18 Februar 2020

Der Elefant im Raum

Effektive Gewährleistung des non-refoulements nach EGMR N.D. und N.T.?

Man kann das Urteil N.D. und N.T. gg. Spanien der großen Kammer des EGMR so sehen, dass hier zwei auf illegalen Wegen angekommene, nicht schutzbedürftige Migranten auf legale Zugangswege verwiesen wurden. Wer es dafür feiert, übersieht die Implikationen des Urteils für die effektive Gewährleistung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung.

Nach bisheriger Rechtsprechung nicht nur des EGMR (z.B. M.S.S., Hirsi, Sharifi, EuGH: Gnandi) gilt, dass Staaten ihrer Verantwortung, Menschen nicht in eine unmenschliche oder erniedrigende Situation zu bringen, nachkommen, indem Abschiebungskandidaten Gelegenheit gegeben wird, ein Schutzbegehren anzubringen und die Gefährdungslage ggf. substantiell geprüft wird. Das Recht, nicht in eine Art. 3 EMRK widersprechende Situation gebracht zu werden, ist eine absolute Garantie und muss, wie der EGMR auch in diesem Urteil (Rn. 171) wieder betont, praktisch wirksam gewährleistet werden. Aus Art. 13 EMRK müssen Betroffene die Möglichkeit haben, die Zulässigkeit der Abschiebung in einem mindestens vorläufigen Rechtsschutzverfahren überprüfen zu lassen, und zwar vor der Abschiebung. Wird ungeprüft abgeschoben und Rechtsschutz im Nachhinein gewährt, kann die absolut zu vermeidende, unmenschliche Folge des Abschiebehandelns bereits eingetreten sein. Und zumal in Fällen, in denen tatsächlich ein Schutzbedürfnis besteht, fände meist überhaupt keine Prüfung statt, denn wem gelingt es schon, aus einer Art. 3 EMRK widersprechenden Situation heraus Verfahren vor ausländischen Gerichten in die Wege zu leiten. Kurz: Schieben Staaten Menschen ohne die genannten Maßgaben („heiß“) ab, wird Art. 3 EMRK nicht effektiv gewährleistet.

Wie kann der EGMR angesichts dessen vertreten, es sei Staaten unter der EMRK erlaubt, unter Umständen wie denen des Falles N.D. und N.T. heiß abzuschieben? Bezüglich beider Beschwerdeführer war mittlerweile abschließend geklärt, dass sie nicht schutzbedürftig waren und insofern in ihren Rechten aus Art. 3, 13 EMRK nicht verletzt wurden. Zu beurteilen war das Vorgehen Spaniens – ein Vorgehen zu einem Zeitpunkt, als die Gefährdungslage der Beschwerdeführer noch ungeklärt war – jetzt unter Art. 4 4. ZP, dem Kollektivausweisungsverbot. 

Die Vorschrift dient, wie der EGMR ausführt (Rn. 198), der Einhaltung des refoulement-Verbots. Anders als Art. 3, 13 EMRK, der nur bei denjenigen heiß abgeschobenen Personen verletzt wird, die sich als schutzbedürftig herausstellen, kann Art. 4 4. ZP ohnedies verletzt werden. Art. 13 EMRK ist akzessorisch, eine Kollektivausweisung kann man auch unabhängig von einer bestehenden Schutzbedürftigkeit beanstanden. Der EGMR meint nun, ein Verstoß gegen das Kollektivausweisungsverbot liege nicht vor, wenn die Betroffenen die heiße Abschiebung sozusagen selbst verschulden, weil sie kollektiv illegal Grenzschutzanlagen überwinden, statt sich auf den von Spanien zur Verfügung gestellten Wegen – insbes. bei der Grenzübergangsstelle Beni Anzar – um legalen Zugang zu bemühen (Rn. 201, 206 ff).

