausgestellt werden („Aliasbescheinigungen“). Ziel ist es, Zugangshürden zu senken und die Akzeptanz des Verfahrens zu erhöhen.

Mit dem Informations- und Beratungsgespräch bei der Anmeldung zielt der Gesetzgeber aber nicht nur auf das besondere Schutzbedürfnis von Prostituierten bei der Ausübung ihrer Tätigkeit ab. Die zentrale Erwartung ist vielmehr, dass in diesem Gespräch die zuständigen Behördenmitarbeiter erkennen, ob es sich bei der Prostituierten um ein Opfer von Menschenhandel oder einer anderen Straftat im Zusammenhang mit Prostitution handelt (§ 9 Abs. 2 ProstSchG).

Unsichere Datenlage

Diese mit dem Erlass des Prostituiertenschutzgesetzes verbundenen Hoffnungen haben sich indes nicht wirklich erfüllt. Es gibt Indizien, die darauf hindeuten, dass die Regulierung zu Vollzugsproblemen und nicht intendierten Konsequenzen führt. Dies beginnt schon bei der statistischen Faktenlage. Zum Jahresende 2022 waren dem Statistischen Bundesamt (Destatis) zufolge etwa 28.280 Prostituierte angemeldet; Ende 2019 und damit vor der Corona-Pandemie betrug diese Zahl noch 40.370. Zudem besaßen Ende 2022 2.310 Prostitutionsgewerbe eine Erlaubnis; Ende 2019 waren es noch 2.170. Dass diese Zahlen ein wenigstens annähernd vollständiges Bild von Prostitution in Deutschland abgeben, glaubt derzeit niemand. Dabei ist über das Bild im Übrigen wenig bekannt. Sogar die immer wieder herangezogenen Zahlen zu in Deutschland tätigen Prostituierten – im politischen Raum wird häufig die Zahl 400.000 genannt – sind mit Vorsicht zu genießen, weil sie nicht empirisch belastbar belegt sind.¹⁾

Mehr Licht ins Dunkel soll die gesetzlich vorgesehene Evaluierung des Prostituiertenschutzgesetzes, die bis Juli 2025 vorliegen soll, bringen. Das Kriminologische Forschungsinstitut Niedersachsen (KFN), das den Auftrag für die Evaluierung erhalten hat, hat mit der Datenerhebung in diesem Jahr begonnen. Sie ist breit angelegt und wird über die Auswertung der Bundestatistik nach der Prostitutions-Statistikverordnung, auf die sich die Zwischenevaluierung von 2019 beschränkte, weit hinausgehen. Mit ihr ist die Erwartung verbunden, dass sie in qualitativer Hinsicht Hinweise darauf geben, wie Prostitution in Deutschland effektiver zum Schutze von Frauen reguliert werden kann.

Regulierungs- und Vollzugsprobleme

Ohne der Evaluierung des Prostituiertenschutzgesetzes vorgreifen zu wollen oder zu können, ist bereits jetzt der Zusammenhang der unzuverlässigen Datenlage mit Vollzugsdefiziten erkennbar. Diese beginnen schon damit, dass die zuständigen Behörden der Länder selbst entscheiden, in welchen Bereichen die Zuständigkeit für das Prostituiertenschutzgesetz liegt. In Betracht kommt neben dem Gewerbeaufsichtsamt (so etwa in Hannover) auch das allgemeine Ordnungsamt, was in kleineren Landkreisen zu einer Mischzuständigkeit der Beschäftigten führt, z.B. für die Anmeldung von Prostituierten, für die Erteilung von Waffenscheinen und für Maßnahmen gegen Schulschwänzer. Beschäftigte der Behörden verfügen weder über besondere Kenntnisse über die Ausübung von Prostitution noch über hinreichende Kenntnisse und Erfahrung, Opfer von Menschenhandel zu erkennen. Prostituierte wiederum haben Vorbehalte gegen Kontakte mit Behörden. Ihre Tätigkeit ist schambehaftet und stark stigmatisiert. Sie fürchten häufig die behördliche Erfassung als Prostituierte und einen Datenaustausch mit anderen Behörden, ggfs. auch in ihren Heimatländern, weil sie Sorge haben, ihre Tätigkeit könnte in ihrem sozialen Umfeld bekannt werden. Hinzu kommt, dass sich der Markt von Bordellen zunehmend in die Wohnungsprostitution verschiebt, die sich der Kontrolle durch den Außendienst der Ordnungsämter und die Polizei schon wegen der knappen Personalausstattung der Behörden effektiver entziehen kann.

Dass das Prostituiertenschutzgesetz sein zentrales Ziel erreicht, mit dem behördlichen Anmeldeverfahren Opfer von Menschenhandel zu finden, ist zweifelhaft. Die Zahlen zu dem gesamten Deliktsfeld rund um Prostitution sind ernüchternd. Das vom Bundeskriminalamt herausgegebene Bundeslagebild „Menschenhandel und Ausbeutung“ weist für die Jahre 2002 bis 2021 zwischen rund 300 bis 500 Ermittlungsverfahren jährlich wegen Zwangsprostitution (§ 232a StGB) und Zuhälterei (§ 181a StGB) aus, wobei im Jahr 2009 die Höchstzahl von 534 Ermittlungsverfahren erreicht wurde. Zu Verurteilungen kam es in den Jahren 2018 bis 2021 nur in einem Bruchteil der Fälle; die Zahl der Verurteilung wegen Menschenhandels zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung nach § 232 StGB und wegen Zwangsprostitution nach § 232a StGB (als jeweils schwersten Delikt) überstieg in diesen Jahren die Zahl 20 respektive 56 nicht. Eine insgesamt steigende Tendenz ist nicht zu erkennen. Insbesondere macht sich eine Zuarbeit der Ordnungsbehörden bei der Ermittlung von Fällen von Menschenhandel seit 2017 statistisch nicht bemerkbar.

