Die Ahrtal-Flutkatastrophe als Notlage für das Haushaltsjahr 2024

Ausweislich der Statements in der Pressekonferenz vom 13.12.2023 will die Bundesregierung – vorbehaltlich eines gegenteiligen Prüfungsergebnisses – für das Haushaltsjahr 2024 eine Naturkatastrophe beziehungsweise außergewöhnliche Notsituation im Hinblick auf die Ahrtal-Flut 2021 in Teilen von Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen ausrufen. Die verfassungsrechtliche Analyse im Spiegel der Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts aus seinem Urteil vom 15.11.2023 ergibt, dass eine solche Vorgehensweise nicht von Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG gedeckt ist.

Schuldenbremse und tatbestandliche Konturierung im Urteil des Bundesverfassungsgerichts

Die 2009 in das Grundgesetz eingefügte Schuldenbremse der Art. 109 Abs. 3, 115 Abs. 2 GG sieht vor, dass Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind. Dem Bund ist durch die Strukturkomponente des Art. 115 Abs. 2 Satz 2 GG aber ohne nähere Voraussetzungen eine Neuverschuldung in Höhe von 0,35 % im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt erlaubt. Die Konjunkturkomponente des Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 3 GG sieht eine symmetrische Berücksichtigung des Auf- und Abschwungs innerhalb der konjunkturellen Entwicklung vor.

Schließlich erlaubt die Notlagenkomponente des Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG im Fall von Naturkatastrophen und anderen außergewöhnlichen Notsituationen eine zusätzliche Kreditaufnahme, wenn sich die Notlage der Kontrolle des Staates entzieht und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigt. Diese Ausnahmeklausel will die Bundesregierung – so die Ankündigung des Bundeskanzlers – auch für das Haushaltsjahr 2024 im Hinblick auf einen Kreditumfang in Höhe von 2,7 Milliarden Euro für den sog. Aufbauhilfefonds zugunsten der von der Flutkatastrophe betroffenen Regionen in Anspruch nehmen.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil betreffend den Zweiten Nachtragshaushalt 2021 (abrufbar hier) die tatbestandlichen Voraussetzungen von Art. 109 Abs. 3, Art. 115 Abs. 2 GG näher ausdifferenziert. Eine Naturkatastrophe beschreibt unmittelbar drohende Gefahrenzustände oder Schädigungen von erheblichem Ausmaß, die durch Naturereignisse ausgelöst werden – hierzu zählen Erdbeben, Hochwasser, Unwetter, Dürre oder Massenerkrankungen (Rn. 103, siehe auch schon BT-Drs. 16/12410, S. 11). Für den Entzug der staatlichen Kontrolle, der allerdings bei Naturkatastrophen indiziert sein dürfte, bedarf es eines „Moments der Unbeherrschbarkeit“ (Rn. 109).

Das Tatbestandsmerkmal der „erheblichen Beeinträchtigung der staatlichen Finanzlage“ fordert, dass zwischen der Notsituation und dem Neuverschuldungsbedarf zunächst ein kausaler Zusammenhang besteht und der ausgelöste Finanzbedarf den Gesamthaushalt auch spürbar belastet (Rn. 111). Die ersten beiden tatbestandlichen Voraussetzungen sind verfassungsgerichtlich voll überprüfbar, während dem Gesetzgeber im Hinblick auf die erhebliche Beeinträchtigung der staatlichen Finanzlage ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zukommt (Rn. 115 ff.). Dies gilt insbesondere für die Frage, „ab welcher konkreten Höhe des finanziellen Mehrbedarfs“ eine solche erhebliche Beeinträchtigung der staatlichen Finanzlage anzunehmen ist (Rn. 122).

Außerdem fordert das Bundesverfassungsgericht bekanntlich über die geschriebenen tatbestandlichen Voraussetzungen hinaus einen sachlichen Veranlassungszusammenhang zwischen konkreten Verschuldungsermächtigungen und der Notsituation, den der Gesetzgeber konkret darlegen muss, bei dem ihm aber ebenfalls ein Bewertungsspielraum konzediert wird (Rn. 125 ff.).

