Bayerns Weg zur Förderung der Bundeswehr

„Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei“, so steht es in Art. 5 Abs. 3 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland. Dies gilt selbstverständlich auch in der Periode der Zeitenwenden. An dieser Selbstverständlichkeit kommen allerdings Zweifel auf, wenn man das im Juli 2024 verabschiedete Gesetz zur Förderung der Bundeswehr in Bayern der bayrischen Staatsregierung und die Diskussionen um die Abschaffung bestehender und Verhinderung neuer Zivilklauseln an Hochschulen betrachtet. Mit der Intention des Gesetzentwurfes die sicherheitspolitische Zeitenwende in Bayern voranzutreiben, greift die Staatsregierung zum einen in die Satzungsautonomie der Hochschulen ein. Zum anderen basiert das Gesetz auf einer zweifelhaften Gesetzgebungskompetenz. Die bildungspolitische Zeitenwende in der Bundeswehr steht im Bundesstaat Bayern auf verfassungswidrigen Beinen. Es bleibt abzuwarten, wie die Richter*innen des bayrischen Verfassungsgerichtshofs die geplante Popularklage von Gewerkschaften und Friedensbewegung entscheiden werden.

Intention des bayrischen Gesetzesentwurfs

Vorangestellte Prämisse des bayrischen Gesetzes ist die Herausforderung der Wiederherstellung der Einsatzbereitschaft zur Landes- und Bündnisverteidigung. Um dieser Problemstellung zu begegnen, sieht die bayrische Staatsregierung die Notwendigkeit für eine Vielzahl von Veränderungen „auch in Bereichen staatlichen Handelns außerhalb der Bundeswehr“. Konkrete Änderungen sind unter anderem im Gesetz über das Erziehungs- und Unterrichtswesen, im Bayrischen Denkmalschutzgesetz bis hin zur Bayrischen Bauordnung vorgesehen. Das Bayrische Gesetz zielt dementsprechend darauf, auf landesrechtlicher Ebene in jegliche Bereiche staatlichen Handelns einzugreifen, um die Einsatzbereitschaft der Bundeswehr zur Verteidigung sicherzustellen. Das Gesetz ist damit als ein umfassendes Projekt konzipiert, das verschiedenste rechtliche Sachbereiche für militärischen Belange öffnet.

Änderungen im Bayrischen Hochschulinnovationsgesetz

Im Hochschulbereich soll deshalb künftig ein ungehinderter Zugang der Bundeswehr zu Forschung und Entwicklung sichergestellt werden. § 1 Nr. 1 und Nr. 2 des Gesetzes beinhalten eine Änderung des Bayerischen Hochschulinnovationsgesetzes und verpflichten Hochschulen zur Zusammenarbeit mit der Bundeswehr im Interesse der nationalen Sicherheit und untersagen Zivilklauseln. In Bezug auf die Gesetzgebungskompetenz gilt: Schule und – weitgehend – auch Hochschule ist Ländersache. Bei genauerem Hinsehen stellt sich allerdings die Frage, ob sich das Gesetz tatsächlich als eine hochschulrechtliche bzw. hochschulpolitische Angelegenheit darstellt oder ob nicht Verteidigungspolitik durch die Hintertür betrieben wird. Die leitende Fragestellung lautet dabei: Welchem materiellen Sachgebiet ist das Gesetz zuzuordnen?

Gemäß Art. 30 GG ist ein Tätigwerden des Bundes nur insoweit zulässig, als das Grundgesetz ihm eine Zuständigkeit zuweist. Ergänzend hierzu spricht Art. 70 Abs. 1 GG den Ländern das Recht der Gesetzgebung zu, soweit das Grundgesetz dem Bund nicht Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Abgrenzung erfolgt über die Vorschriften der ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung, Art. 70 Abs. 2 GG. Die Regelung von Hochschulangelegenheiten ist Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung: Dies bestimmt Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG für die Förderung der wissenschaftlichen Forschung und Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG für Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse. Entsprechend haben die Länder für diese Sachgebiete Gesetzgebungskompetenz solange der Bund nicht tätig wird. Im Umkehrschluss fällt die übrige Regelungsmaterie in Sachen Hochschule in die Gesetzgebungskompetenz der Länder.

