Kriminalitätsbelastete Orte (kbOs) sind seit jeher Zonen verdichteter Kontrolle. Mit der jüngsten Berliner ASOG-Novelle werden sie nun auch zu Zonen verdichteter Datenerhebung. Automatisierte Videoüberwachung und algorithmische Verhaltenserkennung (§ 24e ASOG) bringen erhebliche Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 I iVm Art. 1 I GG). Eine Einhegung der Diskriminierungsanfälligkeit kriminalitätsbelasteter Orte hätte die neuen Befugnisse verfassungsfester ausgestalten können. Im Ergebnis dürfte es jedoch bei einer technischen Überformung geblieben sein.

Die Geschichte der kbOs

Kriminalitätsbelastete Orte sind in Berlin ein geläufiger Begriff. Verhältnismäßig still war es bisher um sie im Allgemeinen Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin (ASOG). Wer Bescheid wusste, identifizierte die kbOs über die Chiffre des § 21 II 1 a ASOG idF 27.06.2024. Dieser ermächtigt Ordnungsbehörden und Polizei zur Identitätsfeststellung gegenüber Personen, die sich „an einem Ort [aufhalten], von dem Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung [§ 17 III ASOG idF 27.06.2024] verabreden, vorbereiten oder verüben”. Gemäß §§ 34 II Nr. 2 und 35 II Nr. 2 ASOG idF 27.06.2024 besteht an diesen Orten auch die Befugnis zur Durchsuchung von Personen und Sachen. Eine anlassunabhängige „Ortshaftung”. Umstritten waren von jeher drei Aspekte: Evidenz, Transparenz und Diskriminierungsanfälligkeit.

Mit dem Inkrafttreten des § 21 IV ASOG im Jahr 2021 fand die Auseinandersetzung um Transparenz ein vorläufiges Ende. Orte, die seitens der Polizei auf Basis von Lageerkenntnissen als kriminalitätsbelastet eingestuft werden, sind auf der Website der Polizei Berlin veröffentlicht. Die Forderung nach adressgenauer Veröffentlichung konnte sich bisher aber noch nicht durchsetzen. Was ebenso aussteht, sind wissenschaftlich fundierte Erkenntnisse zur Wirksamkeit der kbOs. Einen Bedarf an solchen Erkenntnissen legt das zirkuläre Verhältnis von Evidenz und Ermächtigung nahe, das dem Konzept der kbOs zugrunde liegt: Ob ein Ort als kriminalitätsbelastet eingestuft wird, bemisst sich nach polizeilichen Lageerkenntnissen. Rechtsfolge ist die Befugnis der Berliner Polizei zu anlassunabhängigen Kontrollen. Ob kriminalistische Erfolge an kbOs ein Ergebnis verdichteter Gefahr (Lageerkenntnisse) oder verdichteter Kontrolle (Ermächtigung) sind, wäre empirisch zu klären. Andernfalls laufen Polizei, Justiz und Bevölkerung Gefahr, sich in einer polizeilichen Echokammer zu bewegen.

Diese Gefahr ist aus Verfassungsgesichtspunkten nicht trivial. Umso mehr, als wir wissen, dass anlassunabhängige Maßnahmen wie Identitätsfeststellungen diskriminierungsanfällig sind. Diskriminierung ist keine Frage von Vorsatz. Wo Ermächtigungsgrundlagen im Einzelfall wenig Aufschluss über Anlass und Grenzen des behördlichen Handlungsspielraums geben, greifen rasch alltägliche Stereotype. Sie bringen Diskriminierungspraktiken wie Racial Profiling hervor, gegen das Biblap Basu zuletzt im Jahr 2022 erfolgreich Beschwerde beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) gegen Deutschland führte.

