Das deutsche Gnadenrecht

Das historische Gnadenrecht erlaubt es, in besonderen Fällen von der Bestrafung einer Person abzuweichen und eine rechtskräftige Sanktion umzuwandeln, zu mildern oder aufzuheben. Ziel des Gnadenrechts ist dabei insbesondere, nach einer rechtskräftigen Verurteilung für Gerechtigkeit im jeweiligen Einzelfall zu sorgen, wenn keine vorrangigen Sanktionsaufhebungs- oder Sanktionsmilderungsmöglichkeiten bestehen.

Doch so sinnvoll diese Möglichkeit zur Schaffung von Individualgerechtigkeit im Einzelfall sein mag: Die Ausgestaltung des Gnadenrechts in der heutigen Form überzeugt nicht mehr. Was als letztes Korrektiv gedacht war, ist zum föderalen Flickenteppich geworden. In den Bundesländern gelten unterschiedliche Verfahren, Zuständigkeiten und Maßstäbe – mit Folgen für die Betroffenen. Dabei geht es um mehr als Verwaltungspraktiken. Es geht um die Frage, ob das Gnadenrecht seinem primären Ziel der Individualgerechtigkeit noch gerecht wird. Derzeit ist nicht auszuschließen, dass der Zufall – beispielsweise welche Gnadenbehörde zuständig und welches Gnadenverfahren anwendbar ist – darüber entscheidet, ob Gnade gewährt wird oder nicht.

Vor diesem Hintergrund steht das Gnadenrecht nicht nur international sondern auch national immer wieder in der Kritik der Wissenschaft sowie der Öffentlichkeit. Diese Kritik betrifft nicht nur die konkrete Ausgestaltung und Ausübung des Gnadenrechts im jeweiligen Fall, sondern auch die Existenz des Gnadenrechts selbst. So wird derzeit – auch im Lichte der politisch motivierten Begnadigungen durch den US-Präsidenten Trump – das Missbrauchspotential des „undurchsichtigen“ Gnadenrechts bemängelt.

Um dieser Kritik zu begegnen, ist jedoch nicht die Abschaffung des Gnadenrechts die Lösung, sondern eine grundlegende deutschlandweite Reform: Zu fordern ist ein bundesweit einheitliches, transparentes und rechtsstaatlich belastbares Gnadenrecht.

Das Gnadenrecht – Funktion und Legitimation

Gnadenentscheidungen stellen Maßnahmen im Bereich der Strafrechtspflege dar. Sie können in Einzelfällen rechtskräftig festgesetzte und noch bestehenden Rechtsnachteile oder Rechtsfolgen von Sanktionsentscheidungen aufheben, umwandeln oder deren Vollstreckung teilweise oder ganz aufheben – ohne dass der ursprüngliche Schuldspruchs geändert und damit das Strafverfahren oder die Sanktionsentscheidung korrigiert wird.

Ziel des Gnadenrechts ist die Schaffung individueller Gerechtigkeit, indem unbillige Härten der gesetzlichen Rechtsfolgen bei später eingetretenen veränderten Verhältnissen abgewendet beziehungsweise ausgeglichen werden. Das heutige Gnadenrecht wird damit als Befugnis der Gnadenbehörde verstanden, dort helfend und korrigierend einzugreifen, wo die Möglichkeiten des Straf‑, Strafprozess- und Strafvollstreckungsrechts nicht (mehr) genügen und das Recht an seine Grenzen stößt. Ziel und legitimer Zweck des Gnadenrechts – für das im heutigen deutschen Rechtssystem keine vergleichbare und in seinem Anwendungsbereich gleich wirksame Alternative existiert – ist somit die Sicherstellung eines lückenlosen Systems der nachträglichen Korrektur von Härten im Einzelfall und zur Schaffung von Individualgerechtigkeit im Rahmen der Durchsetzung von Sanktionen (vgl. im Einzelnen Glander, Gnadenrecht m.w.N., wird zeitnah veröffentlicht).