Sicherheitspolitische Angelegenheit

Im Ganzen betrachtet ist Ziel des bayrischen Gesetzes „die Einsatzbereitschaft zur Landes- und Bundesverteidigung wiederherzustellen“, um die Zeitenwende im Bereich der Bundeswehr in Bayern voranzubringen. Deshalb lohnt ein näherer Blick auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG. Hiernach hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über die auswärtigen Angelegenheiten sowie die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung. Art. 71 GG legt fest, dass die Länder eine Gesetzgebungsbefugnis in diesem Bereich nur dann innehaben, wenn und soweit ein Bundesgesetz sie hierzu ausdrücklich ermächtigt. Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG ist Teil des verfassungsrechtlichen Rechtsrahmens zur Regelung der Landesverteidigung (Umbach/Clemens Art. 73 Rn. 23). In erster Linie schließt der Begriff der Verteidigung all diejenigen gesetzgeberischen Handlungen ein, die die Streitkräfte zur Abwehr von bewaffneten Angriffen auf die Bundesrepublik Deutschland befähigen (Dürig/Herzog/Scholz Art. 73 Rn. 44). Wichtiger Anknüpfungspunkt ist dabei der Streitkräfte-Begriff, sprich die Bundeswehr, womit auch all die damit verbundenen Maßnahmen zu Verteidigungszwecken erfasst werden (Dürig/Herzog/Scholz Art. 73 Rn. 44), wie beispielsweise die Hochschulausbildung von Bundeswehrangehörigen (Umbach/Clemens Art. 73 Rn. 23). Der enumerativ aufgenommene Schutz der Zivilbevölkerung tritt neben den Begriff der Verteidigung. Auch er umfasst allein Handlungen, die aufgrund von Verteidigungsmaßnahmen ergriffen wurden (Umbach/Clemens Art. 73 Rn. 26). Der Begriff ermöglicht es, Maßnahmen deutscher Staatsgewalt, die abseits von Streitkräften ergriffen werden, in die Gesetzgebungskompetenz des Bunds aufzunehmen (Dürig/Herzog/Scholz Art. 73 Rn. 46).

Kooperationspflicht im Interesse der nationalen Sicherheit

In dem für die hier zu klärende Kompetenzfrage relevanten § 1 des Gesetzes heißt es: „Die Hochschulen sollen mit Einrichtungen der Bundeswehr zusammenarbeiten. Sie haben mit ihnen zusammenzuarbeiten, wenn und soweit das Staatsministerium auf Antrag der Bundeswehr feststellt, dass dies im Interesse der nationalen Sicherheit erforderlich ist.“. Soweit das in § 1 S. 1 des Gesetzes formulierte Kooperationsgebot das allgemein anerkannte Zusammenspiel von Bund und Länder in Bezug auf bundeswehrrechtliche Angelegenheiten betrifft, wird sich im Folgenden damit nicht vertieft auseinandergesetzt. In § 1 S. 2 des Gesetzes wird allerdings eine Kooperationspflicht der Hochschulen mit den Einrichtungen der Bundeswehr festgeschrieben, die eingreift, wenn es das Interesse nationaler Sicherheit gebietet. Wie dargelegt, umfasst der Verteidigungsbegriff insbesondere diejenigen Maßnahmen, die die Bundeswehr befähigen, die Bundesrepublik vor bewaffneten Angriffen zu bewahren. Sinn und Zweck einer Kooperationspflicht dürfte es sein, dass den Einrichtungen der Bundeswehr die Ressourcen der Hochschulen und deren Forschungskapazitäten im Falle einer notwendigen militärischen Verteidigung verpflichtend zur Verfügung gestellt werden.

Begriff der Verteidigung

Der Begriff der Verteidigung in Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG ist im Sinne einer effektiven Umsetzung deshalb so zu verstehen, dass bundesrechtlich alle diejenigen Maßnahmen ergriffen werden können, die „zur personellen, institutionellen und sachlichen Vorbereitung“ nötig sind (Dreier Art. 73 Rn. 14). Aufgrund der Annahme einer Annexkompetenz, welche explizit die kompetenzrechtliche Zuordnung auch vorbereitender und durchführender Maßnahmen ermöglicht, müssen auch all diejenigen Regelungen unter den Verteidigungsbegriff fallen, die unterstützend im Sinne einer effektiven und innovativen Verteidigungsbereitschaft getroffen werden. Dabei ist es unerheblich, dass das bayerische Gesetz in Friedenszeiten entstanden ist, da dem Begriff eine einheitliche Auslegung zugrunde gelegt wird (Dürig/Herzog/Scholz Art. 73 Rn. 44). Anerkanntermaßen fällt das Heranziehen zu zivilen Dienstleistungen im Verteidigungsfall ebenso unter die Definition von Verteidigung (Jarass/Pieroth Art. 73 Rn. 6). Aus diesem Grund erscheint es auch nicht abwegig, die Kooperationspflicht der Hochschulen zur Sicherstellung der nationalen Sicherheit durch die Bundeswehr unter den Begriff der Verteidigung zu subsumieren. Auch in der Diskussion um die Kompetenzdeckung durch Art. 73 Abs. Nr. 1 GG bezüglich Gründung und Unterhaltung von Universitäten der Bundeswehr wurde bereits ein weiter Verteidigungsbegriff vertreten (Dreier Art. 73 Rn. 14). Diskussionsgegenstand war hier insbesondere, ob die Ausbildung von Soldat*innen eine Voraussetzung für eine intakte Verteidigung darstellt oder ob dies eine Überdehnung der Annexkompetenz zur Folge hat, da die Bundeswehruniversitäten auch ihrem allgemeinen Bildungsauftrag nachkommen. Zusammenfassend legen jedoch der Sinn und Zweck der Verfassungsbestimmung eine extensive Auslegung des Verteidigungsbegriffs nahe. Damit sind auch Maßnahmen erfasst, die der unmittelbaren und eigentlichen militärischen Maßnahme vorweg gehen und organisatorischer, institutioneller oder vorbereitender Natur sind, um überhaupt eine Einsatz- und Leistungsbereitschaft herzustellen. Die in § 1 des Gesetzes vorgesehene Kooperation zwischen Hochschulen und Bundeswehr ist damit als vorbereitende Maßnahme der Einsatz- und Leistungsfähigkeit der Bundeswehr einzuordnen und stellt sich als ein Annex zur Verteidigungskompetenz dar.

