Russland und das Anti-Folter Komitee (CPT)

Trotz Ausschluss aus dem Europarat und dem damit verbundenen Ende der Bindung Russlands an die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) bleibt Russland an die „Europäischen Konvention zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe“ von 1989 gebunden. Russland muss daher Besuche der Anti-Folter-Kommission des Europarates zulassen.

Russland hat am 24. Februar 2022 seinen als „militärische Spezialoperation“ bezeichneten Angriff auf die Ukraine begonnen, der (Stand Ende Oktober 2022) unter anderem zur rechtswidrigen Annexion der Süd- und Ostukraine führte. Damit eskalierte der seit 2014 schwelende Russisch-Ukrainischen Konflikt. 26 Jahre zuvor, im Jahr 1996 war Russland in den Europarat aufgenommen worden.

Als Konsequenz aus dem russischen Angriff hat das Ministerkomitee des Europarates am 16. März 2022 die Resolution CM/Res (2022)2 verabschiedet, nach der die Russische Föderation seit diesem Tag nicht mehr Mitglied des Europarates ist. Eine vom Ministerkomitee kurz danach am 23. März 2022 verabschiedete Entschließung CM/Res (2022)3 legt unter anderem fest, dass die Russische Föderation bis zum 16. September 2022 Vertragspartei der Europäischen Menschenrechtskonvention bleibt und danach weiterhin Vertragspartei derjenigen Übereinkommen ist, die Nicht-Mitgliedsstaaten zum Beitritt offenstehen.

Die Anti-Folter-Kommission (CPT) des Europarates

Das CPT (European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment) ist eine Institution des Europarates mit Sitz in Strasburg. Rechtsgrundlage für ihre Arbeit ist die „Europäischen Konvention zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe“, die derzeit (2022) von 47 Staaten ratifiziert wurde. Die Ukraine und Russland haben die Konvention 1997 beziehungsweise 1998 ratifiziert.

Die Konvention erlaubt es dem CPT, alle Orte, an denen Menschen von Behörden gegen ihren Willen festgehalten werden, auch unangemeldet zu besuchen. Dazu gehören neben Untersuchungshaft- und Strafanstalten auch Polizeidienststellen, Polizeihafträume, aber auch Psychiatrien und Altersheime. Diese Konvention ist nicht zu verwechseln mit der Anti-Folter-Konvention der Vereinten Nationen (CAT).

Die Konvention knüpft an Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) an, der besagt, dass niemand der Folter, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe unterworfen werden darf. Die Arbeit des CPT ist aber ausweislich der Kommentare der Beratenden Versammlung des Europarates zu Art. 1 der Europäischen Antifolterkonvention (Erläuternder Bericht unter IV., Rn. 26-27) nicht von der Bindung einzelner Staaten an die EMRK abhängig. Denn das CPT ist keine Ermittlungsbehörde und kein Gericht, sondern ein Präventionsmechanismus zum Schutz von Menschen, denen die Freiheit entzogen ist. Dabei geht es dem CPT nicht primär um einzelne Fälle von Folter, sondern um die Identifizierung von riskanten Situationen und generell problematischen Strukturen in den Einrichtungen und den Ländern. Dennoch werden Einzelfälle von Misshandlung ausführlich dokumentiert und in die Berichte (anonymisiert) aufgenommen. Ziel der Arbeit ist der Schutz vor Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Bestrafung unabhängig davon, aus welcher speziellen Rechtsquelle sich das Folterverbot im Einzelfall ergibt. Für Russland gilt das internationale Verbot von Folter und anderer unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung auch unabhängig von der EMRK weiterhin nach Art. 7 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte, nach Art. 1 CAT und nach Völkergewohnheitsrecht.

Das CPT führt in den Mitgliedsstaaten periodische Besuche und sogenannte ad-hoc-Besuche durch. Ad-hoc- oder rapid-response-Besuche gibt es seit einiger Zeit vermehrt an Orten, an denen Migranten festgehalten werden (z.B. in Griechenland). Ein aktuelles und vom CPT auch behandeltes Thema sind auch sogenannte Push-Backs, und zwar sowohl auf dem Mittelmeer durch FRONTEX als auch durch Polen an der belarussischen Grenze oder durch Kroatien.