Dabei gilt: „Je weiter […] das auslösende Ereignis in der Vergangenheit liegt, je mehr Zeit zur Entscheidungsfindung gegeben ist und je entfernter die Folgen sind, desto stärker wird sich der Einschätzungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers verengen, weil die Folgen seines Handelns mit der Zeit besser abzuschätzen sind und so verhindert werden kann, dass die Ausnahme der Überschreitung der Kreditobergrenzen zur Regel wird […].“ (Rn. 138). Diesen Veranlassungszusammenhang wird der Gesetzgeber in seiner Begründung, die noch nicht vorliegt, insbesondere vor dem Hintergrund der schon 2 ½ Jahre zurückliegenden Flutkatastrophe genau darzulegen haben.

Eine Notlage i.S.d. Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG muss der Gesetzgeber schließlich aufgrund der Prinzipien der Jährigkeit und Jährlichkeit für jedes Haushaltsjahr neu beschließen (Rn. 172 f.). Auch Kreditermächtigungen für Sondervermögen müssen im Jahr der Notlage eingeräumt und auch tatsächlich genutzt werden, was mehrjährige Notlagen aufgrund desselben Ereignisses aber ausdrücklich nicht ausschließt.

Erhebliche Beeinträchtigung der Finanzlage auch bei Naturkatastrophen erforderlich

Es ist evident, dass die Ahrtal-Flut im Sommer 2021 eine Naturkatastrophe darstellt, die sich freilich auch der staatlichen Kontrolle entzieht. Notwendig ist aber auch im Falle von Naturkatastrophen, dass sie eine erhebliche Beeinträchtigung der staatlichen Finanzlage zur Folge haben. Zwar ist der Bezug des Relativsatzes in Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG nicht eindeutig (er könnte sich auch nur auf außergewöhnliche Notsituationen beziehen), doch die Erstreckung auch auf Naturkatastrophen ergibt sich aus der Überlegung, dass es sich bei ihnen nur um ausdrücklich hervorgehobene Beispiele und damit Unterfälle von außergewöhnlichen Notsituationen handelt (so auch Thorsten Ingo Schmidt, Öffentliches Finanzrecht, 2023, Rn. 594). Außerdem ist auch teleologisch kein Grund dafür ersichtlich, warum in Ansehung des grundsätzlichen Neuverschuldungsverbots des Art. 109 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG Naturkatastrophen im Vergleich zu anderen außergewöhnlichen Notsituationen zu privilegieren wären.

Konkretisierung einer erheblichen Beeinträchtigung der Finanzlage

Zwar kommt dem Gesetzgeber bei der Beurteilung, ob eine erhebliche Beeinträchtigung der Finanzlage vorliegt, ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu – gleichwohl kann und muss eine verfassungsgerichtliche Vertretbarkeitskontrolle erfolgen. Die „spürbare Belastung des Gesamthaushalts“, von der das Bundesverfassungsgericht sprach, bedarf weiterer Konkretisierung.

Insofern erscheint es naheliegend, das für die Überwindung der Notlage erforderliche Kreditvolumen in das Verhältnis zum Gesamtumfang des Bundeshaushalts zu setzen (so auch Janbernd Oebbecke, NVwZ 2019, 1173, 1175 und Thorsten Ingo Schmidt Öffentliches Finanzrecht, 2023, Rn. 593). Letzterer will diesbezüglich eine Belastung von „deutlich unter 1 % des Haushaltsvolumens“ ausreichen lassen, weil schon bei einem recht geringen Betrag Umplanungen notwendig werden können.

Allerdings spricht viel dafür, eine erhebliche Beeinträchtigung der Finanzlage grundsätzlich erst ab einer Größenordnung von etwa 2 % des Gesamthaushaltsvolumens anzunehmen. Beträge unter diesem Niveau können – insbesondere wenn die Notlage bereits vor Beginn des Haushaltsjahres zusammen mit den Haushaltsberatungen, also im Planungsstadium, angenommen wird – durch Haushaltsumschichtungen, Aufgabenkürzungen und/oder Einnahmeerhöhungen gut bewältigt werden. Ein Bedarf von weniger als 2 % des Gesamthaushaltsvolumens (= unter 10 Milliarden Euro) wird sich also durch Plananpassungen und die gegebenenfalls notwendige Zurückstellung politischer Prioritäten erreichen lassen.

