Flucht nach vorne

Das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) hat am 23. Juli 2024 einen Referentenentwurf für ein Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2017/541 zur Terrorismusbekämpfung und zur Anpassung des Strafrahmens bei geheimdienstlicher Agententätigkeit vorgelegt. Weitgehend, wenngleich nicht ausschließlich beeinflusst durch europäische Vorgaben und politischen Druck aus Brüssel sollen damit auch die letzten noch verbliebenen Strafbarkeitslücken im Vorfeld der Begehung terroristischer Anschläge geschlossen werden. Diese Strategie der „Flucht nach vorne“ in Gestalt einer umfassenden Vorfeldstrafbarkeit vermittelt nur eine Scheinsicherheit. Sie folgt jedenfalls teilweise irrationalen Erwägungen, missachtet Erkenntnisse der interdisziplinären Terrorismusforschung und führt ohne Not zu massiven Brüchen mit einer rechtsstaatlich ausgerichteten Strafrechtsdogmatik.

Kein Mitleid mit Terroristen

Für Mitleid mit Terroristen besteht typischerweise kein Anlass. Das liegt daran, dass diese selbst keinerlei Mitleid mit ihren Opfern kennen. Kennzeichnend ist insoweit eine Überhöhung der eigenen ideologischen Wertvorstellungen. Die Begehung von Gewalttaten als Zwischenziel wird durch ein vermeintlich höherrangiges Endziel gerechtfertigt. Dieses Endziel liegt in der Schaffung eines Gesellschaftsordnung nach den eigenen ideologischen Vorstellen, seien diese nun politischer, religiöser oder sonstiger Art. Bei aller Heterogenität des terroristischen Spektrums wollen seine Akteure durch Gewalttaten das Vertrauen der Bürger darin unterminieren, dass der Staat sie wirksam zu schützen vermag. Terroristische Anschläge sind daher immer auch Kommunikationsstrategie. Sie senden an die Bevölkerung die Botschaft „Du bist nicht sicher!“.  Deswegen ist der moderne Terrorismus auch dazu übergegangen, an Orten zuzuschlagen, an denen sich vollkommen Unbeteiligte aufhalten: Weihnachtsmärkte, Stadtparks, Fußgängerzonen oder Versammlungen. Das so zwischen Bürgern und Sicherheitsbehörden zerstörte Vertrauen soll dann die Grundlage für einen Umsturz und die Schaffung eines neuen gesellschaftlichen Systems bieten. Dieses menschenverachtende Konstrukt mag ein wesentlicher Grund dafür sein, warum bei Verschärfungen im deutschen Terrorismusstrafrecht, das im Wesentlichen in den §§ 89a ff. und 129 ff. StGB geregelt ist, nur selten ein Aufschrei der Empörung zu vernehmen ist.

Gefühlte Wirklichkeit

Ein anderer wesentlicher Erklärungsfaktor besteht darin, dass es bei Strafgesetzen zur Terrorismusbekämpfung vorrangig gar nicht um die Gewährleistung von objektiv messbarer Sicherheit geht. Ausgangspunkt für gesetzgeberische Aktivität ist vielmehr in vielen Fällen ein subjektives Unsicherheitsempfinden, also eine gefühlte Wirklichkeit des Kriminalitätsgeschehens. Alle einschlägigen empirischen Studien zeigen, dass unser Denken und Urteilen über die allgemeine Sicherheitslage durch erhebliche kognitive Verzerrungen geprägt wird. Statistisch betrachtet liegt das Risiko, Opfer eines terroristischen Anschlags zu werden, fast bei null. Selbst die Gefahr, von einem Blitz erschlagen zu werden, ist größer. Aus der Kognitionspsychologie wissen wir aber, dass wir die Häufigkeit von Ereignissen überschätzen, wenn diese für uns besonders präsent und einschneidend sind. Das nennt man den sogenannten availability bias. So führen beispielsweise die schrecklichen Bilder und die umfangreiche Medienberichterstattung über den Anschlag auf den Magdeburger Weihnachtsmarkt dazu, dass wir die Gefahr, ebenfalls Opfer solcher Gräueltaten zu werden, infolge unserer emotionalen Betroffenheit massiv überschätzen. Hinzu tritt der sogenannte confirmation bias. Dieser bezeichnet die menschliche Neigung, Informationen so auszuwählen und zu interpretieren, dass sie die eigenen Erwartungen bestätigen. Wer z.B. rechtspolitisch eher konservativ geprägt ist, der neigt dazu, aktuelle Kriminalfälle nicht nur als Einzelfall, sondern als Teil einer umfassenderen, von ihm schon länger wahrgenommenen Bedrohungslage einzustufen und sich dann für eine Verschärfung des Strafrechts stark zu machen.