Einmal abgesehen von der Frage, wie sich dieses Verständnis von Art. 4 4. ZP mit seinem Wortlaut vereinbaren lässt – der EGMR handelt seine Argumentation unter dem Merkmal „kollektiv“ ab (Rn. 192 ff) –, irritiert unter dem Gesichtspunkt der Schutzfunktion für die Einhaltung des refoulement-Verbots, dass die Art und Weise des Zugangs und eventuelles Fehlverhalten der Betroffenen bei der Wahl des Zugangsweges überhaupt eine Rolle dafür spielen sollen, ob heiß abgeschoben werden darf. Solche Umstände ändern ja nichts daran, dass heiße Abschiebungen mit refoulement-Verstößen verbunden sind, wenn sich unter den abgeschobenen Personen auch schutzbedürftige befinden, und das wird bei heißen Abschiebungen nun mal nicht ausgeschlossen. Es kann wohl nicht angenommen werden, der EGMR wolle, indem er hier zwecks effektiveren Grenzschutzes eine Art Schutzwürdigkeitsprüfung einführt, in einem Urteil zu Art. 4 4. ZP davon abrücken, dass Art. 3 EMRK eine absolute Garantie ist. Nicht mal Völkermörder dürfen in eine unmenschliche oder erniedrigende Situation abgeschoben werden, also wohl auch nicht auf illegalen Wegen angekommene Schutzsuchende, die es versäumt haben, sich vorab um legalen Zugang zu bemühen.

Es kommt hinzu, dass es laut EGMR auf die tatsächliche Erreichbarkeit der Grenzübergangsstelle für die jeweils Betroffenen letztlich nicht einmal ankommen soll (andernfalls müsste eigentlich allein schon deshalb individuell geprüft werden, denn mindestens die „schuldlosen“ Fälle wären von der heißen Abschiebung auszunehmen). Es begründe keine Verantwortlichkeit Spaniens unter der EMRK, so der EGMR (Rn. 218 ff), wenn marokkanische Kräfte den Zugang verhindern, Spanien unterliege aus der EMRK keiner Pflicht, dafür zu sorgen, dass Schutzsuchende es bis an die Grenzübergangsstelle schaffen. In der Tat, aus der EMRK kann man, ungeachtet eventueller Kooperationsabsprachen, eine spanische Verantwortung für drittstaatliches Ausreiseverhinderungsverhalten wohl nicht herleiten, und es ist auch richtig, dass Spanien sich nicht aktiv um Zugang bis zur Grenze bemühen muss. Aber war denn das die Frage? Zu Prüfung stand, ob Spanien unter der EMRK nebst Zusatzprotokollen für sein eigenes, Zwang anwendendes, heißes Abschiebungsverhalten zur Verantwortung gezogen werden kann. Wenn das nicht mehr der Fall sein soll, weil Spanien irgendwo eine (nicht mal notwendig zugängliche) Tür im Grenzzaun vorhält, was bleibt dann von der Schutzfunktion des Art. 4 4. ZP für die Einhaltung des refoulement-Verbots? 

Und was bleibt vom refoulement-Verbot selbst (und vom Flüchtlingsschutz), wenn Menschen, die mangels für sie realistisch erreichbarer, legaler Möglichkeiten, ein Schutzbegehren anzubringen, irregulär Zugang suchen und finden, künftig ungeprüft abgeschoben werden dürfen? Der EGMR betont mehrfach, dass Staaten Grenzschutz betreiben, sich dabei aber ihrer Verantwortung für die effektive Einhaltung des refoulement-Verbots nicht entziehen dürfen (Rn. 167 ff, 181 ff, 232). Personen, die anders als die Beschwerdeführer des vorliegenden Falles schutzbedürftig sind, dürfen also weiterhin nicht abgeschoben werden, das wäre ein refoulement-Verstoß. Nur: Wie sollen die Staaten das jetzt sicherstellen? Wie kann man heiße Abschiebungen vornehmen und Art. 3 EMRK effektiv garantieren? Das ist der Elefant im Raum, zu dem das Urteil, ungeachtet der Relevanz der Frage für die Auslegung des Art. 4 4. ZP, schweigt – und das macht es zu einem Fehlurteil.