Weniger streng wird man allerdings dann sein können, wenn die Notlage erst während des schon laufenden Haushaltsjahres eintritt und nicht schon bei Abschluss der Haushaltsberatungen zu Beginn eines neuen Haushaltsjahres bekannt ist. Diese Differenzierung beruht darauf, dass während des laufenden Haushaltsvollzugs – wie auch Thorsten Ingo Schmidt annimmt – in der Tat schon eine Belastung von weniger als 1 % genügen kann, um einen zusätzlichen Finanzbedarf auszulösen, der dann wegen der nun nicht mehr leicht durchführbaren Ausgabenkürzungen oder Haushaltsumschichtungen eine Lücke im Bundeshaushalt hinterlassen kann. Mit Voranschreiten des Haushaltsjahres flacht die prozentual erforderliche Gesamtbelastung also immer weiter ab. Der Gesetzgeber hat die erhebliche Beeinträchtigung der Finanzlage stets sorgfältig darzulegen und zu begründen.

Keine erhebliche Beeinträchtigung der Finanzlage 2024 in Bezug auf die Ahrtal-Flut

Für die Bekämpfung der Ahrtal-Flut sollen 2024 nach dem in der Pressekonferenz verlauteten Willen der Bundesregierung 2,7 Milliarden Euro bereitgestellt werden. Der Gesamtumfang des Bundeshaushalts 2024 ist noch nicht bekannt – greift man aber auf das Gesamtvolumen des Bundeshaushalts 2023 in Höhe von 476 Milliarden Euro zurück, so ergibt sich ein Anteil von 0,57 %. Auch der Bundesfinanzminister sprach davon, dass die Kreditermächtigungen in Höhe von 2,7 Milliarden Euro nicht dazu in der Lage sind, die „Statik des Bundeshaushaltes zu gefährden“ (siehe hier). Hinzu kommt, dass die Notsituation hier schon vor Beginn des Haushaltsjahres 2024 bekannt ist und nicht erst im Laufe des kommenden Jahres eintritt. Insofern wird man strengere Anforderungen aufstellen müssen und eine Belastung des Gesamthaushalts von wie hier deutlich unter 1 % nicht genügen lassen können.

Im Hinblick auf die Kreditermächtigungen wegen der Ahrtal-Flut im Nachtragshaushalt 2023 in Höhe von 1,6 Milliarden Euro kann man hingegen weniger streng sein. Denn die vom Bundesverfassungsgericht geforderte Buchungssystematik und strenge Jährlichkeit und Jährigkeit auch für Sondervermögen und Notlagenbeschlüsse war dem Gesetzgeber bis zum 15.11.2023 nicht bekannt, sodass – in gewisser Weise vergleichbar mit einer Flutkatastrophe erst im November eines Haushaltsjahres – schon recht geringe zusätzlich notwendige Kreditermächtigungen kurz vor Ende eines Haushaltsjahres zu einer erheblichen Beeinträchtigung der staatlichen Finanzlage führen können (vgl. auch Hanno Kube, Schriftliche Stellungnahme zur Öffentlichen Anhörung im Haushaltsausschuss am 5.12.2023, S. 5 f.).

Fazit

Die Ahrtal-Flutkatastrophe aus dem Jahr 2021 beeinträchtigt die staatliche Finanzlage im Jahr 2024 nicht erheblich. Eine Kreditaufnahme in Höhe der vorgesehenen 2,7 Milliarden Euro wäre mithin nicht von Art. 109 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG gedeckt. Es scheint, als würden auch die Koalitionsfraktionen das verfassungsrechtliche Risiko ihrer Vorgehensweise zumindest erkannt haben, bieten diese doch der größten Oppositionsfraktion diesbezüglich Gespräche an, die eventuell in einem Verzicht auf die Erhebung einer abstrakten Normenkontrolle münden könnten. Denn das materielle Staatsschuldenrecht lässt sich prozessual nach derzeitigem Stand in Rechtsprechung und Wissenschaft nur mit der abstrakten Normenkontrolle durchsetzen, wenngleich kürzlich vorgeschlagen wurde, auch eine Verfassungsbeschwerde durch Verletzung des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit dem Gedanken intertemporaler Freiheitssicherung aus Art. 2 Abs. 1 GG zuzulassen (dazu Meyer, Der grundrechtliche Anspruch auf Einhaltung der Schuldenbremse, NVwZ 2023, 1698 ff.). Völlig unabhängig davon bleibt die – hier nicht näher untersuchte – verfassungsrechtliche Möglichkeit, im Hinblick auf den russischen Angriffskrieg auf die Ukraine vor Beginn oder im Laufe des kommenden Haushaltsjahres eine außergewöhnliche Notsituation anzunehmen und von den zusätzlichen Kreditermächtigungen, die Art. 109 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG erlaubt, Gebrauch zu machen.