Am 18. Dezember 2025 entschieden sich die europäischen Staats- und Regierungschefs, der Ukraine ein Darlehen zu gewähren, das ihre erhebliche Finanzierungslücke decken soll. Anstatt jedoch die eingefrorenen russischen Vermögenswerte als Reparationsdarlehen zu verwenden, hat sich der Europäische Rat entschlossen, das Darlehen durch EU-Anleihen an den Kapitalmärkten zu decken. Diese – in der Sache begrüßenswerte – Entscheidung fügt sich in die Chronologie weiterer Programme ein, mit denen die Union in jüngeren Krisenlagen auf Kreditaufnahme am Kapitalmarkt zurückgegriffen hat. Typologisch lassen sich dabei grob das back-to-back-lending, ein borrow-for-spending (verlorene Zuschüsse) sowie Modelle mit konditionierter Rückzahlung (etwa limited recourse loans) unterscheiden. Gerade diese Typenvielfalt verdeckt jedoch den gemeinsamen verfassungsrechtlichen Kernkonflikt: Je mehr die Rückzahlungsverantwortung vom Empfängerstaat weg und – faktisch oder rechtlich – auf den EU-Haushalt verlagert wird, desto stärker nähert sich die Kreditaufnahme einer eigenständigen Unionsverschuldung an. Jedenfalls nach den Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts ist dieses Vorgehen primärrechtlich aber nicht ohne Weiteres zulässig. Denn die vom Gericht betonte Legitimations- und Kompetenzarchitektur setzt eine ratifikationsgebundene Ermächtigung voraus. Genau daran fehlt es beim Ukraine-Darlehen, soweit dessen Finanzierung über EU-Anleihen nicht ausdrücklich im Eigenmittelbeschluss angelegt ist: Ohne diese Verankerung droht die Kreditaufnahme die vom BVerfG geforderte Einbindung der nationalen Parlamente zu umgehen.

NGEU: Anforderungen an EU-Eigenverschuldung

Der erste relevante Präzedenzfall war das Programm NextGenerationEU (NGEU). Der Europäische Rat hatte im Juli 2020 das NGEU-Programm beschlossen, um die wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Covid-19-Pandemie abzumildern. Kern des Projekts war die erstmalige gemeinsame Verschuldung der Europäischen Union in Höhe von 750 Mrd. EUR. Es handelte sich dabei um das bislang größte Konjunkturpaket, das je aus dem Unionshaushalt finanziert wurde, sodass die europäische Fiskalkapazität durch NGEU massiv ausgeweitet wurde. Vereinfacht lässt sich NGEU als Dreisäulenmodell beschreiben: Zur Mittelaufnahme ermächtigt der sog. Eigenmittelbeschluss auf Grundlage von Art. 311 AEUV; die Mittel werden dann über das Wiederaufbauinstrument EURI auf Basis von Art. 122 AEUV zugewiesen; und wie die Mitgliedstaaten die Mittel dann verwenden dürfen, regelt schließlich die sog. Aufbau- und Resilienzfazilität.

Das Besondere an NGEU war, dass es erstmals nicht nur um sog. back-to-back-lending ging, also solche Anleiheoperationen, bei denen die EU Anleihen ausgibt und diese dann als Kredit an die Mitgliedstaaten weiterreicht, die diese Darlehen anschließend selbst bedienen. Diese Finanzierungsmaßnahmen sind für die EU haushaltsneutral, da die Schulden letztlich an die Mitgliedstaaten durchgereicht werden. Diese Konstruktion wurde etwa für die Programme EFSM (2010) und SURE (2020) gewählt. NGEU dagegen sah auch nicht-rückzahlbare, also verlorene Zuschüsse (grants) an die Mitgliedstaaten vor, die nicht von den Mitgliedstaaten, sondern aus zukünftigen Eigenmitteln der EU getilgt werden (sog. borrowing for spending). Damit ging es erstmals nicht mehr um eine haushaltsneutrale Finanzierung, sondern um eine „echte“ Eigenverschuldung der EU. Eine solche verbietet das Primärrecht zwar nicht, eine ausdrückliche Ermächtigung hierfür enthält es aber auch nicht. Mit Blick auf NGEU stellte sich damit entscheidend die Frage, auf welche Kompetenznorm die Union eine solche Verschuldungspraxis stützen konnte.