Die Rolle, für menschenrechtsgerechte Verhältnisse in der europäischen Asyl- und Grenzschutzpolitik zu sorgen – eine Rolle, die der EGMR bisher zuverlässiger wahrgenommen hatte als der EuGH –, fällt an dieser Stelle den nationalen Gerichten und dem EuGH zu. Selbst wenn der EuGH sich bei Gelegenheit zu Art. 19 I GRC dem EGMR anschließen sollte: Heiße Abschiebungen kann er nicht unbeanstandet lassen, auch nicht in Fällen, in denen die fehlende Schutzbedürftigkeit der Betroffenen im Nachhinein feststeht. Für Art. 47 GRC genügt anders als für Art. 13 EMRK, dass einfaches Recht es verbietet, Menschen ohne die eingangs dieses Beitrags genannten Maßgaben abzuschieben. Die der effektiven Einhaltung des refoulement-Verbots dienenden und durch sie auch gebotenen prozeduralen Maßgaben – unional z.B. Art. 6 ff, 43, 46 AsylVfRL, Art. 9, 12 f RückfRL, Art. 5, 26 f Dublin-III-VO – gelten selbstverständlich auch für Menschen, die sich später als nicht schutzbedürftig herausstellen. Denn genau das muss erst geprüft werden, und zwar auch dann, wenn es um eine Abschiebung in Drittstaaten geht. Nur wenn trotz Gelegenheit kein Asylantrag gestellt (oder einer geprüft und abgelehnt) wurde, greift die Rückführungslinie. An deren Stelle kann an den Außengrenzen unter Umständen auch nach nationalem Recht vorgegangen werden. Dabei ist aber das refoulement-Verbot einzuhalten, was das nationale Recht durch geeignete prozedurale Maßgaben effektiv gewährleisten muss. Die Rechtsschutzgarantien der nationalen Verfassungen (jedenfalls Art. 24 (1) der span. Verfassung) funktionieren wie Art. 47 GRC, nicht wie Art. 13 EMRK, setzen also einen refoulement-Verstoß nicht voraus, es reicht eine Verstoß gegen die prozeduralen Maßgaben. 

Nach allem bestehen Chancen, dass der bisherige Grundkonsens – dass das non-refoulement eine absolut und effektiv zu gewährleistende Garantie ist, in deren Konsequenz Menschen nicht ohne substantielle Prüfung einer evtl. Gefährdungslage abgeschoben werden dürfen – wieder in den vorigen, klaren Stand eingesetzt werden wird.


SUGGESTED CITATION  Lübbe, Anna: Der Elefant im Raum: Effektive Gewährleistung des non-refoulements nach EGMR N.D. und N.T.?, VerfBlog, 2020/2/18, https://verfassungsblog.de/der-elefant-im-raum/, DOI: 10.17176/20200218-164137-0.

19 Comments

  1. Heinrich Niklaus Di 18 Feb 2020 at 21:41 - Reply

    Nach der GFK ist der Schutz durch das Refoulement-Verbot nicht absolut. Art. 33 Abs. 2 GFK sieht vielmehr vor: Auf die Vergünstigung dieser Vorschrift[ergo: das Refoulement-Verbot]kann sich jedoch ein Flüchtling nicht berufen, der aus schwer wiegenden Gründen als eine Gefahr für die Sicherheit des Landes anzusehen ist… https://www.bundestag.de/resource/blob/408768/e5632bc349bdd5722303c06481316d7f/wd-2-002-16-pdf-data.pdf

    Offensichtlich hat die 17-köpfige Große Kammer des EGMR den gewaltsamen Grenzübertritt unter der o.a. Ausnahme eingeordnet. Das ist ein wesentlicher Schritt zu einer Verbesserung des Schutzes europäischer Außengrenzen.

    • Tim Diersmann Di 3 Mrz 2020 at 21:22 - Reply

      Das von Ihnen verlinkte Gutachten des wissenschaftlichen Dienstes besagt doch selbst:

      „Für die Frage der völkerrechtlichen Zulässigkeit einer Abschiebung von Flüchtlingen sind
      vor allem die strengeren Refoulement-Vorgaben der EMRK und die Rechtsprechung des
      EGMR zu Art. 3 EMRK maßgebend; „weichere“ Ausnahmeregelungen aus Art. 33 Abs. 2
      GFK treten dahinter zurück.“

      Die zitierte Ausnahme gem. Art. 33 Abs. 2 GFK greift bei den Staaten der EMRK also nicht.

