„Das IGH-Gutachten könnte die globale Klimagovernance grundlegend ändern.“
Fünf Fragen an Tejas Rao, Marie-Claire Cordonier Segger und Markus Gehring
1. Am Montag hat der Internationale Gerichtshof (IGH) mit Anhörungen in einem Verfahren begonnen, das als „the world’s biggest legal case“ bezeichnet wurde. In dem von der Generalversammlung der Vereinten Nationen beantragten Gutachten („Advisory Opinion“) zu den „Pflichten der Staaten in Bezug auf den Klimawandel“ äußern sich fast 100 Staaten und mehrere Organisationen. Worum geht es in dem Verfahren?
Das Verfahren geht auf eine Studierendeninitiative in Vanuatu zurück. Die Initiative mit Unterstützung von mehreren Inselstaaten führte dazu, dass die Generalversammlung der Vereinten Nationen am 29. März 2023 die Resolution 77/276 verabschiedete. Die Resolution, die im Konsens von allen 193 Mitgliedstaaten der UN angenommen wurde, ersucht den Internationalen Gerichtshof um ein Gutachten über Staatenpflichten in Bezug auf den Klimawandel.
Der Gerichtshof wird dabei gebeten, zwei grundlegende Fragen zu beantworten: Erstens, welche Verpflichtungen haben Staaten im Völkerrecht, das Klimasystem und die Umwelt vor Treibhausgasemissionen zu schützen – sowohl für die gegenwärtige als auch für zukünftige Generationen? Zweitens, welche rechtlichen Konsequenzen ergeben sich für Staaten, deren Handlungen oder Unterlassungen erhebliche Klimaschäden verursacht haben, insbesondere im Hinblick auf vom Klimawandel bedrohte Staaten wie etwa kleinere Inselstaaten im Globalen Süden, aber auch mit Blick auf die Rechte gegenwärtiger und zukünftiger Generationen?
Es wird erwartet, dass das Gutachten weitreichende Folgen haben wird. Das Gutachten könnte die völkerrechtlichen Staatenpflichten in Bezug auf den Klimawandel maßgeblich abstecken, einen Rahmen für Klimaentschädigungen schaffen und die globale Klimagovernance grundlegend verändern. Der Gerichtshof wird dabei verschiedene Quellen des Völkerrechts berücksichtigen müssen, darunter die UN-Charta, Menschenrechtsübereinkommen, Umweltverträge und das Völkergewohnheitsrecht.
Was dieses Verfahren dabei besonders bedeutsam macht, ist sein Potenzial, klare rechtliche Standards für Klimaschutz und Klimaverantwortlichkeit zu etablieren und dabei gleichzeitig Neuland bei der Anerkennung der Rechte zukünftiger Generationen im Völkerrecht zu betreten. Wie der Minister für Klimawandel von Vanuatu betonte, wird der wahre Maßstab für den Erfolg darin bestehen, ob dieser Prozess die Stimmen der am meisten vom Klimawandel bedrohten Menschen stärkt und ein rechtlich klares Bild greifbarer Maßnahmen für die Klimagerechtigkeit zeichnet.
Die Studierendeninitiative und die kleineren Inselstaaten, die die Kampagne anführten, „das größte Problem der Welt vor das höchste Gericht der Welt zu bringen“, verdienen unsere größte Dankbarkeit für ihre jahrelange harte Arbeit. Wir haben uns sehr gefreut, sie während unserer Klimaschutzrecht- und Governance-Tage bei den UNFCCC-COPs zu begrüßen, und im vergangenen Jahr gewannen sie die Climate Law and Governance Global Leadership Awards für ihre Bemühungen.
2. Neben den von Ihnen erwähnten studentischen Initiative spielten kleine Inselstaaten eine zentrale Rolle bei dem Antrag auf ein Gutachten. Was sind die Hauptargumente der kleinen Inselstaaten in Bezug auf Staatenverantwortung, und wie unterscheiden sie sich von den völkerrechtlichen Argumenten großer Emittenten?