Dieses Kompetenzproblem wurde schließlich auch Gegenstand von Ultra-Vires-Klagen vor dem BVerfG. Die Kommissionsvertretung stützte sich auf die Kombination von Art. 122 AEUV, Art. 311 AEUV sowie dem darauf basierenden Eigenmittelbeschluss, was das BVerfG in seinem NGEU-Urteil 2022 zwar im Ergebnis billigte, dabei aber drei Bedingungen für die Verfassungsmäßigkeit der EU-Verschuldung aufstellte:

Erstens müsse die Verschuldung sachlich an einen klaren Zweck gebunden sein, der von vornherein feststehen muss und damit eine nachträgliche Mittelumwidmung verbietet – dies ist im Rahmen von NGEU mit der ASAP-VO und der RePower-VO aber geschehen.

Zweitens begrenzt das BVerfG die Schuldenaufnahme quantitativ: Die Summe der Kreditmittel dürfe die Höhe der Haushaltseigenmittel (die anders als Schulden der regulären Haushaltskontrolle des Europäischen Parlaments unterliegen) nicht übersteigen. Die Schuldenfinanzierung müsse also die Ausnahme bleiben.

Drittens fordert das BVerfG als prozedurale Grenze, dass die EU im Eigenmittelbeschluss explizit zur Kreditaufnahme ermächtigt wird. Mit anderen Worten: Eine Verschuldungskompetenz der EU lasse sich ohne Vertragsänderung nur dadurch herbeiführen, dass die Verschuldung konkret im Eigenmittelbeschluss verankert wird. Der Eigenmittelbeschluss ist ein EU-Rechtsakt, der festlegt, wie die EU ihre Einnahmen („Eigenmittel“) erhält und in welcher Höhe sie Mittel von den Mitgliedstaaten abrufen darf. Man kann dieses dritte Kriterium einerseits als eine Art „Vorbehalt des Gesetzes“ lesen. Warum sich diese Anforderung gerade aber auch als prozedurale Grenze erweist, wird klar, wenn man in Art. 311 Abs. 3 S. 3 AEUV blickt. Danach müssen die Mitgliedstaaten den Eigenmittelbeschluss nach ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifizieren. Dieses Erfordernis verdeutlicht, dass die Mitgliedstaaten im Finanzbereich weiterhin das Letztentscheidungsrecht über die Eigenmittel haben. In Deutschland, wie auch in den meisten Mitgliedstaaten, geschieht die Ratifikation auf Grundlage eines Ratifizierungsgesetzes, das der Bundestag bzw. das jeweilige Parlament verabschieden muss. Das prozedurale Kriterium ist damit in letzter Konsequenz demokratisch-legitimatorischer Natur, indem das BVerfG eine Rückkoppelung an den parlamentarischen Willen verlangt.

Freilich bindet diese dreifache Begrenzung der EU-Kreditaufnahme durch das BVerfG die Kommission nicht unmittelbar. Gleichwohl kann eine Missachtung dieser Kriterien die Erfolgsaussichten künftiger Ultra-Vires-Klagen gegen EU-Verschuldungsprogramme vor dem BVerfG erheblich erhöhen.

SAFE: Exekutive Fast-track Gesetzgebung

Mit dem Finanzinstrument SAFE (Security Action for Europe), das im Mai 2025 beschlossen wurde, stellt die EU den Mitgliedstaaten rückzahlungspflichtige Darlehen in Höhe von insgesamt 150 Mrd. Euro für die gemeinsame Beschaffung militärischen Materials zur Verfügung. Anders als im Fall NGEU steht damit lediglich das haushaltsneutrale back-to-back-lending in Rede (vgl. Art. 9 VO 2025/1106), sodass die drei Kriterien des BVerfG aus seinem NGEU-Beschluss nicht greifen – es handelt sich ja gerade nicht um eine Eigenverschuldung der EU.

Das Programm wird durch eine einfache Verordnung des Rats implementiert, die sich wiederum auf Art. 122 AEUV als Kompetenzgrundlage stützt. Seit dem EFSM zeichnet sich zunehmend ab, dass die Kommission mit dem Rat den Art. 122 AEUV inflationär als allgemeine Kompetenznorm für Krisen nutzt. Bereits der Tatbestand des Art. 122 AEUV und das Verhältnis des ersten Absatzes („drohende wirtschaftliche Schwierigkeiten“) zum zweiten Absatz („außergewöhnliche Notlagen“) sind nicht unumstritten; zudem spezifiziert die Kommission für SAFE nicht, ob sie Abs. 1, Abs. 2, beide Absätze kumulativ oder daneben noch andere Normen („insbesondere auf Artikel 122“) heranzieht.