  2. Sepp Mi 19 Feb 2020 at 07:10 - Reply

    In der Realität werden lybische Milizen und andere Nachbarstaaten dafür bezahlt, Flüchtlinge von den europäischen Grenzen fernzuhalten. Inwiefern dies besser sein soll, als die „Drecksarbeit“ selber zu machen, erschliesst sich mir nicht.

  3. Thorsten Haupts Mi 19 Feb 2020 at 09:49 - Reply

    Mir scheint, der eigentliche Elefant im Raum ist ein ganz anderer: Nämlich genau das Recht jedes einwandernden Individuums auf Prüfung seiner Schutzbedürftigkeit. Nach Überschreiten der Grenzen …
    In Deutschland (Zahlen anderer europäischer Länder kenne ich nicht) führt das vorhersehbar und unausweichlich dazu, dass auch 90% der nicht Schutzbedürftigen auf Dauer (also für immer) bleiben werden. Massenabschiebungen im mehrfachen 100.000 er Bereich sind praktisch undurchführbar.
    Also könnte man das Urteil des EGMR auch als stillschweigendes Eingeständnis werten, dass das Individualrecht auf Prüfung der Schutzbedürftigkeit jeder einwandernden Person geradewegs und vorhersehbar in eine nicht mehr beherrschbare Masseneinwanderung aus einem zunehmend überbevölkerten Nachbarkontinent führt. Weshalb es von mehr EU-Ländern als Spanien wahlweise offen ignoriert oder umgangen wird.
    Vielleicht hat sich das Gericht dieser einfachen Erkenntnis nur gestellt und genau deshalb das kritisierte Urteil gesprochen?

    • Jonas Ganter Mi 19 Feb 2020 at 11:26 - Reply

      Das ändert dann trotzdem nichts daran, dass das ein Fehlurteil ist. Denn die von Ihnen beschriebene Problematik, dass das Recht auf einen Aufenthalt während des Verfahrens sich zum Daueraufenthalt verfestigen kann, ist eine politische Frage. D.h., der Gesetzgeber müsste das Recht entsprechend ändern. Solang er das aber (mM nach aus gutem Grund) nicht tut und wir ein Asylrecht haben, dass auf der Prüfung eines individuellen Anspruchs beruht, können Gerichte das Recht nicht entsprechend verbiegen. Wir sind hier nicht um Zivilrecht, wo Höchstgerichte die Rechtslage vom Ergebnis her gedacht nach „Treu und Glauben“ korrigieren können.

  4. Thorsten Haupts Mi 19 Feb 2020 at 11:40 - Reply

    „Das ändert dann trotzdem nichts daran, dass das ein Fehlurteil ist.“

    Juristisch korrekt. Politisch möglicherweise nicht. Und höchste Gerichte sind (notwendigerweise) immer halbpolitisch.

    • Jonas Ganter Mi 19 Feb 2020 at 12:53 - Reply

      Das finde ich eine sehr gewagte Aussage. Der EGMR ist für die Prüfung der EMRK zuständig. Wenn sich morgen der politische Wind „dreht“, die EMRK in ihrem Text aber nicht verändert wurde, dann hat der EGMR anhand der gleichen Rechtsgrundlage zu prüfen wie heute. Das Recht kommt vom demokratisch legitimierten Gesetzgeber und nur der kann das Recht als Grundlage richterlichen Handelns ändern. Wo kommen wir denn hin, wenn Höchstgerichte anhand politischer Stimmungslagen entscheiden? Dann müsste die Opossition nur so lange gesellschaftlich Druck aufbauen, bis die Richter vor diesem politischen Klima einknicken und sie das bestehende Recht letztlich auf Grundlage dieses Klimas verbiegen. Damit hat man dann ganz clever als politische Minderheit den Gesetzgeber als verfassungsmäßiges Rechtssetzungsorgan ausmanövriert. Der feuchte Traum aller Rechtspopulisten…

  5. Marina F-K Mi 19 Feb 2020 at 12:32 - Reply

    „Solang er das aber (mM nach aus gutem Grund) nicht tut und wir ein Asylrecht haben, dass auf der Prüfung eines individuellen Anspruchs beruht, können Gerichte das Recht nicht entsprechend verbiegen.“

    Diesen Anspruch konnten die zwei Kläger an einem regulären Grenzübergang verwirklichen ohne mit dutzenden anderen illegale Migranten die Grenzschutzanlagen stürmen zu müssen. Die Rückführung nach dieser Erstürmung als rechtehs zu qualifizieren ist alles andere als ein Fehlurteil und widerspricht auch nicht einem Recht auf individuelle Prüfung.

