Bitte noch mehr
Rechtsprechungsdialog im Karlsruher Klimabeschluss
Der Karlsruher Klimabeschluss ist als Paradebeispiel internationaler Aufgeschlossenheit des Ersten Senats gepriesen worden. Dafür gibt es gute Gründe. Karlsruhe hat der verfassungsrechtlichen Absicherung des Klimaschutzes nicht nur einen internationalen Anstrich verpasst. Der Senat hat die staatliche Pflicht zum Klimaschutz entlang internationaler Erkenntnisse, Erfahrungen und Verpflichtungen ausbuchstabiert. Der Klimaschutzauftrag nach dem Grundgesetz hat eine internationale DNA bekommen. Mit Pressemitteilungen in englischer und französischer Sprache hat das Gericht den Weg für eine zügige Rezeption auch in anderen Rechtsordnungen geebnet. An einer Übersetzung ins Spanische wird gearbeitet. Karlsruhe sendet damit das Signal, dass es Klimaschutz auf dem Rechtsweg als Mannschaftsspiel versteht. Aber an dieser Stelle lohnt es sich, noch einmal genauer hinzuschauen. Inwieweit agiert der Erste Senat selbst als Teamplayer? Wie intensiv hat sich der Erste Senat mit Argumenten anderer Höchstgerichte auseinandergesetzt? Welche Entscheidungen zu früheren Klimaklagen werden überhaupt zitiert – und welche nicht? Kurz: Wie offen und aufgeschlossen zeigte sich der Erste Senat dafür, seine Überlegungen zum Klimaschutz im transnationalen Rechtsdialog zu entwickeln?
Ambivalente Dialoge
Mit erstaunlicher Großzügigkeit, die selbst kühne Erwartungen übertraf, hat der Erste Senat Klimaklägerinnen und –klägern den Zugang zum Bundesverfassungsgericht geöffnet. Gerade einmal drei Absätze brauchte der Senat, um die Hürde der Beschwerdebefugnis abzuräumen. EuG und EuGH dagegen haben im „People’s Climate Case“ die Tür für Klimaklagen auf Unionsebene versperrt. Der Erste Senat weist auf die Differenzen mit Luxemburg hin, ohne jedoch näher darauf einzugehen. Apodiktisch stellt Karlruhe fest, eine über die bloße eigene Betroffenheit hinausgehende besondere Betroffenheit, die die Beschwerdeführenden von der Allgemeinheit abheben würde, werde im Verfassungsbeschwerdeverfahren „regelmäßig nicht verlangt“ (Rn. 110). Dass der EuGH die Entscheidung des EuG zur Unzulässigkeit des „People’s Climate Case“ mittlerweile bestätigt hat, ist dem Ersten Senat nicht einmal einen Verweis auf das Luxemburger Berufungsurteil wert.
Vergleichsweise ausführlich hat sich der Erste Senat im Rahmen der Prüfung möglicher Schutzpflichtverletzungen mit der Rechtsprechung des Straßburger Gerichtshofs befasst. Zwar hat der EGMR noch keine Entscheidung zu den in Straßburg anhängigen Klimaklagen getroffen. Aber der Gerichtshof hatte in früheren Verfahren bestätigt, dass sich aus den Rechten nach der EMRK positive Pflichten des Staates zum Schutz vor lebens- und gesundheitsgefährdenden Umweltbeeinträchtigungen ergeben. Auf diese Rechtsprechung nimmt der Erste Senat Bezug, als er feststellt, die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht des Staates umfasse auch die Verpflichtung, Leben und Gesundheit vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen (Rn. 99, 147 f.).