Regelungsalternativen

Die Einführung eines weiteren Straftatbestands der Freierstrafbarkeit, wie sie im Zentrum des sogenannten Nordischen Modells steht, würde zur Aufklärung schwerster Delikte wie dem des Menschenhandels allerdings auch nichts beitragen. In Schweden, das 1999 den Kauf sexueller Dienstleistungen unter Strafe stellte, ist die Höchststrafe sechs Monate Freiheitsstrafe, in der Regel werden Geldstrafen verhängt. Die Freier sind kleine Fische, über die an Strukturen der organisierten Kriminalität kaum heranzukommen ist. Aber auch ausgehend von der Grundvorstellung des Nordischen Modells, mit der Freierstrafbarkeit der Prostitution ihre wirtschaftliche Grundlage zu entziehen, deuten die vorliegenden Untersuchungen nicht darauf hin, dass schwere Straftaten im Zusammenhang mit Prostitution wirksam verhindert oder bekämpft werden können. Das Gegenteil ist der Fall.

Zwar wird der sogenannte Straßenstrich als offen sichtbarer Markt zurückgedrängt, weil die Kontrolle durch die Polizei besonders einfach ist. Für die öffentliche Wahrnehmung ist das günstig, weil der Straßenstrich von allen Erscheinungsformen der (legalen) Prostitution die größte gesellschaftliche Ablehnung erfährt. Das bedeutet aber weder in Schweden noch in anderen Ländern wie Norwegen oder Irland, die Prostitution verbieten oder auf die eine oder andere Weise kriminalisieren, dass sie verschwindet: Sie zieht sich lediglich ins Verborgene zurück. Das Verborgene ist auch das Ungeschützte. An diesen Orten – von Wohnungen bis zum Wald – können Strafnormen nicht mehr wirksam durchgesetzt werden, denn anders als etwa Bordelle sind sie nicht durchweg bekannt, sind mobil, versteckt und volatil und entziehen sich auch mangels ausreichender Personalressourcen der Ordnungsbehörden der beobachtenden, kontrollierenden und auch schützenden Hand des Staates. Strafnormen verlieren dann weitgehend ihre abschreckende Wirkung. Zudem sind diese Orte gefährlich. Sie entziehen sich in der Vereinzelung der Prostituierten der Sicherheit, die der Erfahrungsaustausch und die gegenseitige soziale Kontrolle des Bordells wenigstens in Teilen bietet. Der zeitliche Rahmen für Vertragsverhandlungen, etwa über die Nutzung von Kondomen, und die Anonymität der Freier erhöhen die Vulnerabilität von Prostituierten in einem solchen Rechtsrahmen erheblich.

Diese Dynamik ist aus anderen Lebensbereichen (von der Prohibition bis zum Glücksspiel) hinreichend bekannt, in denen „moral legislation“ in erster Linie den Regulierern ein moralisch gutes Gefühl verschafft, der Anspruch des größeren Schutzes sowohl für die Betroffenen als auch für die Gesellschaft aber in der Realität konterkariert wird. Er wandelt sich in einen verringerten Schutz der Schutzbedürftigsten im Dunkel des Schwarzmarktes und des anderweitig Verborgenen, wo diejenigen belohnt werden, die gerade bestraft werden sollen.

Fazit

Unter diesen Voraussetzungen gibt es keinen Imperativ, weder einen kategorischen noch einen grundgesetzlichen²⁾, sich vom deutschen Regulierungsmodell zu verabschieden. Natürlich wird der Rechtsrahmen für Prostitution politisch entlang den Linien der herrschenden Sexualmoral ausgehandelt.³⁾ Dabei sollten die Sphären von Freiwilligkeit und Zwang, wie sie unserem Bild von Menschenwürde entspricht, ebenso maßgebend sein wie der Schutz von Prostituierten in einem gefahrgeneigten Arbeitsumfeld. Hier können die Länder viel tun, indem sie die Gesundheitsvorsorge und -fürsorge für Prostituierte stärken, Beratungsangebote durch Fachberatungsstellen auch auf dem Land ausbauen und vor allem Polizei und Staatsanwaltschaften besser für die Verfolgung von Menschenhandel und Zwangsprostitution rüsten. Der Gesetzgeber wiederum sollte das Prostituiertenschutzgesetz von zu hohen und nicht einlösbaren Erwartungen an den Beitrag eines Verwaltungsverfahrens zur Strafverfolgung befreien und für Behörden wie Prostituierte einfacher und vor allem diskriminierungsfrei handhabbar machen. Ein erster Schritt wäre die Abschaffung des „Hurenpasses“.