Готуємося

Потенційний вступ України до ЄС, як і будь-яке інше розширення, матиме глибокі наслідки для інституцій Союзу. Навіть якщо не брати до уваги надзвичайні обставини процесу вступу, який розпочався в розпал війни, вступ України до ЄС також поставив би перед ним актуальні питання з суто інституційної точки зору. Це пов’язано з розміром країни: з (довоєнним) населенням у 44 мільйони мешканців Україна стала б найбільшою новою державою-членом ЄС з часів першого розширення 1973 року, коли до нього приєдналася Велика Британія (а також Данія та Ірландія). У сьогоднішньому ЄС-27 це зробило б Україну п’ятою за величиною державою-членом Союзу після Іспанії. Оскільки значні аспекти інституційного представництва країн-членів ЄС формально чи неформально розподіляються за чисельністю населення, то вплив вступу України на інституції ЄС, а також на процеси прийняття рішень буде значним.

Повернення «поглинальної здатності»

Перш ніж аналізувати вплив на окремі інституції ЄС, важливо зазначити, що шлях України до членства в ЄС не можна розглядати ізольовано. Символічно, що Молдова отримала статус кандидата в той самий день, її процес вступу до ЄС географічно та політично тісно пов’язаний з процесом вступу її меншого сусіда. Крім того, політично він також пов’язаний з процесами вступу шести країн Західних Балкан (ЗБ6), як через посилення геостратегічної конкуренції ЄС з Росією, так і через політичний тиск деяких країн-членів, таких як Німеччина та Австрія, з метою не забути про Західні Балкани при наданні статусу кандидата Україні. Як наслідок, у 2022 році ЄС – після дуже складних внутрішніх переговорів – також активізував процес вступу до ЄС на Західних Балканах, який тривалий час перебував у глухому куті, наприклад, офіційно розпочавши переговори з Албанією, Чорногорією та Північною Македонією, а Комісія запропонувала статус кандидата для Боснії та Герцеговини. Таким чином, вступ України до ЄС слід розглядати з точки зору ЄС, що складається з 30+ країн-членів. Туреччина і, меншою мірою, Грузія все ще залишаються унікальними випадками і не беруться до уваги в цьому контексті.

Це, в свою чергу, піднімає питання про «здатність до поглинання» Союзу, внутрішній аспект Копенгагенських критеріїв, про який часто забувають. Визначена як здатність поглинати нових членів, зберігаючи при цьому свою дієздатність і здатність до подальшої інтеграції, поглинальна здатність передбачає, що якщо ЄС стане занадто великим і/або занадто неоднорідним, то Союз перенапружиться і послабить себе. У минулому цей аргумент був одним з головних рушіїв інституційних реформ ЄС, передбачених Ніццьким та Лісабонським договорами, щоб підготувати Союз до великих розширень у 2000-х роках. Однак привид здатності до поглинання також використовувався, наприклад, французьким президентом Макроном для блокування початку переговорів про вступ з Албанією та Північною Македонією у 2019 році. Хоча всі країни-члени ЄС підтримали надання Україні (і Молдові) статусу кандидата в червні 2022 року, це питання вже піднімалося, наприклад, німецьким бундесканцлером Олафом Шольцем, який у серпні 2022 року закликав до проведення інституційних реформ, перш ніж Україна зможе приєднатися до ЄС. Для оцінки цього аргументу у першу чергу необхідно уважніше розглянути вплив вступу України на основні інституції ЄС – з урахуванням потенціалу Молдови та принаймні частини Західних Балкан.

Більший Європейський Парламент

По-перше, громадяни всіх країн-членів ЄС обирають прямих представників до Європейського парламенту (ЄП). Однак кількість місць для кожної країни-члена розподіляється не за суворою математичною формулою, а за принципом «дегресивної пропорційності» (ст. 14 (2) Договору про Європейський Союз), так що кількість депутатів Європарламенту збільшується зі збільшенням чисельності населення країни-члена. Однак, кожен депутат Європарламенту у більшій державі-члені представляє пропорційно більше громадян, ніж у менших державах-членах. Як наслідок, Німеччина має 96 депутатів Європарламенту з населенням 83 мільйони, в той час як Мальта має 6 депутатів Європарламенту з пів мільйона громадян.