Gesamtgesellschaftlich führen diskriminierende Kontrollpraxen zu Stigmatisierungseffekten und Vertrauensverlust gegenüber dem Rechtsstaat. Verfassungsrechtlich übersetzen sich entsprechende Stereotype in die Diskriminierungstatbestände des Art. 3 III GG (sowie Art. 3 I GG in sinngemäßer Anwendung). Sie unterliegen dem Anknüpfungsverbot des Art. 3 III GG, das polizeiliches Ermessen im Einzelfall auf Null reduzieren kann. Die umfangreiche Verwaltungsrechtsprechung zum Thema dürfte sich bei dem Maßstab einpendeln, dass ein Anknüpfen (maximal) bei einem überwiegenden kollidierenden Verfassungsgut unter strenger Beachtung der Verhältnismäßigkeit ausnahmsweise hinzunehmen ist. Ob ein solcher Fall vorliegt, ergibt sich aus einer verfassungsrechtlichen Beurteilung, die in all ihrer Komplexität an vollziehende Beamt*innen ausgelagert wird. Schon angesichts der gesamtgesellschaftlichen Bedeutung, jedenfalls mit Blick auf die Wahrnehmung fundamentaler Grundrechte, wäre hier eine stärkere gesetzgeberische Verantwortung, im Sinn von Regelungsdichte, zumindest zu diskutieren.

KbOs im ASOG: neue Regelung, neue Befugnisse

Am 04.12.2025 wurde nun die jüngste Novelle des ASOG beschlossen. Sie umfasst über 700 Seiten. Auf den ersten Blick scheint gesetzgeberische Verantwortungsübernahme hinsichtlich der Diskriminierungsanfälligkeit der kbOs erkennbar: Mit dem 17a ASOG haben die kbOs eine explizite rechtliche Grundlage erhalten. Und § 12 III ASOG sieht, der Gesetzesbegründung folgend, nun ein „Verbot des Racial Profiling“ vor. Mit der expliziten Nennung der kbOs geht eine rechtsstaatliche Prozessualisierung einher: Grundsätzlich sind kbOs in Zukunft durch Rechtsverfügung – ausnahmsweise durch Allgemeinverfügung der Polizeipräsidentin – festzulegen. Der räumliche Begrenzungsbereich ist klar zu benennen. Nach wie vor ausstehend sind wissenschaftliche Erkenntnisse zur Wirksamkeit der kbOs. §§ 42d I (Training/Testung von KI) und 47a I („Super-Datenbank“) ASOG sehen zudem vor, dass „sicherzustellen [ist], dass […] diskriminierende Algorithmen weder herausgebildet noch verwendet“ werden. Diese Bestimmungen sind im Kontext der umfassenden informationellen Eingriffsbefugnisse zu sehen, die mit der Novelle einhergehen. § 24e ASOG, die „Datenhebung an kriminalitätsbelasteten Orten“, fällt darunter.

§ 24e I ASOG ermächtigt an kbOs zu Bildaufnahmen und -aufzeichnungen. § 24e IV ASOG sieht eine automatisierte Auswertung der erhobenen Daten vor. Diese steht (nach dem Willen der Gesetzgebung wohl) für „KI-gestützte“ Verhaltenserkennung, in deren Rahmen die Software mit Bewegung von Bildpixeln arbeitet. Sie erfasst Personen als „Strichmännchen mit Knotenpunkten an den Gelenken”. Sobald anhand der Gelenkbewegungen ein Verhalten als verdächtig wahrgenommen wird, springt ein Alarm an. „Ziel ist […] tätliche Auseinandersetzungen, Unglücksfälle oder andere besondere Situationen rechtzeitig zu erkennen […]; die Datenanalyse geschieht somit nur zu dem Zweck, die Aufmerksamkeit der eingesetzten Kräfte zu unterstützen”, so die Gesetzesbegründung. Mit einem in der zweiten Lesung eingebrachten Änderungsantrag haben die regierenden Fraktionen CDU und SPD noch sichergestellt, dass ein Einschreiten der polizeilichen Kräfte erst nach Sichtung der erhobenen Daten oder Inaugenscheinnahme der Lage vor Ort geschehen dürfe. Ebenfalls explizit ausgeschlossen wurde die Nutzung von über § 24e IV ASOG erhobenen Daten für das Testen oder Trainieren von biometrischer Fernidentifizierung.

Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung

Mit den neuen informationellen Eingriffsbefugnissen fügt sich das ASOG in eine bundesweite Tradition: Technologische Möglichkeiten führen zu Novellen im Polizei- und Ordnungsrecht der Länder. Über den Beschwerdeweg erfahren sie Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG), das darüber seinen – inzwischen umfangreichen – Judikaturbestand zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 I iVm Art. 1 I GG; RiS) erweitert und vertieft. Die Novelle des ASOG geht darauf proaktiv zu. Sie verschreibt sich u. a. einer Anpassung an den „Fortschritt der Technik” unter Einhaltung der „Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts”. Ob das gelungen ist, bemisst sich rechtlich – zuallererst – nach dem angesprochenen Judikaturbestand zum RiS. Im Wege der Angemessenheitsprüfung ergeben sich dieser folgend über die – geringe, mittlere oder hohe – Eingriffsintensität der in Rede stehenden Maßnahme Anforderungen an Eingriffszweck und -schwelle (gefahrenabwehrrechtliche je-desto-Relation). Im Fall von eingriffsintensiven Maßnahmen wie der heimlichen Überwachung muss sich deren Zweck auf den Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter (idR Leib, Leben, Freiheit) richten und deren Anlass muss zumindest die Eingriffsschwelle der hinreichend konkretisierten Gefahr erreichen. Die konkretisierte Gefahr steht für einen Grenzbereich des Gefahrenvorfelds, in dem u. a. konkrete Tatsachen für eine der Art nach konkretisierte, zeitlich absehbare Gefahr sprechen. Möchte die Gesetzgebung Anforderungen an Eingriffsschwelle oder -zweck senken oder die Eingriffsintensität einer Maßnahme erhöhen, gilt es, ein verfassungskonformes Wechselverhältnis herzustellen und zu bewahren, etwa über eine Eingrenzung der zu schützenden Rechtsgüter. Der Gesetzgebung kommt ein Skalierungsspielraum zu, eine Steuerungsmöglichkeit.

Im Fall des § 24e ASOG liegen mit Datenerhebung, -speicherung und automatisierter Analyse mehrere informationelle Eingriffe vor, die nicht durch zweckwahrende Weiternutzung verbunden sein dürften. Erhebung und Speicherung der Daten erfolgen gem. § 24e I ASOG zum Zweck der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten (§ 1 III ASOG). Im Wesentlichen maßgeblich ist der Katalog der Straftaten von erheblicher Bedeutung gem. § 17a I ASOG. Dieser umfasst terroristische Straftaten, Delikte gegen die sexuelle Selbstbestimmung und qualifizierte Fälle von Diebstahl sowie Katalogstraftaten iSd § 100a Strafprozessordnung (StPO). Bereits in seiner Entscheidung zur automatisierten Datenanalyse in Hessen und Hamburg hat das BVerfG den weiten Charakter des § 100a StPO problematisiert, der u. a. Urkundendelikte oder Verleitung zur missbräuchlichen Asylantragstellung mit umfasst. Im vorliegenden Fall dürfte sich daraus noch kein verfassungswidriges Missverhältnis ergeben: Videoüberwachung in öffentlichen Räumen fällt grundsätzlich unter mittlere Eingriffsintensität, insbesondere zumal § 24e II ASOG Dokumentationspflichten und eine Veröffentlichung der Erhebung vorsieht (z. B. Beschilderung). Bei vertiefter Auseinandersetzung wäre freilich die hohe Streubreite zu berücksichtigen. Mit einer Fläche von aktuell über 300.000 m² („ca. 42 Fußballfelder“) ist ein großer Kreis an Menschen in die Maßnahme einbezogen, die dazu keinen Anlass gegeben haben. Die Fehler- und Diskriminierungsanfälligkeit, damit auch die Eingriffsintensität, steigen entsprechend.

