„Asyl auf Zeit“ in Österreich: bloße Symbolik oder drastische Verschärfung der aktuellen Gesetzeslage?
Österreich will ein „Asyl auf Zeit“ einführen. Die österreichische Bundesregierung hat einen Gesetzesentwurf vorgelegt, der eine systematische Überprüfung der Fluchtgründe nach drei Jahren und gekoppelt daran ein Aberkennungsverfahren vorsieht. Zurzeit gibt es zwar bereits die Möglichkeit, den Asylstatus wieder abzuerkennen, doch ein zeitlich beschränktes Aufenthaltsrecht für Asylberechtigte ist nicht vorgesehen. Ist das mehr als bloß symbolische Gesetzgebung? Und sinkt dadurch wirklich der Verwaltungsaufwand oder steigt er nicht vielmehr sogar?
Der aktuelle Gesetzesentwurf
Der aktuelle Gesetzentwurf sieht vor, dass Asylberechtigen nur mehr eine befristete Aufenthaltsberechtigung für die Dauer von drei Jahren zukommt (vgl auch Textgegenüberstellung der geltenden Fassung und des Entwurfs). Die so genannte „Karte für Asylberechtigte“ würde das dauerhafte Aufenthaltsrecht ersetzen. Die Karte hat jedoch lediglich deklarative Wirkung; das Aufenthaltsrecht wird Personen bereits ex-lege durch den Status zuerkannt.
Nach Ablauf der Befristung von drei Jahren soll die Aufenthaltsdauer ex-lege verlängert werden, insoweit nicht ein Aberkennungsgrund vorliegt und folglich ein Aberkennungsverfahren eingeleitet wird. Die Erläuterungen zur Regierungsvorlage legen nahe, dass kein Verlängerungsantrag notwendig ist. Im Falle der Verlängerung teilt das zuständige Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl der/dem Asylberechtigten mit, dass sie/er nun über ein unbefristetes Aufenthaltsrecht verfügt. Wird der Status aberkannt, verliert die/der Asylberechtigte ihren/seinen Status mit Bescheid und es ist zu prüfen, ob eine Rückkehrentscheidung erlassen werden kann. Diese Entscheidung ist grundsätzlich vor dem Bundesverwaltungsgericht bekämpfbar.
Darüber hinaus kann auch vor Ablauf der dreijährigen Befristung ein Verfahren zur Aberkennung eingeleitet werden, insoweit es zu „dauerhafte[n] Veränderungen der spezifischen, insbesondere politischen Verhältnisse, die für die Furcht vor Verfolgung mitbestimmend waren, gekommen ist“. Maßgeblich für die einzuleitenden Aberkennungsverfahren, sind die jedes Jahr zu erstellenden Gutachten, der Staatendokumentation des Bundesamtes für Fremdenwesen und Asyl. Für relevante Herkunftsländer sollen demnach solche Gutachten erstellt werden, um zu überprüfen, ob sich die Lage vor Ort geändert hat.
Ziel des neuen Gesetzesentwurfs ist es, internationalen Schutz nur denjenigen zu gewähren, die tatsächlich „die Voraussetzungen dafür entsprechend den unionsrechtlichen Vorgaben erfüllen und nur solange, als Asylgründe vorliegen“. Gemäß Art. 24 Abs. 1 Qualifikationsrichtlinie 2011/95 der EU stellen die Mitgliedsstaaten einen Aufenthaltstitel mit einer Gültigkeitsdauer von mindestens 3 Jahren aus; diesen europarechtlichen Vorgaben entspricht der aktuelle österreichische Gesetzesentwurf. Sollte der Gesetzesentwurf in dieser Fassung beschlossen werden, werden die neuen Regelungen für jede Antragstellung auf internationalem Schutz ab 15.11.2015 rückwirkend wirksam.
Status quo
Die geltende Fassung des österreichischen AsylG 2005 sieht eine derartiges befristetes Aufenthaltsrecht nicht vor; vielmehr erhalten Personen, denen der Status des Asylberechtigten zuerkannt wird, ein dauerhaftes und kein befristetes Aufenthaltsrecht. Ein befristetes Aufenthaltsrecht ist in anderen Mitgliedsstaaten der EU bereits die Regel (etwa in Deutschland, vgl § 73 Asylgesetz).
Ein weiterer Unterschied besteht darin, dass nunmehr verpflichtend mindestens einmal jährlich ein Gutachten für gewisse Herkunftsländer erstellt und anhand dieses Gutachtens bei der Verlängerung (nach 3 Jahren) noch einmal geprüft wird, ob die individuellen Gründe der Verfolgung nach wie vor vorliegen bzw ob die Situation im Herkunftsland noch gleich ist wie im Zeitpunkt der Zuerkennung.