Kognitive Dissonanz

Aus sozialpsychologischer Perspektive steckt hinter solchen Verhaltensweisen die maßgeblich von Leon Festingerentwickelte Theorie der kognitiven Dissonanz. Deren Kern bildet die Annahme, dass einander widersprechende oder nicht zueinander passende Kognitionen und Verhaltensweisen einen unangenehmen motivationalen Zustand (die sogenannte Dissonanz) hervorrufen. Oder ganz unwissenschaftlich formuliert: was wir nicht verstehen – etwa wie Menschen Unschuldige zu ideologischen Zwecken töten können – , macht uns schlicht Angst. Unser Gehirn arbeitet dann mit Hochdruck daran, dieses Spannungsverhältnis zu beseitigen. Das Problem ist nur: gerade die Bewältigung des internationalen Terrorismus betrifft ein viel zu komplexes Phänomen, um darauf einfache Antworten liefern zu können. Neue Strafgesetze stellen zwar ein vergleichsweise schnelles und kostengünstiges Mittel für staatlichen Aktionismus dar. Sie mögen auch im Einzelfall zur Erfüllung der staatlicher Schutzpflichten für unsere Grundrechte als Bürgerinnen und Bürger geboten sein. Aber oftmals sind sie zur Auflösung kognitiver Dissonanz auch nicht mehr als ein Placebo. Ob terrorismusbezogene Straftatbestände überhaupt legitime Strafzwecke verfolgen (können), ist bis heute nicht geklärt. Auf eine indoktrinierte und radikalisierte Täterklientel wird man kaum general- und spezialpräventiv einwirken können. Dann bleibt uns als Gesellschaft nur noch der Rückfall in ein reines Vergeltungsdenken – Auge um Auge, Zahn um Zahn.

Der Referentenentwurf des BMJV

Anstatt diese knirschenden Zahnräder terrorismusbezogener Gesetzgebung erst einmal ordentlich zu reinigen und zu ölen, dreht das BMJV diese aktuell einfach nur ein Stück weiter in die altbekannte Richtung: weiter ins Vorfeld. Mit dieser „Strategie“ steht es aber bei weitem nicht alleine. Speziell in Brüssel wird die bisherige Ausgestaltung des deutschen Terrorismusstrafrechts bereits seit dem Ablauf der Umsetzungsfrist für die Terrorismusbekämpfungsrichtlinie am 8. September 2018 kritisch betrachtet. Die offizielle deutsche Sichtweise, man habe die Vorgaben der Richtlinie mustergültig umgesetzt, ist dort von Anfang an auf Skepsis gestoßen. Nach Prüfung der nationalen Umsetzungsvorschriften richtete die Kommission deshalb schon im Jahr 2021 Aufforderungsschreiben an insgesamt sechs Mitgliedstaaten, zu denen auch Deutschland zählte, und forderte sie auf, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die bei der Umsetzung der Richtlinie festgestellten Mängel zu beheben. Da die Kommission der Ansicht war, dass ihren Bedenken auch in der nachfolgenden Antwort der Bundesrepublik Deutschland nicht ausreichend Rechnung getragen wurde, ließ sie zunächst eine begründete Stellungnahme mit Datum vom 19. April 2023 und sodann ein Mahnschreiben vom 14. Juli 2023 folgen. Damit dient auch der aktuelle Referentenentwurf vorrangig der Abwendung eines Vertragsverletzungsverfahrens. Schon in der vergangenen Legislaturperiode hatte der damalige Bundesjustizminister Marco Buschmann einen diesbezüglichen Anlauf unternommen. Hier war man mit einem entsprechenden Regierungsentwurf sogar schon bis ins parlamentarische Gesetzgebungsverfahren vorgedrungen. Dieser Entwurf, der in weiten Teilen inhaltgleich mit dem aktuellen Referentenentwurf ist, ist allerdings nach dem „Ampel-Aus“ der Diskontinuität unterfallen.

