Wahlkreissieger ohne Bundestagssitz?

Nachdem das neue Wahlrecht am Sonntag zum ersten Mal praktisch zur Geltung kam, wundern sich zahlreiche Beobachter über die praktischen Folgen für die „Wahlkreisgewinner“, die mangels Zweitstimmendeckung nicht in den Bundestag einziehen dürfen. Diese Folgen sind bei näherer Betrachtung zwar nicht überraschend, lassen aber durchaus die Überlegung zu, ob etwaige Nachteile dieses Wahlrechts durch eine Reform beseitigt werden können – zumal Friedrich Merz ohnehin schon angekündigt hat, das Wahlrecht ändern zu wollen.

Kein unbedingtes Wahlkreismandat

Die wichtigste Neuerung des jetzigen Wahlrechts liegt darin, dass der Wahlkreisbewerber einer Partei in einem Wahlkreis nur dann gewählt ist, wenn er die meisten Erststimmen erhalten hat und ihm ein Sitz nach dem Verfahren der Zweitstimmendeckung zusteht (§ 6 Abs 1 Bundeswahlgesetz). Dies hat bei der Bundestagswahl nun dazu geführt, dass 15 Kandidaten der CDU, vier der AfD, drei der CSU und einer der SPD – obgleich Sieger bei den Erststimmen im Wahlkreis – nicht in den Bundestag einziehen. Dies ist durch die Wahlrechtsreform gerade intendiert.

Zur Erinnerung: Nachdem der Bundestag aufgrund von Überhang- und Ausgleichsmandaten immer größer wurde und zuletzt 709 Sitze (2017) bzw. 736 Sitze (2021) betrug, verabschiedeten die Regierungsparteien SPD, Grüne und FDP im März 2023 gegen die Stimmen der Opposition eine Reform des Wahlrechts, nach der die Anzahl der Bundestagssitze stets auf 630 festgeschrieben ist. Zuvor kombinierte das Bundeswahlgesetz Verhältniswahlrecht mit Personalisierung, indem einerseits die Erststimmensieger in einem jeden Direktwahlkreis in den Bundestag einzogen und andererseits die Parteien im Verhältnis ihres jeweiligen Zweitstimmenergebnisses im Bundestag vertreten waren – nötigenfalls mit Überhang- und Ausgleichsmandaten. Vereinfacht gesagt wurde die Verhältnismäßigkeit der Sitzverteilung über eine Vergrößerung des Bundestages erreicht.

Das neue Wahlrecht geht nun den umgekehrten Weg. Wenn in einem Parlament mit 630 Sitzen einer Partei aufgrund ihres Zweitstimmenanteils nur eine bestimmte Anzahl an Sitzen zustehen, sie aber über eine größere Anzahl von Wahlkreiskandidaten mit Mehrheit der Erststimmen verfügt, so ziehen nicht alle „Wahlkreissieger“ in den Bundestag sein. Stattdessen erhält die Partei nur so viele Sitze, wie durch ihr Zweitstimmenergebnis unterlegt ist (Zweitstimmendeckung). Die Verhältnismäßigkeit der Sitzverteilung wird, vereinfacht gesprochen, also durch eine Kürzung potentieller Wahlkreismandate erreicht.

Umkämpfte Wahlkreise werden unattraktiv

An dieser Reform wurde schon im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens Kritik geübt, wobei ich zunächst auf einen bislang weniger thematisierten Aspekt hinweisen möchte: Das Zweitstimmendeckungsverfahren macht umkämpfte Wahlkreise aus Bewerbersicht unattraktiv. Die 23 Wahlkreisbewerber, die trotz Mehrheit der Erstimmen im Wahlkreis nicht in den Bundestag einziehen dürfen, stammen weit überwiegend aus großstädtischen Wahlkreisen. Dies erklärt sich aus der Art und Weise, wie die „unfortunate winners“ – also die Wahlkreisersten ohne Zweitstimmendeckung – ermittelt werden. Die in einem Bundesland nach Zweitstimmendeckung für eine Partei zu vergebenden Sitze werden zunächst an die Wahlkreisersten und sodann, falls der Partei weitere Sitze zustehen, nach der Landesliste zugeteilt (§ 6 Abs. 1 und 4 Bundeswahlgesetz). Die Verteilung unter den „Wahlkreissiegern“ erfolgt nach dem Erststimmenanteil im jeweiligen Wahlkreis.