Ob dieser Zweck des Gnadenrechts in der Praxis erreicht wird und ein gerechtes Gnadenrecht auch im Rahmen der Gnadenausübung tatsächlich existiert, hängt jedoch von der konkreten Ausgestaltung und Ausübung des Gnadenrechts, insbesondere den Regelungen zum Gnadenverfahren und der Gerechtigkeit der konkret getroffenen Gnadenentscheidung, ab. Dabei unterliegt das Gnadenrecht – trotz des Ermessens der Gnadenbehörden – den gesetzlichen und rechtlichen (Grundrechts-) Schranken, insbesondere dem allgemeinen Gleichheitssatz sowie dem Gebot der Rechtssicherheit. Diese allgemeinen rechtlichen Anforderungen sind sowohl bei Erlass der Gnadenregelungen als auch bei der Gnadenentscheidungen zu beachten (vgl. Glander, Gnadenrecht m.w.N., wird zeitnah veröffentlicht).

Hinsichtlich der Gnadenregelungen ist zunächst zu beachten, dass das Gnadenrecht nicht nur auf Bundesebene eine wichtige Rolle spielt. Für die Praxis aufgrund ihrer Häufigkeit viel relevanter sind die auf Ebene der Bundesländer durchgeführten Gnadenverfahren und getroffenen Gnadenentscheidungen. Während es auf Bundesebene nur ca. zwei Gnadenentscheidungen jährlich gibt, werden in einigen Bundesländern teilweise durchschnittlich mehr als tausend Gnadenentscheidungen jährlich getroffen, wobei die Häufigkeitszahl (durchschnittliche Anzahl der Gnadenverfahren je 100.000 Einwohner) je nach Bundesland um ein Vielfaches voneinander abweicht. Auch die Erfolgswahrscheinlichkeit von Gnadenanträgen, mithin die Anzahl von positiven Gnadenerweisen im Verhältnis zu negativen Gnadenentscheidungen, variiert je nach Bundesland zwischen ca. 10 Prozent und bis zu fast 70 Prozent (vgl. im Einzelnen Glander, Gnadenrecht m.w.N., wird zeitnah veröffentlicht).

Dies spricht insgesamt für eine bundesweit sehr uneinheitliche Ausgestaltung des Gnadenverfahrens beziehungsweise der diesem zugrundeliegenden Regelungen und der Ausübung des Gnadenrechts in der Praxis, welche – jedenfalls auch – mit den unterschiedlichen und teilweise stark voneinander abweichenden Gnadenregelungen bundesweit zu erklären sein dürfte. Darüber hinaus sind auch einige der derzeit geltenden Regelungen beziehungsweise die Praxis des Gnadenrechts bereits für sich genommen rechtlich und auch rechtsstaatlich problematisch, führen (dem Ziel des Gnadenrechts widersprechend) zu Ungerechtigkeit und begründen sogar Missbrauchspotential.

Beispielsweise zeigt sich dies an folgenden Punkten:

Zuständigkeit für Gnadenentscheidungen

Problematisch im Hinblick auf die Gnadenregelungen der Bundesländer, aber auch die Gnadenausübung in der Praxis, sind zunächst die Regelungen zur Zuständigkeit in Gnadensachen:

Als Gnadenbehörden sieht die überwiegende Mehrzahl der Gnadenregelungen auf Ebene der Bundesländer – je nach Art der Gnadenentscheidung bzw. zu begnadigenden Sanktion – neben dem Ministerpräsident:innen/der Landesregierung aufgrund entsprechender Delegationen die Justizministerien und regelmäßig auch die Staatsanwaltschaften, letztere auf unterschiedlichen Ebenen (Leiter:innen der Generalstaatsanwaltschaft/Generalstaatsanwält:innen, Leitende (Ober-) Staatsanwält:innen), vor. Abweichendes regeln lediglich drei Bundesländer, in denen keine Delegation von den Justizministerien an andere Gnadenbehörden erfolgt ist. In einem Bundesland besteht außerdem die Besonderheit zusätzlicher Gnadenstellen bei den Landgerichten als Gnadenbehörden.