Annexkompetenz des Bundes

Doch selbst wenn man die Eröffnung des Anwendungsbereichs des Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG ablehnt, liegt die Annahme einer ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes nahe. So ist die „Herstellung Erhaltung der nationalen Sicherheit“ aus „unwiderleglich fingierten gesamtstaatlichen Interessen“ ein Sachbereich, der einer bundesstaatlichen Kompetenz und Regelung bedarf (Huber/Voßkuhle Art. 31 Rn. 50). Telos des Gesetzesentwurfs ist die Wiederherstellung der Einsatzbereitschaft zur nationalen Vereidigung. Dafür wurde das Gesetzesvorhaben als umfassender Entwurf konzipiert, der verteidigungsrelevante Aspekte in die verschiedensten Regelungsbereichen einfließen lassen will. Es handelt sich dementsprechend nicht um ein spezifisches, auf eine bestimmte Regelungsmaterie fokussiertes Vorhaben, sondern um eine umfassende Maßnahme zur Wiederherstellung der Verteidigungsfähigkeit, die zahlreiche Rechtsgebiete betrifft.

Trennungsgebot: Staatsziel Frieden und Verteidigungsauftrag

Damit ist eine Trennung derjenigen Regelungsmaterien des Gesetzes, die nicht den Sachbereich der Verteidigung berühren, vom Sachbereich der Verteidigung kaum möglich. Deshalb ist die kompetenzrechtliche Zuordnung zum Bund notwendig. Doch auch der Erlass einer gleichlautenden bundeseinheitlichen Regelung im Hochschulbereich würde sich als kompetenzwidrig erweisen, denn: Hochschule ist Ländersache und die Festlegung einer Kooperationspflicht der Hochschulen auf Förderung der Bundeswehr ohne Berührung der Kompetenzbereiche der Länder scheint schwer vorstellbar. Als mögliche Adressatinnen sind allein Universitäten der Bundeswehr, wie sie beispielsweise in Hamburg und München bestehen, denkbar. Vor der historisch erwachsenen, und auch institutionell verankerten Differenzierung der zivilen und militärischen Sphäre, scheint die scharfe kompetenzrechtliche Trennung nur konsequent. Bildung und Verteidigung sollen von unterschiedlichen Gesetzgeber*innen geregelt werden, um auch inhaltlichen und institutionellen Abstand zu gewährleisten. Eine umfassende Militarisierung weiter Gesellschaftsbereiche sollte nach den historischen Erfahrungen gerade verhindert werden. Das Gesetz der bayrischen Staatsregierung ist damit bereits aus kompetenzrechtlichen Gründen verfassungswidrig.