Eine weitere Gelegenheit, Rechtsprechung des EGMR heranzuziehen, hätte sich bei der Erörterung der Beschwerdebefugnis der in Bangladesch und Nepal lebenden Klimabetroffenen ergeben, die ebenfalls nach Karlsruhe gezogen waren. Die Straßburger Richter haben die Frage der extraterritorialen Anwendbarkeit der EMRK mittlerweile in einer ganzen Reihe von Verfahren diskutiert. Karlsruhe hat zwar in seinem BND-Urteil dargelegt, dass die Grundrechtsbindung des deutschen Staates sich nicht auf das Staatsgebiet beschränkt, weist aber in dem Klimabeschluss explizit darauf hin, dass bislang „nicht näher geklärt“ sei, unter welchen Umständen sich aus den deutschen Grundrechten Schutzpflichten gegenüber im Ausland lebenden Menschen ergeben (Rn. 175). Es hätte also nahegelegen, dass der Erste Senat anknüpfend an die Straßburger Rechtsprechung untersucht, unter welchen Umständen die Grundrechte auch im Ausland Schutzwirkung entfalten können. Der Erste Senat behandelt diese international konnotierte Frage jedoch allein aus der nationalen Binnenperspektive. Der Rechtsprechungsdialog, den Karlsruhe in seinem Klimabeschluss mit dem Straßburger Gerichtshof geführt hat, bleibt damit ambivalent.
Rechtsvergleichung als Argumentationsstütze
Das Karlsruher Gericht ist nicht das erste nationale Höchstgericht, das sich mit den Problemen des Klimawandels befasst hat. Aus der mittlerweile umfangreichen Liste von Gerichtsentscheidungen zu Fragen des Klimawandels zitiert der Erste Senat vier Urteile: das des niederländischen Höchstgerichts „Hoge Raad“ in der Rechtssache „Urgenda“ (2019), die Entscheidung des neuseeländischen High Court im Verfahren „Sarah Thomson v. The Minister for Climate Change Issues“ (2017), den Richterspruch des irischen Supreme Court „Friends of the Irish Environment v. The Government of Ireland et al.,“ (2020) sowie die Entscheidung des amerikanischen Bundesberufungsgerichts U.S. Court of Appeals for the Ninth Circuit in der Rechtssache Juliana v. United States (2020). Alle zitierten Urteile sind aus dem Globalen Norden, obwohl gerade Gerichte im Globalen Süden eine sehr progressive Umweltrechtsprechung betrieben haben. Dazu später mehr. Gemeinsam ist den zitierten Entscheidungen, dass, ebenso wie in den Karlsruher Verfassungsbeschwerden, vom Klimawandel betroffene Menschen und Umweltorganisationen die Verletzung staatlicher Klimaschutzverpflichtungen rügten. Zugleich wird aber deutlich, wie stark Verfahrenskonstellationen, Kontrollmaßstäbe, Argumentationsmuster und Ergebnisse der Rechtsfindung in Klimaschutzverfahren variieren. Am häufigsten – fünfmal – erwähnt der Erste Senat das Urteil im niederländischen Fall „Urgenda“. Mit der Verpflichtung des niederländischen Staates, die jährlichen Treibhausgasemissionen bis 2020 um 25 Prozent im Vergleich zu 1990 zu reduzieren, legte das Höchstgericht des Landes 2019 den ersten Meilenstein in einem europäischen Klimaschutzverfahren. Karlsruhe diente das Urteil des „Hoge Raad“ vor allem als Argumentationsstütze für die Heranziehung wissenschaftlicher Erkenntnisse und Konzepte, etwa des Budgetansatzes (Rn.161), sowie für die Koppelung staatlicher Klimaschutzpflichten an internationale Verpflichtungen (Rn. 203).