  6. Marina F-K Mi 19 Feb 2020 at 19:17 - Reply

    „Wo kommen wir denn hin, wenn Höchstgerichte anhand politischer Stimmungslagen entscheiden?“

    Na, wir kommen dahin, wo wir heute in der EU undin Deutschland nach einem Reigen von flagranten Rechtsbrüchen stehen.

    Es ist ihnen offenbar noch nicht aufgefallen wie hart von politischer Seite um die Besetzung von Richterposten gerungen wird. Ohne dem Berufsstand der Richter zu nahe treten zu wollen, verweise ich darauf, dass es sich auch bei diesen um Menschen handelt.

    Glauben Sie so etwas wie die sogenannte Euro-Rettung oder die EZB-Staatsfinanzierung wäre über die Bühne gegangen, wenn sich die Richter auch nur ansatzweise um die Einhaltung der Vertragstexte bemüht hätten?

    Ich zitiere Prof. Dr. Matthias Ruffert aus einem Interview vom 10.02.2010 in der FAZ auf die Frage nach einem Griechenland-Bailout:

    „Unmöglich. Es müsste einen Posten im Haushalt geben, und dafür gäbe es keine Rechtsgrundlage. Das ist also schon aus diesem Grund undenkbar. Aber selbst wenn es anders wäre: Aus dem Verbot von Hilfen über die Notenbanken ergibt sich auch ein Verbot für die Regierungen.“

  7. Thorsten Haupts Mi 19 Feb 2020 at 20:29 - Reply

    „Dann müsste die Opossition nur so lange gesellschaftlich Druck aufbauen, bis die Richter vor diesem politischen Klima einknicken …“

    Es gibt eine Reihe von Entscheidungen des BVerfG wie des EuGH, für die ich genau das annehme, allerdings eher in Richtung „Anpassung an den Zeitgeist“ als „Unterwerfung unter politischen Druck“. Würde hier aber zu weit führen.
    Im übrigen kann man sich schon fragen, warum die EU an einer Rechtslage festhält, die ALLE von deren Folgen betroffenen Staaten mehr oder weniger offen ignorieren oder umgehen. In der Migrationsfrage scheint es mir mit der „politischen Mehrheit“ für ein unbegrenztes Einwanderungsrecht über das Individualrecht auf Asyl nicht mehr weit her – hier klaffen de facto Politik/Verwaltungshandeln und geschriebene Rechtslage besonders weit auseinander. Sichtbar.

    • Jonas Ganter Do 20 Feb 2020 at 14:33 - Reply

      Warum die Mitgliedstaaten daran festhalten liegt denke ich darin begründet, dass sich für eine Reform keine Mehrheiten finden, weder in die eine, noch in die andere Richtung. Ihnen bleibt also momentan keine andere Wahl. Fakt ist also: Das Grundrecht auf Asyl, die Dublin-Verteilungsregeln (und damit auch das vom EuGH ausdrücklich bestätigte Selbsteintrittsrecht der Mitgliedstaaten) und das Prinzip individueller Verfahren sind geltendes Recht. Also sind sie auch zu beachten. Hält sich ein Mitgliedstaat nicht daran, bekommt er eben ein Vertragsverletzungsverfahren. Es gibt Regeln für solche Rechtsbrüche. Wenn wir diese nicht mehr einhalten, weil sich de facto manche Staaten nicht daran halten, dann wäre das eine Aufgabe des Prinzips der Rechtsbindung als solchem. Das könnte so manchem autoritärem Staatschef so passen, die warten ja nur auf einen Zusammenbruch des Unionsrechtssystems, um so nationale Alleingänge rechtfertigen zu können. Die EU wird daher einen Teufel tun und sich darauf einlassen.