Що стосується України та інших кандидатів, то кількість їхніх місць в Європарламенті буде обговорюватися в рамках їхніх відповідних договорів про вступ до ЄС. За кількістю населення Україна могла б претендувати на кількість місць десь між Польщею (52) та Іспанією (59), тобто приблизно 55 депутатів Європарламенту. Однак у своїй нинішній формі Договір про ЄС обмежує чисельність Європарламенту максимум 751 депутатом. Враховуючи – після перерозподілу через Брекзит – 705 депутатів для нинішніх 27 країн-членів, приєднання однієї лише України порушило б цей ліміт і означало б приблизно 760 депутатів, що на дев’ять депутатів більше, ніж передбачено договором. Це питання посилюється, якщо ми візьмемо до уваги Молдову та ЗБ6. Як переважно малі країни, вони можуть претендувати на те, щоб бути надмірно представленими пропорційно до кількості їхніх громадян, як і нинішні малі країни ЄС. Якщо ми застосуємо те ж саме емпіричне правило і розподілимо місця для них відносно подібних за розміром нинішніх членів ЄС, разом вони додадуть ще приблизно 70 місць, що в цілому становитиме близько 125 нових депутатів Європарламенту разом з Україною, що значно перевищить нинішній ліміт у 751 депутата.

Це створює проблеми для функціонування Європейського Парламенту, оскільки нинішні країни-члени ЄС повинні будуть або домовитися про зміну договору щодо збільшення максимального розміру ЄП, або про перерозподіл існуючих місць, щоб звільнити місце для нових членів. Обидва варіанти є політично складними. ЄП з понад 800 депутатів став би другим найбільшим парламентом у світі (після Всекитайських зборів народних представників) і вийшов би за межі того, що ще працездатне. Однак, перерозподіл максимальної кількості (751 депутата) між ЄС-30+ може збільшити спроможність Парламенту діяти, але вимагає болючих поступок з боку нинішніх країн-членів. У будь-якому випадку, приєднання більшої кількості малих країн загострить питання демократичної легітимності, пов’язані з дегресивною пропорційністю, з надмірним представництвом цих малих країн, що зробить новий Європейський Парламент менш репрезентативним для фактичного населення ЄС, ніж його нинішній склад. Це має бути враховано в поточних переговорах щодо транснаціональних списків та виборчої реформи ЄС.

Докази на користь більшої кількості мажоритарних голосувань

Вплив на Раду ЄС та Європейську Раду буде настільки ж значним. Як і будь-яка інша країна-член, Україна отримала б право вето в обох інституціях на рішення, ухвалені одноголосно. Одна країна сама по собі, повертаючи ЄС до складу у 28 членів до Брекзиту, не зробить процедури або прийняття рішень між міністрами або главами держав та урядів особливо складними. Як п’ята за величиною країна ЄС, Україна отримала б вагомий голос за столом переговорів.

Однак це вже не так, якщо взяти до уваги Молдову та країни-члени ЗБ6. Як переважно невеликі країни з населенням менше 10 мільйонів жителів, вони все одно отримають право вето в усіх питаннях, що потребують одностайності, навіть якщо разом становитимуть лише близько 4 відсотків населення ЄС, що складається з 35 країн.

За збігом обставин, Україна, Молдова та ЗБ6 разом мають населення 62 мільйони, тобто трохи менше за розміром, ніж Сполучене Королівство (67 мільйонів), але з вісьмома країнами з правом вето замість одного та вдвічі меншим розміром економіки. Це не лише значно збільшить кількість гравців з правом вето з 27 до потенційно 35, але й ще більше зменшить пропорційність між правом вето і розміром населення або економіки. Це підніме серйозні питання з точки зору спроможності ЄС діяти, потребуючи пошуку консенсусу в усіх питаннях, що потребують одностайності серед 35 національних урядів (з різними виборчими календарями та тиском на кожен з них). Водночас, з точки зору великих держав-членів, легітимність рішень (або, скоріше, відсутності рішень) ЄС може постраждати тим більше, чим більше буде малих держав з повним правом вето. Таким чином, ЄС, що складається з 30+ членів, повинен значно розширити голосування кваліфікованою більшістю в усіх питаннях, окрім найбільш важливих з точки зору Конституції (наприклад, зміни до договорів, прийняття нових членів тощо).