Vorgeschlagene Inhalte

Der nun vorgelegte Referentenentwurf schlägt vor allem eine Ausweitung des Anwendungsbereichs der §§ 89a und 89c StGB für terroristische Einzeltäter vor. Dabei ist durchaus positiv zu bewerten, dass der zentrale Bezugspunkt der „schweren staatsgefährdenden Gewalttat“ für diese Straftatbestände entfallen soll. Dieser Begriff war von Anfang an eine verfehlte Eigenkreation des deutschen Gesetzgebers aus dem Jahr 2009. Er hat deutlich mehr Rechtsprobleme geschaffen als gelöst. Zweifelhaft bleibt allerdings, ob sich die nun präsentierte Alternative in der Anwendungspraxis tatsächlich als vorzugswürdig erweist. Ebenso wie Art. 3 der EU-Terrorismusbekämpfungsrichtlinie knüpft auch der Referentenentwurf nun sprachlich an den Begriff der „terroristischen Straftat“ an. Und ebenso wenig wie die Richtlinie bietet auch der Entwurf eine abstrakt subsumierbare Terrorismusdefinition. Stattdessen wird zur Illustration an einen umfangreichen Straftatenkatalog angeknüpft.

Dieser Katalog, der nunmehr gemeinsam mit einer aus den bisherigen §§ 89c, 129a StGB übernommenen Staatsschutzklausel maßgeblich für eine Einstufung als „terroristische“ Straftat ist, wurde im Vergleich zur geltenden Rechtslage noch einmal erweitert. Er enthält nunmehr auch die gefährliche Körperverletzung, die Vorbereitung eines Explosions- und Strahlungsverbrechens, den unerlaubten Umgang mit radioaktiven Stoffen und anderen gefährlichen Gütern sowie Verstöße gegen das Waffengesetz. Erfreulich ist dabei, dass die Entwurfsverfasser einen Vorschlag aus der Sachverständigenanhörung vom 23. September 2024 zum früheren Regierungsentwurf übernommen haben. Insofern wird nun das subjektiv einschränkende Kriterium aus der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, wonach der Täter bereits fest zu der von ihm vorbereiteten Tat entschlossen sein muss, ausdrücklich in § 89a Abs. 1 StGB-E festgeschrieben. Zumindest mit Blick auf die gesetzliche Binnensystematik nachvollziehbar ist zudem, dass nun auch die Einreise zur Begehung terroristischer Straftaten in die Bundesrepublik unter Strafe gestellt werden soll, da diese mit Blick auf die größere zeitliche Nähe möglicher Anschläge deutlich gefahrträchtiger sein dürfte als die bisher schon strafbare Ausreise. Entsprechendes gilt für die Vorbereitung einer Gewalttat mit einem Fahrzeug oder Messer, die bislang nicht mit Strafe bedroht war, aber bedauerlicherweise aktuellen terroristischen modi operandi entspricht.

Brüssel ist schuld?