Eine (teilweise) Zweckänderung dürfte die Speicherung der Daten über die Regellösch- und Vernichtungsverpflichtung des § 24a III ASOG (30 Tage) erfahren. Diese Pflicht entfällt, wenn die Daten „zur Verfolgung von Straftaten benötigt werden oder Tatsachen die Annahme begründen, dass die Person künftig Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen wird”. Darüber tritt der Zweck der Verfolgung – jeder beliebigen – Straftat hinzu, der Kreis geschützter Rechtsgüter ist entgrenzt. Auch der Grad der individuellen Beeinträchtigung – und damit Eingriffsintensität – steigt, da die Betroffenen in diesem anderen Regelungszusammenhang nicht sicher gehen können, anonym zu bleiben („die Person”). Es gilt als zumindest diskutabel, ob sich die damit einhergehende Erhöhung der Eingriffsintensität bei gleichzeitiger Erweiterung der geschützten Rechtsgüter noch im Rahmen der Verhältnismäßigkeit bewegt.

Ähnlich muss die Bilanz für die automatisierte Auswertung gem. § 24e IV ASOG ausfallen. Die Nutzung entsprechender Technologie kann für sich bereits in eine hohe bis höchste Eingriffsintensitätsstufe fallen. Dem steht ein relativ entgrenzter Schutzzweck gegenüber. § 24 IV ASOG nennt Straftaten sowie Unglücksfälle iSd § 232c I Strafgesetzbuch (StGB). Dazu tritt der verdachtsunabhängige Charakter der Auswertung; eingehegt ist die Eingriffsschwelle über das explizit ausgeschlossene automatisierte Auslösen behördlicher Maßnahmen. Auch der Ausschluss von biometrischer Fernidentifizierung dürfte vom gesetzgeberischen Ansinnen getragen worden sein, die Eingriffsintensität zu senken. Im Unklaren lässt die Vorschrift allerdings über die Verwendung lernfähiger Systeme, der Künstlichen Intelligenz (KI). Auch die Nutzung der Daten zum Testen und Trainieren von KI (§ 42d ASOG) ist, jenseits der Fernidentifizierung, nicht ausgeschlossen. Eine Nutzung im Rahmen des § 47a ASOG („Super-Datenbank“) dürfte grundsätzlich möglich sein. Gerade auch in Zusammenschau mit der Richtlinie (EU) 2016/680 (JI-RL) dürften sich hier noch einige Rechtsfragen stellen. Auch sie könnten schlussendlich Klärung vor den Höchstgerichten erfahren.

Diskriminierungsschutz als Regulativ der informationellen Eingriffsintensität

Eine weitere Möglichkeit, informationelle Eingriffsintensität zu regulieren, steht Gesetzgebenden über den Schutz vor Diskriminierung zur Verfügung. Sie gewinnt gerade an diskriminierungsanfälligen Orten wie den kbOs verstärkte Relevanz. So hält das BVerfG in seiner Entscheidung zur automatisierten Datenverwertung im Februar 2023 erneut fest: „Insofern können mit einer weitergehenden Automatisierung von Polizeiarbeit jenseits des Potentials, eine Diskriminierung zu verhindern, auch spezifische Diskriminierungsrisiken einhergehen, die verfassungsrechtlich umso weniger hinzunehmen sind, je mehr sich die Wirkungen der automatisierten Datenanalyse oder -auswertung einer nach Art 3 Abs. 3 GG unzulässigen Benachteiligung annähern könnten”.