Diese in der Mehrzahl der Bundesländer vorgesehene Zuständigkeit der Ministerpräsident:innen beziehungsweise der Landesregierungen, der Justizministerien sowie der Staatsanwaltschaften ist jedoch unter verschiedenen, im Folgenden beispielhaft genannten, Gesichtspunkten zu kritisieren:

Gegen die Regierungsvertreter der Bundesländer als die bundeslandweit zuständigen Gnadenbehörden spricht der Umstand, dass diese Funktion in der Regel durch einzelne oder wenige Personen ausgeübt wird, denen zudem zahlreiche weitere (politische) Aufgaben zukommen, sodass die bei diesen vorhandenen Vakanzen für Gnadensachen eher beschränkt sein dürften. Es ist bereits fraglich, ob diese Personen kapazitiv in der Lage wären, alle Gnadengesuche des jeweiligen Bundeslandes in Einklang mit dem in Gnadenverfahren geltenden Beschleunigungsgrundsatz zeitnah beantworten zu können. Des Weiteren ist der mögliche Einfluss der politischen Einstellung oder der beruflichen oder persönlichen Situation dieser Personen als oberste Gnadenbehörden ohne Kontrollmöglichkeit (hierzu sogleich) – dies zeigt auch der derzeitige Umgang mit Begnadigungen in den USA derzeit – zu kritisieren, da dieser Missbrauchsmöglichkeiten eröffnet, beispielsweise bei Begnadigungen auf Sanktionierungen aus dem Bereich des politischen Strafrechts.

Gegen die – weisungsabhängigen – Staatsanwaltschaften als Gnadenbehörde spricht des Weiteren die Vorbefassung dieser Behörde mit den dem Gnadenverfahren zugrundeliegenden (Straf-)Verfahren. Als Gnadenbehörde müssen Staatsanwält:innen über die Begnadigung einer Person entscheiden, die zuvor von den Strafgerichten, vor denen die Staatsanwaltschaft originär die Rolle des Anklägers innehatte, verurteilt wurde. Ein solcher Rollenwechsel innerhalb der Staatsanwaltschaft führt zu einer fehlenden – aber erforderlichen – Distanzierung von Anklagebehörde und Gnadeninstanz zum Zwecke der unbeeinflussten Prüfung des Gnadengesuchs. Eine vollständig objektive und damit gerechte Betrachtung eines früheren eigenen Falles oder auch des Falles eines/r Kolleg:in im Gnadenverfahren kann vor diesem Hintergrund – bei aller Objektivität der Strafverfolgungsbehörden – zumindest in Einzelfällen fraglich sein. Im Übrigen ist in diesem Zusammenhang auch die Weisungsabhängigkeit der Staatsanwaltschaften von den übergeordneten Gnadenbehörden aus den zuvor genannten Gründen als kritisch zu bewerten.

Wie gezeigt, hängt aufgrund der unterschiedlichen Zuständigkeitsregelungen der Bundesländer auf verschiedene – teilweise politisch stark involvierte oder weisungsabhängige – Personen die Frage, wer die zuständige Gnadenbehörde ist und welche Kompetenzen und Kapazitäten diese hat, allein von dem für den Betroffenen als zufällig erscheinenden Umstand ab, in welchem Bundesland das jeweilige Gnadenverfahren geführt wird. Damit einher geht der Umstand, inwieweit die zuständige Gnadenbehörde eine objektive Entscheidung treffen kann und will oder ob ein gewisses Missbrauchsrisiko jedenfalls nicht auszuschließen ist. Die derzeit geltenden Regelungen der Zuständigkeit für Gnadenentscheidungen führen somit zu einer Ungleichbehandlung und stehen dem Ziel des Gnadenrechts, der Individualgerechtigkeit, jedenfalls in Einzelfällen entgegen. Vor diesem Hintergrund sollte bundesweit eine einheitliche Übertragung der Zuständigkeit für Gnadenentscheidungen auf vergleichbare objektive Gnadenbehörden, beispielsweise auf Gnadenstellen bei den Landgerichten, erfolgen (vgl. im Einzelnen Glander, Gnadenrecht m.w.N., wird zeitnah veröffentlicht).