In der Rechtssache „Urgenda“ ging es allerdings nur um Klimaschutzverpflichtungen bis zum Jahr 2020. Aus heutiger Sicht ist das Reduktionsziel von 25 Prozent, das der „Hoge Raad“ festlegte, vergleichsweise bescheiden. Um zeitlich wie inhaltlich deutlich weitergehende staatliche Klimaschutzmaßnahmen wurde in dem irischen Fall gestritten, den der Erste Senat zitiert. Irland hatte sich 2015 gesetzlich verpflichtet, den Treibhausgasausstoß bis 2050 um 80 Prozent gegenüber 1990 zu senken. Nach Ansicht der Nichtregierungsorganisation „Friends of the Irish Environment“ unternahm die Regierung jedoch nicht genug, um das Einsparziel zu erreichen. Der irische Supreme Court gab den Umweltschützern recht und verpflichtete die Regierung einen neuen Plan zu erarbeiten, der sicherstellen müsse, dass die gesetzlich festgelegte CO2-Minderung tatsächlich bis 2050 erreicht werde. In dem irischen Verfahren spielte also die Notwendigkeit langfristigen Klimaschutzes, die dann zum Dreh- und Angelpunkt des Karlsruher Klimabeschlusses wurde, eine zentrale Rolle. Wesentliche Argumente, mit denen der Erste Senat das Erfordernis, rechtzeitiger und verlässlicher Maßnahmen zur Treibhausgasreduktion über 2030 hinaus begründete, waren in dem irischen Urteil bereits angelegt. So verweisen die Karlsruher Richter darauf, dass auch der irische Supreme Court seine rechtlichen Erwägungen auf die wissenschaftlichen Erkenntnisse zu den dramatischen Folgen einer weiteren Erderwärmung und die Berechnungen zu dem verbleibenden CO2-Budget gestützt habe (Rn. 161, 218). „Nachdrücklich“ bestätigt sieht sich Karlsruhe durch das irische Höchstgericht darin, dass der Staat Reduktionsmaßnahmen hinreichend weit in die Zukunft festlegen müsse, da ohne entsprechenden Planungsdruck die Gefahr bestehe, dass das Klimaziel verfehlt werde (Rn.253). In diesem Zusammenhang spricht der Erste Senat außerdem die Notwendigkeit von Transparenz an, ohne die eine öffentlichen Debatte über die Verteilung der Reduktionslasten nicht möglich sei. Auch an dieser Stelle hätte der Hinweis auf den irischen Supreme Court den Zusatz „nachdrücklich“ verdient, da die irischen Richter vor allem bemängelten, dass der Klimaschutzplan den Bürgerinnen und Bürgern kein hinreichend genaues Bild von dem Reduktionspfad bis 2050 vermittelt habe.
Der Erste Senat hat nicht nur europäische Höchstgerichte zitiert, er bezieht auch außereuropäische Urteile zum Klimawandel ein. Das erscheint konsequent, wenn man bedenkt, wie wichtig Karlsruhe die internationale Dimension des Klimaschutzes ist. Der Erste Senat erwähnt zum einen den neuseeländischen Fall Tomson, in dem der High Court die staatliche Verpflichtung einer wissenschaftsbasierten, gerichtlich überprüfbaren Klimaschutzpolitik hervorhob (Rn. 203). Er streift außerdem den Fall „Juliana“ aus den Vereinigten Staaten, in dem Kinder und Jugendliche den Bundesstaat Washington gerichtlich zur Reduzierung seiner Treibhausgase zwingen wollten (Rn. 203). Beide Entscheidungen werden gemeinsam mit anderen Urteilen zitiert, um doppelt und dreifach zu untermauern, dass sich der Staat seiner Verantwortung für den Klimaschutz nicht durch Hinweis auf die CO2-Emissionen in anderen Staaten entziehen könne (Rn. 203). Die Entscheidungen aus Neuseeland und den Vereinigten Staaten bieten also eine Art Schutzschild gegen den denkbaren Einwand, die Karlsruher Betonung internationaler Klimaschutzverantwortung sei