Satzungsautonomie der Hochschulen

Als zweiter Aspekt ist anhand § 1 Nr. 2 des Gesetzes der Eingriff in die den Hochschulen zustehende Satzungsautonomie anzusprechen. Darin heißt es: „Erzielte Forschungsergebnisse dürfen auch für militärische Zwecke der Bundesrepublik Deutschland oder der NATO-Bündnispartner genutzt werden. Eine Beschränkung der Forschung auf zivile Nutzungen (Zivilklausel) ist unzulässig.“. Das Thema der Zivilklauseln war und ist in vielen Bundesländern Schauplatz politischer Auseinandersetzungen (Hessischer Koalitionsvertrag). Zivilklauseln sind Selbstverpflichtungen von Hochschulen allein zu zivilen und friedlichen Zwecken zu forschen und zu lehren, also eine friedliche Wissenschaft zu betreiben. Im Umkehrschluss beinhalten sie den Ausschluss von Forschung zu kriegerischen und militärischen Tätigkeiten. Gut 70 deutsche Hochschulen haben sich für die Aufnahme einer solchen Zivilklausel entschieden. Paradoxerweise gerade keine in Bayern. Das Festschreiben einer Zivilklausel fällt nach zutreffender Ansicht in den Bereich der Satzungsautonomie der Hochschulen. Diese ist sowohl einfachgesetzlich als auch landesverfassungsrechtlich festgeschrieben. Die Hochschulen sind dementsprechend befugt, eigens den Rechtsrahmen zur Erfüllung der ihnen zufallenden Aufgaben von Forschung und Lehre durch den Erlass von öffentlich-rechtlichen Satzungen zu setzen (Hartmer/Detmer Rn. 129). Die jeweilige Ausgestaltung der Zivilklauseln erfolgt also in Eigenregie der Hochschulen, weshalb sie in verschiedenen Ausführungen mit unterschiedlichem Wortlaut zu finden sind. „Die“ Zivilklausel existiert nicht und „die eine“ Zivilklausel kann deshalb aufgrund mangelnder Bestimmtheit nicht ohne Weiteres verboten werden. Neben dem Eingriff in die Satzungsautonomie der Hochschulen werden deshalb gegen § 2 Nr. 2 des Gesetzes auch verfassungsrechtliche Bedenken aufgrund mangelnder Bestimmtheit erhoben. In § 2 Nr. des Gesetzes heißt es: „Eine Beschränkung der Forschung auf zivile Nutzungen (Zivilklausel) ist unzulässig“. Eine tiefergehende Auseinandersetzung mit dem Begriff „Zivilklausel“ bleibt aus, weshalb nicht zu erkennen ist, welches Verhalten genau verboten werden soll.

Friedensfinalität des Grundgesetzes

Weiterhin erscheint die verfassungskonforme Interpretation eines gesetzlichen Zivilklauselverbots nur schwer denkbar. Hierzu hat Erhard Denninger bereits in dem im Februar 2009 veröffentlichte Gutachten „Zur Zulässigkeit einer so genannten „Zivilklausel“ im Errichtungsgesetz für das geplante Karlsruher Institut für Technologie (KIT)“ überzeugend ausgeführt: Durch die Festlegung auf das Kriterium der Verfolgung von friedlichen Zwecken in Form von Zivilklauseln wird keine wissenschaftliche Finalität durch Verhindern wissenschaftlicher Pluralität bewirkt. Der Blick in die Präambel des Grundgesetzes sowie in zahlreiche Landesverfassungen zeige, dass die „Friedens-Finalität ein zentrales und hochrangiges Element der Organisation und Tätigkeit staatlicher Institutionen der Bundesrepublik“ sei. Durch die Verankerung staatlicher „Friedfertigkeit“ an vielfältigen Stellen des Grundgesetzes ist es nur richtig von der „Friedens-Finalität“ des Grundgesetzes zu sprechen. Die gesetzliche Festschreibung eines Verbots, durch Hochschulen die elementare und konstitutive friedliche Ausrichtung der Verfassung in Form von Zivilklauseln aufzunehmen, berührt damit den Kern der Wissenschaftsfreiheit und konterkariert die staatlich verankerte Grundausrichtung der Friedlichkeit.

Frieden als staatliche Fähigkeit

Das Gesetz der bayrischen Staatsregierung sowie die Einbringung eines deckungsgleichen Entwurfs der FDP in den Hessischen Landtag verstoßen deshalb aus mehreren Gründen gegen Verfassungsrecht. Das Gesetz untergräbt die Satzungsautonomie der Hochschulen, bedroht damit die Forschungs- und Wissenschaftsfreiheit und verstößt gegen die grundgesetzliche Kompetenzordnung. Durch eine solche Militarisierung durch die Hintertür werden die „Friedens-Finalität“ (Erhard Denninger) des Grundgesetzes und die historische und institutionelle Verankerung der Trennung von Militär und ziviler Sphäre untergraben. Statt einen politischen Konsens in den allgegenwärtigen Militarisierungstendenzen zu suchen, ist es vielmehr wünschenswert und notwendig mehr Einsatz für den Frieden zu wagen. Diese Positionierung wäre insbesondere in Zeiten des Wahlkampfes von enormer Wichtigkeit. Gemäß Jürgen Habermas sollte sich die Reaktion auf die multiplen und immer aussichtsloser erscheinenden Krisen nicht durch das Vereinnahmenlassen durch die Logik des Krieges kennzeichnen, sondern durch das Wagnis mehr Einsatz für den Frieden zu zeigen. Dem Aufruf „Friedensfähigkeit statt Kriegstüchtigkeit“ kann demnach nur zuzustimmen sein.