Allerdings sind zahlreiche der vorgeschlagenen Neuregelungen auch kritisch zu bewerten. Dazu zählt die nunmehr drohende Ausdehnung der Strafbarkeit durch die flächendeckende Kriminalisierung des bloßen Versuch der Vorbereitung, der lediglich versuchten Anstiftung und der bloßen Androhung terroristischer Straftaten. Ein derartige Aktionismus führt zu eklatanten Brüchen mit der bisherigen deutschen Strafrechtsdogmatik. Bei einer isoliert nationalen Betrachtung wären zahlreiche Reformvorschläge jedenfalls als unverhältnismäßig und damit als verfassungswidrig einzustufen.

Mit Blick auf den Anwendungsvorrang geltenden EU-Recht nützt alles Jammern und Wehklagen natürlich nichts. Die meisten der vorgeschlagenen Neuregelungen sind schlicht durch die EU-Terrorismusbekämpfungsrichtlinie determiniert. Deshalb wurden die entscheidenden Fehler für die Ausgestaltung des deutschen Terrorismusstrafrechts auch nicht jetzt, sondern schon vor dem Jahr 2017 bei der Aushandlung der Richtlinie gemacht. Damals haben die deutschen Vertreter eine viel zu weite Ausdehnung der Strafbarkeit in das bloße Vorfeld terroristisch motivierter Verhaltensweisen politisch mitgetragen. Böse Zungen behaupten, dass dies möglicherweise nicht ganz ungewollt war. Schließlich kann man auf diese Weise für national ansonsten kaum durchsetzbare Verschärfungen einfach achselzuckend mit dem Finger nach Brüssel zeigen.

Im Ergebnis ist damit der Entscheidungsspielraum des deutschen Gesetzgebers durch zwingenden europarechtliche Vorgaben erheblich eingeschränkt. Der Sache kann es nur noch darum gehen, rechtsstaatswidrigen Auswüchsen über den durch die Richtlinie determinierten Umfang hinaus entgegenzuwirken. Und hier liegt das eigentliche Versäumnis des nun vorgelegten Referentenentwurfs. Bei Gelegenheit des von Seiten der EU angemahnten Reformbedarfs sollen nämlich offensichtlich noch zusätzliche Wünsche aus der Strafverfolgungspraxis erfüllt werden. So sollen etwa in § 91 StGB schon der Versuch des Anleitens zur Begehung terroristischer Straftaten und in § 129 StGB auch das versuchte Unterstützen einer terroristischen Vereinigung unter Strafe gestellt werden. Strafbar wären damit auch Fälle, in denen eine Bombenbauanleitung aufgrund technischer Probleme nicht heruntergeladen werden kann, oder in denen ein Nichtmitglied einer terroristischen Vereinigungen Geld überweisen möchte, dieses aber durch ein Eingreifen des Zolls oder der Bank nicht beim Empfänger ankommt.

Das Schutzkonzept des Referentenentwurfs

Im deutschen Staatsschutzstrafrecht gilt der etwas zynische Grundsatz: je gefährlicher die terroristisch motivierten Verhaltensweisen sind, desto weniger Schwierigkeiten bereitet ihre juristische Aufarbeitung. Wird ein terroristischer Anschlag ausgeführt, gelangen die Täter also zumindest in das Versuchsstadium, steht den Strafverfolgungsbehörden das gesamte materiell-strafrechtliche Instrumentarium zur Verfügung: Tötungs-, Körperverletzungs-, Freiheits-, Sachbeschädigungs-, Waffen- oder Sprengstoffdelikte. Und nach § 46 Abs. 2 StGB kann eine terroristische Gesinnung im Rahme der Strafzumessungsentscheidung strafschärfend berücksichtigt werden, wenn nicht – wie beim Mord (vgl. § 211 Abs. 1 StGB) – ohnehin zwingend eine lebenslange Freiheitsstrafe droht. Auf terroristisch motivierte Täter, denen es tatsächlich gelingt, Menschen zu töten, zu verletzen, als Geiseln zu nehmen, Sachwerte zu vernichten oder zumindest unmittelbar zu derartigen Rechtsgutsverletzungen anzusetzen, ist das deutsche Strafrecht bestens vorbereitet.