Akteneinsicht in Gnadenakten

Des Weiteren sind die Regelungen der Bundesländer zur Akteneinsicht in die Gnadenakten, in denen die zuständige Gnadenbehörde ihre Erwägungen für einen positiven oder negativen Gnadenerweis schriftlich niederlegt, zu kritisieren. Fast alle Gnadenregelungen der Bundesländer sehen vor, dass ­grundsätzlich weder der/die Verurteilte noch seine/ihre Verteidigung Akteneinsicht in die Gnadenakte nehmen können. Dies ist jedoch problematisch, wie ein Vergleich zum Akteneinsichtsrecht im Strafverfahren mit gleich gelagerter Interessenlage zeigt:

Im Strafverfahren zählt das umfassende Akteneinsichtsrecht zu den wichtigsten Rechten des Betroffenen beziehungsweise Beschuldigten, da es die grundlegende, verfassungsrechtlich geforderte und unverzichtbare Bedingung einer effektiven Verteidigung darstellt (vgl. u.a. beispielsweise: BGH, Beschl. v. 10.10.1990 – 1 StE 8/89, NJW 1991, 435). Die Interessen der Verteidigung im Strafverfahren sind mit den Interessen der Vertretung im Gnadenverfahren, insbesondere der Sicherstellung der Verhängung bzw. Vollstreckung einer im Einzelfall gerechten Sanktion, vergleichbar. Es ist kein Grund ersichtlich, warum das Akteneinsichtsrecht nicht auch im Rahmen des dem Straf- und Vollstreckungs- nachgelagerten Gnadenverfahrens anzuwenden sein sollte und warum eine unterschiedliche Behandlung von Straf- und Gnadenverfahren gerechtfertigt wäre. Auch werden durch eine Versagung von Akteneinsicht nicht nur die Begründung von Rechtsschutz (hierzu sogleich) sondern auch verfahrensfördernde Stellungnahmen im Gnadenverfahren erschwert, die auch im Interesse einer effektiven Strafrechtspflege – und damit nicht zuletzt im Interesse der Gnadenbehörden – erfolgen.

Dies haben auch bereits einige wenige Bundesländer erkannt und im Rahmen der in jüngerer Zeit erfolgten Aktualisierung der Gnadenregelungen ein Akteneinsichtsrecht des Gnadenpetenten beziehungsweise dessen Verteidigung in das Gnadenheft ausdrücklich aufgenommen. Damit bedeutet die in den anderen Bundesländern nach wie vor bestehende Versagung von Akteneinsicht allerdings wiederum eine Ungleichbehandlung der Betroffenen, die nicht nur dem Recht, sondern auch der erstrebten Individualgerechtigkeit entgegensteht. Im Übrigen führt die Versagung der Akteneinsicht in die Gnadenakten zu einer nicht bestehenden Kontrolle der Gnadenbehörden und erhöht damit – auch einhergehend mit der nicht bestehenden gerichtlichen Kontrollmöglichkeit (hierzu sogleich) – das Risiko unrichtiger oder gar missbräuchlicher Gnadenentscheidungen.

Ein entsprechendes Akteneinsichtsrecht in die Gnadenakten sollte aus diesen Gründen eingeführt und in den Gnadenregelungen aller Bundesländer ausdrücklich vorgesehen werden (vgl. im Einzelnen Glander, Gnadenrecht m.w.N., wird zeitnah veröffentlicht).