Veranschaulicht am Beispiel der kbOs: Einen durch (unterbewusste) Stereotype geprägten, gegen das Anknüpfungsverbot des Art. 3 III GG verstoßenden Ermessensfehlgebrauch könnte eine automatisierte Verhaltensmustererkennung abmildern oder sogar verhindern. Umgekehrt bringt die automatisierte Verhaltenserkennung ihrerseits Diskriminierungspotential mit sich. Bereits im Anhörungsverfahren wurde darauf hingewiesen, dass eine Software Verhaltensmuster jenseits des Normalisierten – etwa im Fall von Behinderungen oder Wohnungslosigkeit – ohne entsprechende Einhegung als alarmierendes Verhalten versteht. Ein Alarm, der dann wiederum auf menschliches Ermessen an kbOs trifft.

Ein Ansatz von diskriminierungsrechtlicher Regulierung der Eingriffsintensität lässt sich in §§ 42d I und 47a I ASOG erkennen. Beide sehen vor, dass diskriminierende Algorithmen zu verhindern sind. Letztere Bestimmung betrifft die „Super-Datenbank“ und ist ebenfalls erst mit dem Änderungsantrag der Regierungsfraktionen Teil der ASOG-Novelle geworden. § 42d I ASOG ist die Rechtsgrundlage für das Trainieren und Testen von KI, die je nach technologischer Ausgestaltung für eine algorithmische Verhaltenserkennung iSd § 24e IV ASOG Relevanz entfalten kann. Entscheidende Fragen dazu sind: Inwiefern werden lernfähige Systeme eingesetzt? Sollen sie „ausgelernt“ sein? Wie lässt sich jeweils sicherstellen, dass keine diskriminierenden Algorithmen herausgebildet und verwendet werden? Wie verhält es sich mit Daten, die allfällige externe Anbietende ihren maschinell lernenden System zu Grunde legen? Dazu enthält § 24e ASOG keine Anhaltspunkte und damit sind Schlüsselfragen des Diskriminierungsschutzes erneut an die Praxis ausgelagert.

Soweit spezieller Diskriminierungsschutz nicht greift, bleibt der neu geschaffene § 12 III ASOG. Ähnlich dem § 181 II des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (LVwG SH) oder dem § 5 I des Landesantidiskriminierungsgesetzes Berlin (LADG) sieht die Bestimmung vor, dass die Auswahl einer von einer Maßnahme betroffenen Person nicht ohne „hinreichenden sachlichen, durch den Zweck der jeweiligen Maßnahme gerechtfertigten Grund” an einen Diskriminierungstatbestand anknüpfen darf“. Hier scheint eine Chance vergeben, denn diese Formulierung betrifft die eingangs angesprochenen verfassungsrechtlichen Standards des Art. 3 III GG. Wie schon § 5 I LADG muss § 12 III ASOG im Lichte des Anknüpfungsverbots verfassungskonform ausgelegt werden. Für die Praxis verringern sich die dogmatischen Hürden damit nicht, im Gegenteil. Erneut ist der höherrangige Art. 3 III GG die entscheidende Grundlage, die polizeiliches Ermessen determiniert. § 12 III ASOG kann hier nur deklaratorische – bestenfalls affirmative, schlimmstenfalls verwirrende – Wirkung entfalten. Daran vermag auch die Gesetzesbegründung nichts zu ändern, die § 12 III ASOG als „Verbot des Racial Profiling” deklariert. Dazu heißt es auch: „Berlin ist vielfältig, Berlin ist bunt, Berlin duldet keine Diskriminierung”. Darin scheint v. a. ein try harder in Richtung Exekutive zu stecken. Interessanter als ein solches try harder ist ja oft, die eigene Perspektive zu ändern und ein Problem neu anzusteuern. Perspektivisch könnte präziser Diskriminierungsschutz der Verwaltung rechtssichere Handlungsgrundlagen verschaffen – und gleichzeitig den informationellen Eingriffen etwas von ihrer Intensität nehmen.