Ausdruck einer typisch deutschen oder zumindest eurozentrischen Sichtweise. Der Senat hat damit allerdings nur sehr punktuell diese eine Facette der beiden außereuropäischen Urteile beleuchtet. Das Potential für einen Dialog zu wesentlichen Fragen gerichtlichen Klimaschutzes wäre weitaus größer gewesen. So führt der neuseeländische High Court beispielhaft vor, wie sich unter Berücksichtigung ausländischer Entscheidungen die heikle Frage der Justiziabilität von Klimaschutzmaßnahmen bearbeiten lässt (New Zealand, Judgement of 2. November 2017, CIV 2015-485-919 [2017] NZHC 733, Rn. 105ff). Der High Court analysierte Argumente zur Rolle der Gerichte, die in Klimaschutzverfahren in den Vereinigten Staaten, Kanada, Großbritannien sowie im niederländischen Fall „Urgenda“ ausgetauscht worden waren, mit dem Ergebnis, dass die Überprüfung von Klimaschutzmaßnahmen keine „no go-Zone“ für die Gerichtsbarkeit sei (New Zealand, Judgement of 2. November 2017, CIV 2015-485-919 [2017] NZHC 733, Rn. 133). Auf diese Erörterungen hat der Erste Senat nicht Bezug genommen. Das ist bedauerlich. Wie man in dem neuseeländischen Fall sieht, lässt sich der Dialog mit Gerichten anderer Rechtsordnungen deutlich diskursiver gestalten. Dazu genügt es indes nicht, Passagen ausländischer Urteile in Klammerzusätzen zu zitieren, sondern es bedarf der Bereitschaft, den Argumenten anderer Gerichte Raum zu geben. Hier bleibt der Karlsruher Klimabeschluss trotz internationaler Ausrichtung eng.
Auch die kursorische Erwähnung der Rechtssache „Juliana“ bestätigt, dass der Karlsruher Klimadialog mit internationalen Gerichten ausbaufähig ist. Für den Ersten Senat zählt einzig, dass nach Ansicht des Court of Appeals Klimaklagen nicht daran scheitern, dass der Klimawandel ein globales Phänomen mit vielen Verantwortlichen ist. Ausgeblendet hat Karlsruhe, dass das Berufungsgericht die Klage widerstrebend abgewiesen hat – obwohl es die Befürchtung der Klägerinnen und Kläger teilte, dass die Welt aufgrund des Klimawandels „kurz vor der Zerstörung steht“ (Urteil vom 17. Januar 2020, No. 18-36082, p.11). Aber, so die mehrheitliche Auffassung der Berufungsrichter, es stehe nicht in ihrer verfassungsgemäßen Macht, der drohenden Klimakatastrophe Einhalt zu gebieten. Pointiert schreiben sie: „Not every problem posing a threat—even a clear and present danger—to the American Experiment can be solved by federal judges.“ Auch in Zeiten des Klimawandels sei zu beherzigen, was der US Supreme Court-Richter Benjamin Cardozo schon vor einhundert Jahren geschrieben hat: Dass es nicht Aufgabe von Richtern sei, gleich edlen Rittern durch die Lande zu ziehen, um ihre Ideale des Schönen oder Guten zu verfolgen (p. 31).
Der Globale Süden als Leerstelle
Ganz anders ist in dieser Hinsicht die Verfassungstradition Lateinamerikas, zu der Karlsruhe in seinem Beschluss kein Wort verliert. Die obersten Richter in der Region haben sich in den letzten Jahren angesichts extremer sozialer Ungleichheit und eher lethargischer Klimaschutzpolitik nicht nur als die letzte Bastion menschenrechtlicher Werte und Standards sondern auch des Klimaschutzes verstanden. In viele Rechtsordnungen Lateinamerikas wurden schon Ende des 20. und Anfang des 21. Jahrhunderts Umweltgrundrechte aufgenommen, zuerst zugunsten der Menschen, dann, wie es in Ecuadors Verfassung der Fall ist und in Bolivien einfachgesetzlich geregelt ist, auch zugunsten der Natur.