Insbesondere aus demokratischer Sicht ist die Wahl des Art. 122 AEUV als Rechtsgrundlage aber problematisch: Denn Verordnungen auf Basis von Art. 122 AEUV werden typischerweise – und so auch bei SAFE – ohne ordentliches Gesetzgebungsverfahren erlassen, das Europäische Parlament ist somit außen vor. Um dies nun vom EuGH überprüfen zu lassen, hat das Europäische Parlament eine Nichtigkeitsklage gegen die SAFE-VO erhoben (Rs. C-560/25), mit welcher es die Wahl des Art. 122 AEUV als Rechtsgrundlage rügt.

Angesprochen ist damit letztlich ein institutionelles Kompetenzproblem, das mit einem demokratisch-legitimatorischen korreliert. Blickt man auf die zweigleisige Legitimationsstruktur der europäischen Demokratie, die sich zum einen auf die nationalen Parlamente als Legitimationsressource als erste Säule, zum anderen aber auch auf das Europäische Parlament als Repräsentationsorgan der Unionsbürger (Art. 10 Abs. 2 EUV) als zweite Säule stützt, bricht im Fall von SAFE diese zweite Säule wegen der fehlenden Beteiligung des Europäischen Parlaments weg. Dieses Legitimationsdefizit ist nicht unproblematisch, wenn man sich vergegenwärtigt, dass SAFE auch eine politische Transformation hin zu einer gemeinsamen EU-Verteidigungsfinanzierung markiert. Das ist in der Sache nichts Schlechtes und scheint eine angemessene und nötige Reaktion auf die Bedrohung durch Russland zu sein. Fraglich bleibt aber, ob für eine kapitalmarktbasiert finanzierte und industriepolitisch konditionierte gemeinsame Rüstungsbeschaffung der exekutiv-geprägte Krisenmodus wirklich angemessen ist. Dass Verteidigung fortan als Gegenstand einer „emergency governance“ behandelt wird, die von vornherein außerhalb der parlamentarischen Kontrolle steht, erscheint jedenfalls wenig tragfähig.

Ukraine-Darlehen: EU-Kreditaufnahme ohne mitgliedstaatliche Parlamentsbeteiligung?

Im Januar 2026 hat die Kommission eine Reihe von Legislativvorschlägen für das Unterstützungsdarlehen für die Ukraine in Höhe von 90 Mrd. Euro angenommen. Im Wesentlichen will die EU das Unterstützungsdarlehen auf Art. 212 AEUV stützen und aus dem normalen EU-Haushalt („headroom“) finanzieren, wofür sie den Mehrjährigen Finanzrahmen ändern muss (Art. 312 AEUV).

Das Unterstützungsdarlehen soll durch eine Kreditaufnahme der EU am Kapitalmarkt finanziert werden. Die Ukraine selbst wird zur Rückzahlung des gewährten Darlehens nur dann verpflichtet, wenn Russland Reparationszahlungen an die Ukraine leistet oder die Ukraine Rule-of-Law-Standards verletzt (Art. 20 (j) des Entwurfs). Die Kommission erwähnt in dem Entwurf explizit, dass das Darlehen als limited recourse loan ausgestaltet sein soll, bei welchem die Kreditgeberin (die EU) nur eingeschränkten Rückgriff auf das Vermögen der Kreditnehmerin (die Ukraine) hat. Diese stark konditionierten Rückzahlungsmodalitäten rücken das Unterstützungsdarlehen in die Nähe des borrowing-for-spending nach dem Prototyp NGEU. Denn durch die beschränkte Rückzahlungs-Konditionalität wird der EU-Haushalt materiell zum Primärträger der Last. Mit anderen Worten handelt es sich bei dem Unterstützungsdarlehen in der vorgeschlagenen Form de facto um einen verlorenen Zuschuss, sodass das Darlehen – wie bei NGEU – in der Sache letztlich eine Eigenverschuldung der EU ist (diese Einordnung teilt im Ergebnis auch Hanno Kube). Dass sich die EU für die Zukunft vorbehält, auf die eingefrorenen russischen Vermögenswerte zurückzugreifen, ändert hieran nichts, da die Vermögenswerte nicht rechtsverbindlich in den Darlehensmechanismus eingebunden werden, der Rückgriffsvorbehalt also lediglich politisch-unverbindlich bleibt.