Diejenigen Tatbestände, die auch von dem Referentenentwurf betroffen sind, verfolgen demgegenüber ein anderes Schutzkonzept. Sie folgen der logisch nachvollziehbaren Leitlinie, es gar nicht erst zur Ausführung terroristischer Anschläge kommen zu lassen. Stattdessen sollen Terroristen nach Möglichkeiten bereits im Vorbereitungsstadium späterer Gewalttaten, zeitlich weit bevor sie ihr tödliches Werk in Gang setzen, strafrechtlich erfasst, d.h. notfalls durch Untersuchungs- und Strafhaft von ihrem Vorhaben abgehalten werden. Mit Vorschriften wie den §§ 89a ff., 129 ff. StGB werden Verhaltensweisen aus dem grundsätzlich straflosen Vorbereitungsstadium eigenständig unter Strafe gestellt. Dann können sich auch strafprozessuale Ermittlungsmaßnahmen bereits vor dem typischerweise den Beginn der Strafbarkeit markierenden Versuchsstadium von terroristischen Anschlägen auf einen eigenständig strafbaren Sachverhalt beziehen. Die Schaffung solcher Vorfeldtatbestände ist nicht von vornherein als unzulässig einzustufen, auch wenn sie zwangsläufig zu verschwimmenden Grenzen gegenüber dem Gefahrenabwehrrecht führt. Sie setzt aber neben einer hinreichend bestimmten Ausgestaltung der Tatbestandsmerkmale stets voraus, dass es sich um typische Vorbereitungshandlungen terroristischer Aktivitäten handelt, die, ließe man sie von Seiten des Staates tatenlos geschehen, zwangsläufig in die Verletzung von Rechtsgütern von Bürgerinnen und Bürgern münden. Wo diesbezüglich lediglich die bloße Möglichkeit im Raum steht, verlässt der Gesetzgeber bei der Kriminalisierung solcher Verhaltensweisen den Boden des Verhältnismäßigen.  Oder anders formuliert: je weiter die Strafbarkeit in das Vorfeld der eigentlichen Tatbegehung verlagert wird, umso größer ist das Risiko einer Verfassungswidrigkeit der Strafnorm.

Was macht das mit uns als Gesellschaft?

Wem all‘ das in sturem Sicherheitsdenken herzlich egal ist, hat entscheidende Fragen noch nicht beantwortet: Was macht das alles mit uns als Gesellschaft? Und schaffen wir mit einer Strategie der ständigen Vorverlagerung des Staatsschutzstrafrechts nicht im Wege einer self-fulfilling prophecy auf lange Sicht genau das Zerrbild eines politischen Systems, das Terroristen von uns zu zeichnen versuchen? Spielen wir ihnen damit vielleicht letztlich sogar in die Hände? Und wie verhalten wir uns zu Tatverdächtigen, die sich unverschuldet, etwa in Folge einer Verwechslung, im weit gespannten Netz zumindest objektiv tatbestandsmäßigen Verhaltens verfangen. Ein Rechtsstaat verdient diesen Namen nur dann, wenn er Menschen ausschließlich für das bestraft, was sie tatsächlich getan haben, nicht auch für das was man ihnen nur zutraut. Das nennt man Tatstrafrecht. Auch für Terroristen gilt die Unschuldsvermutung, so hart das mit Blick auf ihre möglichen Opfer sein kann. Wir alle sollten lernen, auch damit zu leben, anstatt bei jedem neuen Anschlag wieder in einen Ausnahmezustand zu verfallen. Das ist es doch gerade, was Terroristen von uns wollen.