Die kleineren Inselstaaten, angeführt von Vanuatu und unterstützt von anderen Staaten wie Antigua und Barbuda, Fidschi und den Marshallinseln, tragen mehrere Kernargumente in Bezug auf Staatenverantwortung vor:
Erstens argumentieren sie, dass das Völkerrecht den Staaten robuste individuelle Verpflichtungen auferlegt, um Klimaschäden zu verhindern. Diese Verpflichtungen ergeben sich sowohl aus dem Völkergewohnheitsrecht als auch aus völkerrechtlichen Verträgen. Sie betonen, dass das „No-Harm“-Prinzip die Staaten dazu verpflichtet, erhebliche Umweltschäden für andere Staaten zu verhindern, und dass dieses Prinzip ebenso auf Treibhausgasemissionen anwendbar ist wie auf andere Formen grenzüberschreitender Umweltverschmutzung. Viele Stellungnahmen verwiesen zudem positiv auf das Gutachten des Internationalen Seegerichtshofs, das feststellt, dass Treibhausgase eine Verschmutzung der Meere darstellen.
Zweitens tragen sie vor, dass ein rechtlicher Kausalzusammenhang zwischen den Emissionen bestimmter Staaten und Klimaschäden wissenschaftlich nachgewiesen werden kann. Barbados wies insbesondere Behauptungen zurück, dass die Feststellung des Kausalzusammenhangs zu komplex sei, und argumentierte, dass es sich eher um eine Frage des Umfangs als der Kausalität handelt, da die Ursachen des Klimawandels direkt, vorhersehbar und zurechenbar sind.
Drittens argumentieren sie, dass die Menschenrechte, insbesondere die ihrer gegenwärtigen und zukünftigen Bewohner, direkt vom Klimawandel betroffen sind, und lieferten konkrete Beweise für das Ausmaß und die Kosten der bereits erlittenen Klimaschäden in vielen kleineren Inselstaaten. Sie tragen vor, dass Menschenrechte die Auslegung des internationalen Klimarechts prägen müssen und in direktem Zusammenhang mit der Klimakrise stehen.
Viertens betonen sie, dass historische Verantwortung auch eine rechtliche Dimension hat. Mehrere Inselstaaten führten Beweise an, dass große Emittenten seit Jahrzehnten über die potenziellen Klimaschäden informiert waren, aber dennoch ihre schädlichen Aktivitäten fortsetzten und damit Sorgfaltspflichten verletzten.
Fünftens fordern sie umfassende rechtliche Abhilfemaßnahmen, darunter:
- Einstellung schädlicher Praktiken
- Garantien für die Nichtwiederholung
- Wiedergutmachung, die sich an historischen Emissionen ausrichtet
- Schuldenerlass als Entschädigung
- Entschädigung für wirtschaftliche und immaterielle Schäden
- Wiederherstellung von Ökosystemen
- Garantien für den Erhalt der Eigenstaatlichkeit, die sich aus internationaler Verantwortung ergeben
- sowie mehrere weitere rechtliche Konsequenzen.
Im Gegensatz dazu vertreten Hauptemissionsländer wie die Vereinigten Staaten, Russland, Iran und Saudi-Arabien deutlich andere Rechtsauffassungen:
Erstens argumentieren sie, dass Staatspflichten in Bezug auf das Klima ausschließlich oder primär aus den spezifischen Klimaverträgen (UNFCCC, Pariser Übereinkommen und Kyoto-Protokoll) resultieren und nicht aus allgemeinem Völkerrecht. Die USA argumentierten, dass das Pariser Übereinkommen keine Standards setzt, um zu beurteilen, ob nationale Verpflichtungen angemessen sind und auch keine Grundlage für die Aufteilung fairer Anteile am globalen CO2-Budget bereithält. Das UNFCCC-Abkommen sei lex specialis in Bezug auf alle rechtlichen Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem Klimawandel.
Zweitens lehnen sie die Anwendung traditioneller „No-Harm“-Prinzipien auf den Klimawandel ab und argumentieren, dass diese Prinzipien für bilaterale, klar nachvollziehbare Schäden entwickelt wurden und nicht für komplexe globale Phänomene wie den Klimawandel geeignet sind. Sie behaupten zudem, dass die Kausalität zu komplex sei, um Staatenverantwortung zuzuschreiben.
Drittens stellen sie grundsätzlich jegliche historische Staatenverantwortung in Frage. Mehrere Staaten argumentieren, dass rechtliche Verpflichtungen nur ab dem Zeitpunkt entstehen können, an dem Klimaverträge in Kraft traten oder ein wissenschaftlicher Konsens über die Schäden erreicht wurde (was sie allgemein auf die 1990er-Jahre datieren).