Dies sei einmal am Beispiel der CDU in Rheinland-Pfalz verdeutlicht. Der Partei stehen aufgrund ihres Zweitstimmenergebnisses deutschlandweit 164 Sitze zu, davon entfallen 11 auf Rheinland-Pfalz.¹⁾ Von den 15 Wahlkreisen in Rheinland-Pfalz hat die CDU in 14 Wahlkreisen den besten Erststimmenanteil erzielt. Nach altem Recht würden diese 14 Personen als Direktkandidaten in den Bundestag einziehen. Nach neuem Recht dürfen nur 11 Kandidaten in den Bundestag. Diese werden nun anhand ihres Erstimmenergebnisses – und zwar im Verhältnis zu allen gültigen abgegebenen Erststimmen – absteigend ermittelt (§ 6 Abs. 1 Satz 2 und 3 Bundeswahlgesetz). Diese Ergebnisse reichen von 40,2 % (Bitburg, Platz 1), 39,3 % (Ahrweiler, Platz 2) und 38,2 % (Südpfalz, Platz 3) am oberen Ende der Liste bis 30,8 % (Trier, Platz 12), 27,3 % (Mainz, Platz 12) und 27,1 % (Ludwigshafen/Frankenthal) am unteren Ende der Liste.²⁾ Nur die Kandidaten der Plätze 1 bis 11 ziehen in den Bundestag ein, Platz 12 bis 14 gerade nicht. Konkret darf daher der Wahlkreiskandidat der CDU in Trier trotz des knappen 0,5-prozentigen Vorsprungs an Erststimmen vor der SPD-Kandidatin nicht in den Bundestag, seine beiden Konkurrentinnen von der SPD (30,3 % der Erstimmen) und den Grünen (8,3 % der Erststimmen) hingegen ziehen über die Landesliste ein.³⁾

Der Mechanismus war seit dem Gesetzgebungsverfahren bekannt, doch schienen Parteien und Medien erst im Wahlkampf die Konsequenzen zu dämmern. Bei fehlender Zweitstimmendeckung – also dort, wo früher zugunsten der großen Parteien Überhangmandate anfielen – ist es nun anstelle der direkten Konkurrenz mit dem politischen Gegner im Wahlkreis das verhältnismäßige Abschneiden in Konkurrenz zu den übrigen Kandidaten derselben Partei, das über den Sitz entscheidet. Daher sind „sichere“ Wahlkreise attraktiv, bei denen Kandidaten traditionell mit großem Abstand zu den politischen Gegnern abschneiden. Für CDU, CSU und AfD sind dies tendenziell die ländlicheren Wahlkreise, für die SPD ihre entsprechenden Hochburgen (z.B. Industriestandorte). Je größer die Konkurrenz in einem Wahlkreis, etwa in einer Universitätsstadt, in der CDU bzw. CSU, SPD und Grüne gleichauf sind und zugleich noch die Konkurrenz weiterer Parteien fürchten müssen, desto unattraktiver mit Blick auf die Zweitstimmendeckung. Es ist daher nachvollziehbar, wenn sich beispielsweise die beiden CDU-Kandidaten der Wahlkreise Frankfurt I und II darüber ärgern, trotz des ersten Platzes bei den Erstimmen nicht in den Bundestag einzuziehen. Aber die Konkurrenz in einer Großstadt ist eben enorm und dies war ja auch absehbar: So verteilen sich in Frankfurt I die Erststimmen auf SPD (25,7 %), CDU (26,0 %), Grüne (16,2 %), FDP (4,7 %), AfD (10,8 %), Linke (12,8 %), in Frankfurt II auf SPD (18,5 %), CDU (27,4 %), Grüne (26,4 %), FDP (4,6 %), AfD (9,2 %), Linke (9,9 %).⁴⁾

Wenn umkämpfte Wahlkreise nicht mehr so attraktiv sind, hat dies Folgen. Zunächst: Eine Absicherung der Kandidaten über die Landesliste bietet hier keine Lösung, da diese in den Konstellationen einer Zweitstimmenunterdeckung gerade nicht zieht. Es läge jedenfalls nahe, dass sich Kandidaten künftig lieber in sichereren Wahlkreisen zur Wahl stellen lassen. Vor allem die gewichtigeren Kandidaturen der CDU würden in CDU-Hochburgen, typischerweise auf dem Land, stattfinden, während die Kandidaten der SPD (und der Grünen) Anreize hätten, sich in ihren jeweiligen Hochburgen und typischerweise in Großstädten aufstellen zu lassen. Ob ein solcher Trend zur Homogenisierung von Wahlkreisen und zur Separierung von Stadt und Land wünschenswert ist, kann rechtspolitisch bezweifelt werden.