Geht man mit dieser Feststellung also so weit, dass diese Art der de facto Eigenverschuldung einer de jure Eigenverschuldung der EU gleichkommt, kommen hier auch die drei Bedingungen des BVerfG ins Spiel. Der Entwurf verzichtet darauf, den Eigenmittelbeschluss zu ändern, um dort eine erneute Ermächtigung zur Kreditaufnahme zu verankern. Stattdessen schlägt die Kommission vor, lediglich durch einfache Verordnung den Mehrjährigen Finanzrahmen zu ändern, was jedoch – wie Hanno Kube richtig klarstellt – lediglich die Frage regelt, wie die Haftungsmasse sichergestellt werden soll. Eine Ermächtigungsgrundlage für die Kreditaufnahme und Verschuldung der EU, wie sie das BVerfG fordert, stellt dies nicht dar. Wird der Eigenmittelbeschluss nicht geändert, müssen die Mitgliedstaaten diesen auch nicht gem. Art. 311 Abs. 3 S. 3 AEUV ratifizieren, sodass auch das prozedurale Kriterium des BVerfG unterlaufen wird. Während Rechtsakte nach Art. 212 AEUV zwar zumindest das ordentliche Gesetzgebungsverfahren – inklusive Beteiligung des Europäischen Parlaments – durchlaufen, bricht damit die andere Legitimationssäule über die mitgliedstaatlichen Parlamente weg. Die Legitimation allein über das Europäische Parlament genügt nach dem BVerfG für eine Eigenverschuldung aber gerade nicht, zumal dadurch das vertikale Kompetenzproblem – also ob die EU im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten zu einer Eigenverschuldung ermächtigt ist – nicht adressiert wird.

Was bleibt

Die Praxis der EU-Kreditaufnahme gestaltet sich im Ergebnis ambivalent: Auch wenn die Programme aus der politischen Not heraus konzipiert wurden und anerkennenswerte Ziele verfolgen – etwa die Stabilisierung der Finanzmärkte oder die Kriegsfinanzierung der Ukraine –, liegt aus verfassungsrechtlicher Sicht der Einwand nahe, dass allein der Zweck die Mittel nicht heiligt. Vor diesem Hintergrund lässt sich – als Ansatz einer stärkeren Verrechtlichung – folgende Daumenregel formulieren:

(1) Geht es um haushaltsneutrales back-to-back-lending, also eine Kreditaufnahme, die nicht auf eine dauerhafte EU-Eigenverschuldung zielt, stellt sich (nur) ein institutionelles Kompetenzproblem, wenn die Kommission die Kreditaufnahme, wie bei SAFE, EFSM oder SURE, auf die Krisenkompetenz des Art. 122 AEUV stützt und damit das Europäische Parlament umgeht. Um dieses Kompetenzproblem zu lösen, wäre es erfreulich, wenn der EuGH die vom Europäischen Parlament angestrengte Nichtigkeitsklage nutzen würde, um Art. 122 AEUV restriktiver auszulegen und so die Kommission zur Wahl einer anderen Rechtsgrundlage zu zwingen. Damit würde der EuGH der exekutiv-geprägten Normsetzung einen Riegel vorschieben. Zugleich würde damit dem Problem begegnet, dass die Kommission Art. 122 AEUV zunehmend als allgemeine Generalklausel nutzt.

(2) Will die EU dagegen das am Kapitalmarkt geliehene Geld als verlorenen Zuschuss im Sinne eines borrowing-for-spending an Mitglied- oder Drittstaaten weiterreichen und damit eine Eigenverschuldung begründen, muss die Union nach der Rechtsprechung des BVerfG zu einer solchen Verschuldung im Eigenmittelbeschluss explizit ermächtigt werden. Dadurch wird auch die Beteiligung der nationalen Parlamente über das Ratifikationserfordernis sichergestellt.

(3) Gleiches muss für limited recourse loans gelten, wenn sie – wie das Unterstützungsdarlehen für die Ukraine – wirtschaftlich und risikoseitig faktisch auf eine Zuschussfinanzierung hinauslaufen: Denn sobald der Empfängerstaat das Darlehen realistisch nicht mehr aus eigenen Mitteln zurückzahlen wird, sondern erwartbar oder strukturell die EU und damit letztlich die Mitgliedstaaten einspringen müssen, wird aus dem „Darlehen“ funktional eine Eigenverschuldung zur Ausgabenfinanzierung. Folgt man dieser funktionalen Betrachtung, ist auch hier maßgeblich, dass eine solche Konstruktion im Eigenmittelbeschluss ausdrücklich angelegt sein muss – und damit in letzter Konsequenz die nationalen Parlamente über das Ratifikationserfordernis eingebunden werden.