      • Sepp Fr 21 Feb 2020 at 03:39 - Reply

        @Jonas Ganter

        Soviel ich weiss, braucht es für eine solche Reform nicht nur eine Mehrheit, sondern Einstimmigkeit. Meiner Meinung nach ist das ein fundamentaler Design-Fehler der EU. EU-Verträge und EuGH-Urteile dazu werden damit de facto zum „ewigen Recht“, ausser man ignoriert sie oder tritt aus.

        • Thorsten Haupts Fr 21 Feb 2020 at 12:07 - Reply

          „EU-Verträge und EuGH-Urteile dazu werden damit de facto zum „ewigen Recht“, ausser man ignoriert sie oder tritt aus.“

          Yup. Der direkte oder indirekte Einfluss von Urteilen höchster Gerichte auf das EU-Akzeptanzklima in verschiedenen Staaten wäre mal ein interessantes Thema …

  8. Thorsten Haupts Do 20 Feb 2020 at 17:51 - Reply

    „Es gibt Regeln für solche Rechtsbrüche. Wenn wir diese nicht mehr einhalten, weil sich de facto manche Staaten nicht daran halten …“

    Kleine Korrektur: Es halten sich alle Staaten der EU nicht mehr daran, bis auf Deutschland.

    Womit dann wohl auch klar ist, an welchem Staat die überfällige Korrektur eine praktisch idiotischen Rechtsanspruches scheitert.

  9. Marina F-K Do 20 Feb 2020 at 21:43 - Reply

    „Das könnte so manchem autoritärem Staatschef so passen, die warten ja nur auf einen Zusammenbruch des Unionsrechtssystems, um so nationale Alleingänge rechtfertigen zu können.“

    Genau, ich finde es für vorbildlich, dass Deutschland und Österreich im Herbst 2015 den Alleingang von

    Belgien, Frankreich, Italien, Luxemburg, den Niederlanden, Dänemark, Irland, Vereinigtes Königreich, Griechenland, Portugal, Spanien, Finnland, Schweden, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn, Zypern, Bulgarien, Rumänien und Kroatien

    nicht mitgemacht haben, sondern ein gemeinsame Europäische Lösung erzielt haben!

    • Jonas Ganter Fr 21 Feb 2020 at 13:52 - Reply

      Ich meine Alleingänge durch nationale Rechtssetzung. Deutschland und Österreich haben damals gerade nicht nationales Recht über europäisches gestellt, sondern im Rahmen des bestehenden übergeordneten Europarechts gehandelt. Das hat der EuGH 2017 in der RS Jafari ausdrücklich bestätigt.

  10. Marina F-K Sa 22 Feb 2020 at 14:16 - Reply

    „… haben damals gerade nicht nationales Recht über europäisches gestellt, sondern im Rahmen des bestehenden übergeordneten Europarechts gehandelt.“

    … was man mit gleichem Europarecht auch von Ungarn sagen kann.

    • Jonas Ganter Mo 24 Feb 2020 at 10:02 - Reply

      Ob Ungarns Asylpolitik der Transitzonen unionsrechtskonform ist, darüber hat der EuGH noch nicht entschieden, das wird aktuell verhandelt. Dass Ungarn aber mit seiner Weigerung den Verteilungsbeschlüssen der Mitgliedstaaten nachzukommen Unionsrecht gebrochen hat, das hat der EuGH bereits entschieden. Es sieht also mit der Rechtsstaatlichkeit in Ungarn nicht besonders gut aus.

  11. Marina F-K Mo 24 Feb 2020 at 12:02 - Reply

    „Es sieht also mit der Rechtsstaatlichkeit in Ungarn nicht besonders gut aus.“

    Derlei Defizite könnte man doch frei nach Jean-Claude Juncker mit Sätzen wie „weil es Ungarn ist“ ausbügeln!

    Es gibt übrigens nur ein kleine Minderheit unter den EU-Staaten, die einem Verteilungsmechanismus gegenüber aufgeschlossen sind, Ungarn, Polen und Tschechien weigern sich strikt.

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