Weitere Folgen: verwaiste Wahlkreise, unvorhersehbare Sitzzuteilung, Schwächung der Politik vor Ort

Hinzu kommen weitere Überlegungen, wie sie teilweise auch von der CDU und der Linken bei der Überprüfung der Wahlrechtsreform vor dem Bundesverfassungsgericht geltend gemacht wurden. Das Bundesverfassungsgericht hat die Wahlrechtsreform im Juli 2024 ja im Wesentlichen gebilligt – und lediglich die Wirkungen einer 5%-Sperrklausel ohne Grundmandatsklausel zulasten der CSU beanstandet. Dem Bundesverfassungsgericht ist hierbei zuzustimmen, wenn es das Zweitstimmendeckungsverfahren nicht als Verstoß gegen die Gleichheit oder Unmittelbarkeit der Wahl oder die Chancengleichheit der Parteien eingestuft hat. Allerdings gibt es gute rechtspolitische Gründe für eine institutionelle Verankerung von Bundestagsabgeordneten im Wahlkreis.

Dies gilt zunächst für die Befürchtung, das neue Wahlrecht führe zu „verwaisten“ Wahlkreisen und damit zu einer mangelnden Repräsentation gewisser Gegenden.⁵⁾ Hierbei ist vorab klarzustellen, dass auch die Wahlkreise, in denen die „Wahlkreissieger“ mangels Zweitstimmendeckung nicht zum Zuge kommen, nicht zwingend verwaist sind, sondern – wie etwa Trier oder Frankfurt nach dieser Bundestagswahl – häufig durch Listenkandidaten vertreten sein werden. Allerdings gibt es tatsächlich auch Wahlkreise, die weder einen Wahlkreiskandidaten, noch einen Listenkandidaten in den Bundestag entsenden, beispielsweise Darmstadt oder die Wahlkreise Stuttgart II, Lörrach-Müllheim und Tübingen. Auch wenn Bundestagsabgeordnete gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz Vertreter des ganzen Volkes und allein ihrem Gewissen verantwortlich sind,⁶⁾ bietet die institutionalisierte Verankerung jedenfalls eines Abgeordneten in je einem Wahlkreis den Vorteil regionaler Repräsentativität. Dies gilt auch dann, wenn sich die Parteien selbst um verwaiste Wahlkreise und allgemein um eine gleichmäßige geographische Zuordnung ihrer Parlamentarier kümmern.

Ferner ist die Bestimmung der erfolgreichen „Wahlkreisersten“ kompliziert und kaum im Voraus berechenbar. Denn die Reihung eines Kandidaten hängt ja vom Erststimmenergebnis in Relation zu den übrigen Bewerbern in allen Wahlkreisen eines Bundeslandes ab. Daher sind so viele Unbekannte im Spiel, dass man ein Abschneiden nur schwer im Vorhinein vorhersagen kann. Es überrascht daher nicht, dass selbst professionelle Wahlprognosen hierzu schwierig sind und – jedenfalls nach kursorischer Privatempirie – fehlerhaft waren.⁷⁾ Auch dies ist kein rechtliches Problem, etwa der Unmittelbarkeit der Wahl, wie das Bundesverfassungsgericht richtigerweise klargestellt hat.⁸⁾ Dennoch wirkt sich ein vorhersehbares – bestenfalls allein im Wahlkreis vor Ort zu entscheidendes Verfahren – positiv auf die Mobilisierung und die Legitimität der Wahl aus.