Kein Rechtsweg gegen ablehnende Gnadenentscheidungen

Auch der fehlende gerichtliche Rechtsschutz gegen (insbesondere ablehnende) Gnadenentscheidungen ist problematisch. Die Eröffnung des Rechtsweges über ablehnende Gnadenentscheidungen wird auf Grundlage von Teilen der älteren Rechtsprechung sowie einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1969 (BVerfG, Beschl. v. 23.04.1969 – 2 BvR 552/63, BVerfGE 25, 352) abgelehnt beziehungsweise die diesbezügliche Nichteröffnung des Rechtsweges seit diesem Zeitpunkt „hingenommen“.

Allerdings ist mit der weit überwiegenden Ansicht in der Literatur sowie auch Teilen der Rechtsprechung spätestens heute davon auszugehen, dass Gnadenentscheidungen gerichtlich überprüfbar sein müssen: Gnadenentscheidungen sind nach dem heutigen Verfassungs- und Rechtsverständnis als Rechtsakte zu qualifizieren, die aus rechtsstaatlicher Sicht von der gerichtlichen Überprüfung grundsätzlich ebenso wenig ausgeschlossen sein dürfen wie andere Hoheitsakte. Es ist kein Grund ersichtlich, warum allein in Bezug auf Gnadenentscheidungen auf die fehlerlose und politische Verantwortung der Gnadenbehörden und nicht missbräuchliche Anwendung durch diese vertraut werden soll, während behördliche Entscheidungen in sämtlichen anderen Bereichen einer vollständigen Kontrolle unterworfen sind. In einem Rechtsstaat wie unserem heutigen kann und sollte es keine justizfreien Gnadenakte geben; sämtliche Gnadenentscheidungen müssen innerhalb der von der Verfassung gezogenen Grenzen und in Einklang mit den Grundrechten des Betroffenen erfolgen, insbesondere müssen diese sich an dem allgemeinen Gleichheitssatz beziehungsweise dem Willkürverbot messen lassen. Es muss aus rechtsstaatlichen Gründen einen Anspruch des Betroffenen auf eine willkürfreie Gnadenentscheidung geben, welche gerichtlich kontrollierbar ist. Die Nichteröffnung des Rechtsweges und damit die nicht bestehende Kontrolle der Gnadenbehörden ermöglichen nicht nur unrichtige oder unverhältnismäßige, sondern schlimmstenfalls auch missbräuchliche Gnadenentscheidungen, die nicht korrekturfähig sind.

Vor diesem Hintergrund sollte der Weg der gerichtlichen Überprüfbarkeit von (insbesondere ablehnenden) Gnadenentscheidungen in den jeweiligen Gnadenordnungen entsprechend eröffnet und gangbar gemacht werden (vgl. im Einzelnen Glander, Gnadenrecht m.w.N., wird zeitnah veröffentlicht).

Fazit

Im Ergebnis ist, wie gezeigt, davon auszugehen, dass unser Rechtssystem und die Strafrechtspflege nicht auf das Gnadenrecht als sinnvolle Ergänzung des deutschen Sanktionenrechts verzichten können. Vor dem Hintergrund der Kritikpunkte an den beispielhaft genannten Gnadenregelungen zu Zuständigkeiten, Akteneinsicht und Rechtsweg (aber auch im Hinblick auf weitere Regelungen zum Gnadenrecht, vgl. im Einzelnen Glander, Gnadenrecht m.w.N., wird zeitnah veröffentlicht) gilt es jedoch, die bestehenden Regelungen zu den Gnadenverfahren bundesweit einer Überprüfung sowie Aktualisierung und Vereinheitlichung und damit einer umfassenden Reform zu unterziehen, um unser heutiges demokratisches Verständnis auch in diesem Bereich der Strafrechtspflege zu schützen, rechtmäßige und gerechte Gnadenentscheidungen sicherzustellen und Missbrauchspotential auszuschließen.