Die Besuchsdauer liegt zwischen einigen Tagen bei ad-hoc-Besuchen und rund zwei Wochen bei periodischen Besuchen. Im Anschluss an den Besuch erstellt die Delegation, die das Land besucht hat, einen Berichtsentwurf, der im gesamten Komitee diskutiert, verabschiedet und dann mit Empfehlungen an die jeweilige Regierung geschickt wird. Bericht und Antwort der Regierung sollen veröffentlicht werden, was inzwischen in rund einem Dutzend Länder automatisch mit der Übersendung des Berichtes an das Land geschieht. Seit der Gründung des CPT wurden mehr als 1.100 Gefängnisse (einschließlich Polizeihaft), 350 Abschiebeeinrichtungen und 400 Psychiatrien und Pflegeheime besucht.

Die rechtliche Situation nach dem Ausschluss Russlands aus dem Europarat

Die Konvention, auf der die Arbeit des CPT basiert, ist ein Übereinkommen, dem auch Nichtmitgliedstaaten des Europarats beitreten können. Der Ausschluss der Russischen Föderation aus dem Europarat ändert daher nichts an ihrer Bindung an das Übereinkommen. Deshalb müssen, und darauf hat der Präsident des CPT in einem Statement Ende März 2022 hingewiesen, die russischen Behörden wirksame Maßnahmen ergreifen, um Folter und andere Formen der Misshandlung von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, zu verhindern. Dies gilt unabhängig davon, ob sich die Einrichtungen, in denen die Menschen untergebracht sind, im Hoheitsgebiet der Russischen Föderation oder in Gebieten im Hoheitsgebiet der Ukraine befinden, die von der Russischen Föderation tatsächlich kontrolliert werden.

Allerdings teilte das russische Außenministerium im März 2022 mit:

„Russland wird sich nicht an der Umwandlung der ältesten Organisation Europas durch die Nato und die ihr gehorsam folgende EU in eine weitere Plattform für westliche Vorherrschaft und Narzissmus beteiligen. Sie sollen Spaß an der Kommunikation untereinander haben, ohne Russland“.

Auf eine weitere Frage antwortete Kremlsprecher Dmitri Peskow:

„Der Ausstieg aus dem Europarat zieht auch den Ausstieg aus allen Mechanismen mit sich“.

Weder im London-Statut des Europarates noch in der Europäischen Antifolterkonvention (s.o.) ist spezifiziert, welche Konsequenzen der Austritt beziehungsweise Ausschluss aus dem Europarat für die Bindung an die unter seiner Schirmherrschaft stehenden Verträge hat. Daher muss sich diese Frage nach den allgemeinen Regeln über den Austritt aus völkerrechtlichen Verträgen beantworten lassen. Danach greifen zunächst vertragsspezifische Ausstiegsklauseln, wie etwa Art. 7 des London-Statuts, Art. 58 EMRK oder Art. 22 der Europäischen Antifolterkonvention.

Zwei Aspekte sprechen dafür, dass ein Austritt aus dem Europarat nach Art. 7 des London-Statuts (wie ihn Russland erklärt hat) nicht automatisch zur Kündigung aller assoziierten Verträge führt. Der erste ist, dass alle genannten Abkommen über eigene Ausstiegsklauseln verfügen und manche der Menschenrechtsabkommen unter dem Schirm des Europarates auch für Nichtmitglieder offen sind. Wenn aber die Mitgliedschaft im Europarat nicht nötig ist, kann auch ein Austritt/Ausschluss nicht automatisch gleichbedeutend mit der Kündigung weiterer Verträge sein. Der zweite – und vielleicht gewichtigere – Aspekt ist, dass Art. 58(3) EMRK ausdrücklich die Konsequenzen eines Austritts oder Ausschlusses aus dem Europarat für die Geltung der EMRK regelt. Danach bedeutet das Ende der Mitgliedschaft im Europarat auch das Ende der Bindung an die EMRK. Für die Europäische Antifolterkonvention ist so ein Zusammenhang allerdings nicht geregelt worden.