Schließlich führen – das belegen die heftigen Reaktionen seit Sonntag – die als widersinnig empfundenen Folgen eines mangelnden Wahlkreissitzes trotz Erstimmensieges zu politischer Enttäuschung. Nun könnte man entgegnen, die Einordnung von Wahlergebnissen sei auch eine Frage der Einübung. Dennoch sollte meines Erachtens nicht unterschätzt werden, wie wichtig der Wahlkreis und der dortige Wahlkampf für die politische Meinungsbildung sind. Politik ist durch die handelnden Personen vor Ort nahbarer und direkter erlebbar als durch die Medien. Auch für die Parteien ist der Wahlkampf im Wahlkreis eine prestigeträchtige Angelegenheit und erleichtert die politische Mobilisierung. Hinzu kommt, dass die Wahlkreisarbeit der so wichtigen Verzahnung der höheren politischen Ebenen mit dem Geschehen vor Ort dient. Man kann im Osten Deutschlands sehen, was passiert, wenn sich die Parteien aus der Fläche zurückziehen.

Reformoptionen

Wenn sich der neu konstituierte Bundestag daher demnächst tatsächlich Gedanken über eine Reform des Wahlrechts macht, wird es sicherlich um die genannten Nachteile des Zweitstimmendeckungsverfahren gehen. Will man den Wahlkreisen wieder eine zentrale Bedeutung zumessen, so steht theoretisch ein Wechsel zum Mehrheitswahlrecht oder zum Grabenwahlsystem im Raum. Bei letzterem kombiniert man die Zuteilung der Sitze beispielsweise zur Hälfte nach der Mehrheitswahl in den Wahlkreisen und nach der Verhältniswahl über Listen. Allerdings scheint es praktisch ausgeschlossen, hierfür politische Mehrheiten zu finden. Die Verhältniswahl hat hierzulande eine lange, bis nach Weimar zurückreichende Tradition und wird gemeinhin als das gerechteste Wahlsystem angesehen – zumal ein Wechsel zur Mehrheitswahl einseitig bestimmten Parteien (CDU, CSU, AfD) zugutekäme.

In die entgegengesetzte Richtung ginge eine Reform, die mit der Abschaffung der Wahlkreisstimme eine reine Verhältniswahl einführte. Dies würde die Unwägbarkeiten des Zweitstimmendeckungsverfahrens beseitigen und den Parteien über die Landeslisten maßgeblichen und vorhersehbaren Einfluss darauf geben, welche Kandidaten in welcher Reihenfolge in den Bundestag einziehen. Damit könnten die Parteien auch für eine gleichmäßige Verankerung ihrer Kandidaten in der Fläche – in den Wahlkreisen – sorgen. Dem Gedanken einer institutionalisierten Repräsentation der Wahlkreise im Parlament liefe die reine Verhältniswahl jedoch zuwider.

Wahrscheinlicher sind daher Lösungen, die weiterhin auf eine Modifizierung der Verhältniswahl durch die Personalisierung im Wahlkreis setzen. Allerdings wäre von einer Rückkehr zum alten Wahlrecht dringend abzuraten. Das Aufblähen des Bundestags durch Überhang- und Ausgleichsmandate beeinträchtigt die Arbeitsfähigkeit des Parlaments und den demokratischen Effekt der Wahl (Stichwort: mehr Sitze für eine Partei bei verschlechtertem Wahlergebnis). Gleiches gilt für eher kosmetische Reformen wie die Kappung von Ausgleichsmandaten oder die geringfügige Reduktion von Wahlkreisen.

Will man das bislang genau austarierte deutsche Wahlsystem, das neben der Verhältniswahl und der Personalisierung auch dem Föderalismus verpflichtet ist, in seinen Grundzügen beibehalten, so käme eine erhebliche Reduktion von Wahlkreisen – etwa um ein Drittel – bei gleichbleibender Anzahl an Parlamentssitzen in Betracht. Man stelle sich vor, der Bundestag verfügt über 630 Sitze, von denen 200 als Wahlkreismandate und 430 als Listenmandate vergeben werden. Bei diesen Relationen wären Überhangs- und Ausgleichsmandate nicht gänzlich ausgeschlossen, aber doch erheblich reduziert. Natürlich könnte sich in einem deutlich vergrößerten Wahlkreis gegebenenfalls die Kommunikation zwischen Wahlkreisinhaber und Wahlvolk erschweren.⁹⁾ Zugleich ließen sich aber die übrigen Vorzüge des austarierten Systems beibehalten – inklusive des Grundsatzes: Wer den Wahlkreis gewinnt, erringt auch das Bundestagsmandat.