An dieser Stelle sollen nicht die Vor- und Nachteile der Anerkennung von Rechtssubjektivität zugunsten der Natur diskutieren werden, die im Karlsruher Beschluss nicht thematisiert werden. Die lateinamerikanische Verfassungstradition ist hier deshalb von Bedeutung, weil die Deutungshoheit über Klimaschutzbelange vom Gesetzgeber in die Hand der Verfassungsrichter verlagert wird. Anders als ihre nordamerikanischen Pendants gibt ihnen die Verfassung selbst die Legitimationsgrundlage, sich zu „edlen Rittern“ des Klimaschutzes aufzuschwingen.
Um einen nachhaltigen Umgang mit der Natur sicherzustellen, sprach das kolumbianische Verfassungsgericht 2016 dem Fluss „Atrato“ in einem spektakulären Urteil Rechtssubjektivität zu. Für den Karlsruher Klimabeschluss relevanter, erkannte im Jahr 2018 Kolumbiens Oberster Gerichtshof mit der gleichen ökozentrischen Argumentation wie der des Verfassungsgerichts subjektive Rechte des kolumbianischen Amazonasgebiets an und bestimmte Maßnahmen gegen seine Abholzung. Kläger in diesem Verfahren waren 25 Kinder und junge Erwachsene. Sie rügten, dass der Staat seine Schutzpflicht zum Erhalt von Natur und Klima für künftige Generationen verletzt habe. Er habe keine ausreichenden Maßnahmen gegen die illegale Abholzung des Regenwaldes, der „Lungen der Welt“, ergriffen, was nachweislich signifikant zum CO2-Anstieg beitrage. Mit einer für Karlsruhe durchaus interessanten Argumentation leitete das Gericht ein Recht künftiger Generationen auf besseren Klimaschutz aus dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Solidarität her. Die Solidaritätsverpflichtung beschränke die Handlungsfreiheit gegenwärtiger Generationen.
Warum hat Karlsruhe diese Rechtsprechung nicht zitiert? Wollten die Richter „keine schlafenden Hunde“ wecken? Denn hätte Karlsruhe auf die kolumbianischen Urteile verwiesen, so hätte der Erste Senat sich womöglich auch mit deren Argumentation, die subjektive Umweltgrundrechte voraussetzt, auseinandersetzten müssen. So verwies Karlsruhe lediglich etwas lapidar darauf, dass Art. 20a GG staatliche Schutzpflichten, aber keine subjektiven Rechte begründe (Rn. 112). Oder hat das Bundesverfassungsgericht die lateinamerikanische Verfassungsrealität als zu weit weg von der deutschen empfunden? Jedenfalls kannte Karlsruhe nach unseren Informationen die kolumbianischen Urteile. Noch für dieses Jahr ist ein bilaterales Treffen zwischen dem deutschen und dem kolumbianischen Verfassungsgericht vorgesehen, bei dem unter anderem das Thema Klima- und Umweltschutz naheliegt.
Alle vom Ersten Senat zitierten Höchstgerichte anderer Staaten, haben die Frage nach der angemessenen Rolle der Gerichte bei der Bewältigung des Klimawandels explizit erörtert. Die kolumbianischen Urteile, die Karlsruhe nicht zitiert, setzen die exponierte Rolle der Verfassungsrichter beim Klimaschutz aufgrund dessen explizierter Verortung in der Verfassung ohnehin voraus. Umso mehr fällt auf, dass Karlsruhe sich an dieser Grundsatzdiskussion, die zweifellos auch in künftigen Klimaprozessen eine Rolle spielen wird, nicht beteiligt hat. Den internationalen Gerichtsdialog zum Klimaschutz führt das Karlsruher Gericht zu Schwerpunkten, die es selbst setzt. Argumente ausländischer Gerichte sind willkommen, sofern sie die eigene Linie stützen. Für einen breiteren Diskurs über die Bewältigung des Klimawandels wäre also in der Karlsruher Rechtsprechung durchaus noch Raum. Starke Anreize für den Ausbau des Klimaschutzdialogs zwischen den Gerichten unterschiedlicher Rechtsordnungen hat der Erste Senat jedoch zweifellos gesetzt.