Die Wiener Vertragsrechtskonvention, welche die allgemein anerkannten internationalen Regeln über Abschluss, Geltung, Auslegung, Anwendung und Beendigung von völkerrechtlichen Verträgen enthält, kennt zwar den Fall, dass sich ein Staat auch dann von einem Vertrag lösen kann, wenn dies aus der Natur der Sache des Vertragswerkes folgt (Art. 56(b) WVK). Man könnte also darüber nachdenken, ob Verträge, die unter der Schirmherrschaft des Europarates entstanden sind, bei einem Austritt oder Ausschluss aus dem Europarat ebenfalls hinfällig werden – insbesondere bei solchen Verträgen, die ohnehin nur Mitgliedsstaaten des Europarates offenstehen, wie zum Beispiel die EMRK.

Auch im Zusammenhang mit der Europäischen Antifolterkonvention ließe sich so ein Gedanke konstruieren, denn diese ist zwar auch gegenüber Nichtmitgliedern offen, allerdings nur auf Einladung durch den Europarat (Art. 18(2)). Diese Überlegungen und auch mögliche russische Argumente in diese Richtung sind aber im Ergebnis hinfällig, denn Art. 56(b) WVK gilt ausdrücklich nur für Verträge, die keine eigene Klausel über einen Austritt enthalten. Über solche Klauseln verfügen aber sowohl EMRK als auch die Europäische Antifolterkonvention.

Ergebnis und Auswirkungen auf die Arbeit des CPT in Russland und in der Ukraine

Russlands Bindung an die Europäische Antifolterkonvention besteht nach wie vor. Dementsprechend ist Russland auch unverändert im CPT vertreten, an deren Sitzungen die Vertreterin Russlands auch immer noch teilnimmt. Besuche in Russland durch das CPT bleiben daher rechtlich möglich.

Auch auf dem Gebiet der Ukraine kann das CPT jederzeit Einrichtungen besuchen. Völkerrechtlich betrachtet gilt dies auch für die Krim oder die besetzten Gebiete der Ostukraine. Dabei stellt sich jedoch die Frage, ob und wie das CPT Menschenrechtsverletzungen in Kriegsgebieten untersuchen und verfolgen kann oder darf.

Das CPT wird nicht dort tätig, wo unmittelbare und direkte kriegerische Auseinandersetzungen stattfinden. Dies ist zum Schutz der Mitglieder des CPT nicht möglich, aber auch, weil die Verfolgung von Kriegsverbrechen Aufgabe des Internationale Strafgerichtshof (IStGH bzw. ICC) ist, der seit Anfang März diese Aufgabe auch konkret für das Gebiet der Ukraine wahrnimmt.

Gebiete, die Kriegsgebiete waren (bspw. Bergkarabach, Konflikt Aserbaidschan-Armenien) besuchte das CPT bisher erst nach einer gewissen Zeit, nachdem sich die kriegerischen Auseinandersetzungen beruhigt hatten und sichergestellt war, dass das CPT die entsprechenden Einrichtungen ohne Gefährdung seiner Mitglieder besuchen kann.

Gebiete, deren Zuordnung jedenfalls faktisch umstritten ist, besucht das CPT nicht. Dies gilt zum Beispiel für Nordzypern, einem sogenannten „De-facto-Staat“, der den nordöstlichen Teil der Insel Zypern umfasst. Nordzypern wird nur von der Türkei (als „Türkische Republik Nordzypern“) anerkannt, aber von der internationalen Gemeinschaft als Teil der Republik Zypern betrachtet.

Auch die Krim hat das CPT nicht besucht und wird es nicht besuchen. Im Jahr 2014 übernahm Russland die Kontrolle und organisiert ein illegales Referendum, das die russische Annexion unterstützte, aber die meisten Länder erkennen die Krim als ukrainisch an. Das gilt auch aktuell für die Gebiete unter russischer Besatzung in der Ost-Ukraine. In beiden Fällen besucht das CPT diese Gebiete nicht, aus Selbstschutz einerseits und andererseits, weil das Ziel des CPT, die jeweiligen Regierungen über Menschenrechtsverletzungen in Einrichtungen, in denen Menschen gegen ihren Willen festgehalten werden, zu informieren, nicht erreicht werden kann. Würden konkrete Menschenrechtsverletzungen in der Ostukraine oder auf der Krim festgestellt werden, dann müsste die (völkerrechtlich zuständige) Regierung der Ukraine informiert werden, die jedoch dafür tatsächlich nicht verantwortlich ist. Die Arbeit des CPT würde so ins Leere laufen.