На противагу цьому, у сферах, де голосування здійснюється кваліфікованою більшістю, процедури прийняття рішень, запроваджені Лісабонським договором, працюватимуть досить добре, забезпечуючи дієздатність та баланс між країнами-членами ЄС навіть якщо їх буде 35. При голосуванні кваліфікованою більшістю рішення Ради має бути схвалене 55 відсотками держав-членів, які представляють щонайменше 65 відсотків населення ЄС. 3 іншого боку, щонайменше чотири держави, які представляють 35 або більше відсотків населення ЄС, зобов’язані сформувати блокуючу меншість для того, щоб активно впливати на переговори в Раді. 3 огляду на ї розмір, Україна отримала б близько 8 відсотків голосів у ЄС-35 або 9 відсотків у ЄС-28, розширеному лише за рахунок України, що приблизно дорівнює сьогоднішній вазі голосів Польщі. На ЗБ6 та Молдову разом припадало б чотири відсотки голосів. Таким чином, за відсутності одностайності, щоб впливати на формування політики, їм доведеться формувати коаліції навіть за межами свого регіону, у той час як ЄС збереже свою здатність діяти.

Рисунок 1: Вступ України, Молдови та ЗБ6 та кваліфікована більшість голосування в Раді.

Водночас, оскільки голоси кваліфікованої більшості зважуються по відношенню до загальної чисельності населення ЄС, вага голосів нинішніх країн-членів автоматично зміниться без необхідності проведення нових політичних переговорів. Наприклад, вага голосу Німеччини зменшиться з 18,6 до приблизно 16,9 відсотків. Польща та Україна разом матимуть приблизно таку ж вагу голосів, як і Німеччина. Франція та Німеччина разом, на які зараз припадає 33 відсотки голосів, зменшаться до 29,5 відсотків. Однак, всі нинішні члени ЄС з Центральної та Східної Європи, а також Україна, Молдова та ЗБ6 досягли б близько 33%, тому навіть разом вони все ще не досягають порогу для блокуючої меншості. Таким чином, відбудеться незначний, але не фундаментальний зсув голосів до Центральної та Східної Європи.

Занадто велика Єврокомісія

Нарешті, подальше розширення торкнеться й Європейської Комісії. Хоча договір про ЄС юридично дозволяє зменшити розмір Комісії, після першого негативного референдуму проти Лісабонського договору в Ірландії Європейська Рада вирішила зберегти принцип одного комісара від країни-члена, поки не прийме (одноголосно) іншого рішення. Таким чином, Україна, Молдова та будь-які країни ЗБ6, що приєднаються, можуть претендувати на одного комісара, що також збільшить чисельність Колегії до 35 членів.

Однак, навіть при 27 членах, обов’язки розподілені між окремими комісарами настільки, що це створює конкуренцію, збільшує витрати на координацію і в цілому робить Комісію громіздкою. І Жан-Клод Юнкер, і Урсула фон дер Ляєн намагалися вирішити цю проблему, надавши більше координаційних повноважень віце-президентам Комісії, але за чисельності понад 30 членів ця проблема поставила б Комісію на межу або розподілу обов’язків таким чином, що вони стануть непрацездатними, або створення політично марних міні-портфелів. Тому будь-який подальший вступ має стати аргументом на користь того, щоб нарешті скористатися можливістю Лісабонського договору щодо створення меншої за чисельністю Комісії, використовуючи або механізм ротації, або формальний поділ на постійних та молодших членів Комісії, коли лише перші будуть брати участь у Колегії Комісії, а другі будуть більше схожі на державних секретарів на національному рівні.

Аргументи на користь інституційної реформи

Насамкінець, вступ України, особливо разом з Молдовою та (частково) країнами Західних Балкан, підніме серйозні питання щодо поглинальної спроможності ЄС в усіх його основних інституціях – Європейському Парламенті, Раді ЄС, Європейській Раді та Комісії – і, як наслідок, призведе до серйозних проблем. Це, однак, не повинно розглядатися як аргумент для затримки або запобігання подальшому вступу. Навпаки, це має бути сильним нагадуванням про необхідність інституційних реформ, у тому числі тим країнам, які наполягають на швидкому подальшому розширенні ЄС. Якщо ЄС серйозно налаштований на вступ України впродовж приблизно десяти років, він також повинен серйозно поставитися до інституційної реформи протягом наступного законодавчого періоду – насамперед, щодо розширення мажоритарної системи голосування, перерозподілу місць у Європейському Парламенті та зменшення складу Європейської Комісії.