Was ist davon zu halten?
Der aktuelle Gesetzesentwurf ist in die aktuelle Krise der EU im Umgang dem derzeitigen Flüchtlingsanstrom eingebettet, der sich unter anderem tagtäglich an den österreichischen Grenzübergängen wiederspiegelt. Österreich will durch diese auf den ersten Blick sehr drastisch wirkende Verschärfung des AsylG 2005 die Attraktivität Österreichs als Destinationsland von AsylwerberInnen verringern. Ob dies wirklich gelingen wird, soll anhand von vier Punkten bezweifelt und kritisiert werden:
- Die geltende Fassung des AsylG 2005 ermöglicht es dem zuständigen Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl aktuell auch schon jederzeit, Aberkennungsverfahren einzuleiten und zu prüfen, ob die Fluchtgründe noch vorliegen. Hierbei ist zu erwähnen, dass nach einem fünfjährigen Aufenthalt als Asylberechtigte/r ein Aberkennungsverfahren (außer bei Straffälligkeit) nicht mehr eingeleitet werden kann. Praktische Bedeutung hat dies bisher noch nicht gehabt. Aberkennungsverfahren werden vielmehr immer dann eingeleitet, wenn die betroffene Person wegen eines Verbrechens verurteilt wird. Der enorme Verwaltungsaufwand, der durch die neu geschaffene systematische Überprüfung entsteht, steht außer Verhältnis zu der ja bereits vorhandenen Möglichkeit flächendeckend Aberkennungsverfahren einzuleiten, insoweit die Fluchtgründe nicht mehr vorliegen. Diese doch sehr weitreichende und fragliche Bestimmung wird m.E. nur mehr Verwaltungsaufwand bringen und sicherlich nicht die Attraktivität Österreichs verringern.
- Studien oder Folgenabschätzungen zu dem geplanten Vorhaben der systematischen Prüfung wurden nicht in Auftrag gegeben. Wie viel die Aberkennungsverfahren, die nach der systematischen Prüfung eingeleitet werden, am Ende kosten werden, kann laut Angaben der Bundesregierung „nicht seriös prognostiziert werden“. Bürstmayr kritisierte diesen Punkt bereits zu Recht. Das aktuell schon überforderte Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl dürfte nach drei Jahren noch viel weiter ans Limit seiner beschränkten Ressourcen gedrängt werden. Dass das Bundesverwaltungsgericht 2018, wenn die neue Regelung wirksam wird, ebenfalls von einer Beschwerdeflut überrollt werden würde, ist absehbar.
- Darüber hinaus bedeutet die Einleitung eines Aberkennungsverfahrens nicht, dass die betroffene Person automatisch das Land verlassen muss. Wird einer Person der Status der/s Asylberechtigten bzw subsidiär Schutzberechtigten aberkannt, muss zunächst geprüft werden, ob die Voraussetzungen für einen Aufenthaltstitel aus besonders berücksichtigungswürdigen Gründen oder eine Duldung vorliegen. Sollten die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen und die Rückkehrentscheidung auch nicht auf Dauer unzulässig sein, ist eine Rückkehrentscheidung zu erlassen. Die Aberkennung ist schließlich vor dem Bundesverwaltungsgericht bekämpfbar.
- Darüber hinaus ist es sehr problematisch, dass die Karte für Asylberechtigte nach drei Jahren abläuft, ohne dass automatisch einen neue ausgestellt wird. Das ist zurzeit noch nicht absehbar, würde aber ebenfalls gravierende Auswirkungen auf deren Zugang zum Arbeitsmarkt haben. Kaum ein/e Österreicher/in, die/der nicht mit dem Asylrecht vertraut ist, ist sich klar, über welchen Aufenthaltsstatus eine Person verfügt, wenn eine Karte dies nicht explizit ausweist. ArbeitgeberInnen neigen in solchen Situationen eher zur Annahme, dass kein Aufenthaltsrecht mehr nach dem ausgewiesenen befristeten Datum besteht, und werden daher kaum solche Bewerber einstellen oder, wenn doch, in deren Fort- oder Weiterbildung investieren.
Meines Erachtens handelt es sich bei dieser sehr populistisch anmutenden Gesetzesänderung um reine Symbolik, die der österreichischen Bevölkerung das Gefühl vermitteln sollen, dass Österreich die Lage „im Griff hat“ und Asyl, um es mit den Worten des österreichischen Kanzlers auszudrücken, „etwas auf Zeit bestimmtes“ ist. Der richtige Weg wären Gesetzesänderungen, die ein besseres Miteinander zwischen Geflüchteten und den bereits in Österreich lebenden Personen fördern würden. Stattdessen wird auch in Österreich bereits über den Bau eines Grenzzauns nachgedacht.