Viertens betonen sie, dass die Mechanismen des Pariser Übereinkommens zur Bewältigung von Verlusten und Schäden politische und keine rechtlichen Verpflichtungen darstellten, und lehnen es ab, herkömmliche Grundsätze der Staatenverantwortung auf den Klimawandel anzuwenden. Jede gegenteilige Ansicht würde die Möglichkeit untergraben, das Problem im Wege von Verhandlungen zu lösen.
Fünftens, obwohl viele anerkennen, dass ein von der Generalversammlung einstimmig unterstützter Antrag auf ein IGH-Gutachten eine Ausnahme darstelle, fordern sie eine sorgfältige Prüfung, ob der Antrag zulässig sei. Sollte er zulässig sein, plädieren sie für eine sehr enge Auslegung der Fragestellungen, ohne sich von Formulierungen wie dem Verweis auf Menschenrechte leiten zu lassen.
Der fundamentale Unterschied besteht offenbar bezüglich der Frage, ob der Klimawandel als einzigartiges Phänomen betrachtet werden sollte, das primär durch spezifische Verträge geregelt wird, wie es die Hauptemissionsländer argumentieren, oder ob er in den breiteren Rahmen des Völkerrechts zu grenzüberschreitenden Schäden und staatlicher Verantwortung fällt, wie es die kleineren Inselstaaten, unterstützt von vielen anderen Staaten, vortragen. Die Klärung dieser Rechtsfrage könnte tiefgreifende Auswirkungen auf künftige Klimaschutzmaßnahmen und die Entschädigung für Klimaschäden haben.
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3. Der IGH ist nicht das einzige internationale Tribunal, das über einen Antrag auf ein Gutachten im Zusammenhang mit der Klimakrise entscheidet. Kürzlich erst hat der Internationale Seegerichtshof sein Gutachten zu Völkerrecht und Klimawandel veröffentlicht. Auch vom Interamerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte wird für kommendes Jahr ein Gutachten zu Fragen von Klimakrise und Menschenrechten erwartet. Warum spielen Gutachten eine so zentrale Rolle im internationalen Klimarecht und was erhoffen sich die anfragenden Parteien von ihnen?
Die Hauptmotivation hinter diesen Anträgen ergibt sich aus der Frustration besonders vom Klimawandel betroffener, vulnerabler Staaten, insbesondere kleinerer Inselstaaten, mit dem langsamen Fortschritt und den strukturellen Einschränkungen des UNFCCC-Prozesses. Die konsensbasierte Natur internationaler Verhandlungen über das Klima ermöglicht es einer kleinen Anzahl von Staaten, wesentliche Fortschritte zu blockieren, obwohl sich das Zeitfenster für wirksame Klimamaßnahmen schließt. Die 2020er-Jahre stellen ein entscheidendes Jahrzehnt für den Klimaschutz dar. Die Wissenschaft weist darauf hin, dass die Staaten ihre Emissionen bis 2030 um nahezu 50 % reduzieren müssen, um eine realistische Chance zu haben, das 1,5°C-Ziel des Pariser Übereinkommens zu erreichen.
Die Parteien, die diese Gutachten anfragen, wollen mit ihnen mehrere Ziele erreichen.
Erstens streben sie an, ein robusteres Rahmenwerk zu etablieren, das verhandeltem Klimarecht internationales Richterrecht zur Seite stellt. Dies könnte helfen, die rechtlichen Staatenpflichten in Bezug auf Emissionsminderungen und Klimaschäden zu klären und die Diskussion von freiwilligen Zusagen hin zu klarer definierten rechtlichen Verantwortlichkeiten zu verschieben.
Zweitens könnten diese Gutachten Klimaklagen auf nationaler Ebene stärken. Nationale Gerichte ziehen oft Auslegungen internationaler Tribunale heran, wenn sie Klimafälle verhandeln, wodurch Gutachten in nationalen Rechtskontexten potenziell einflussreich werden können. Der Erfolg von Fällen wie Urgenda in den Niederlanden zeigt, wie gerichtliche Entscheidungen ambitioniertere Klimamaßnahmen auf nationaler Ebene vorantreiben können. Der Einfluss auf die Auslegung des Rechts auf internationaler und nationaler Ebene sollte nicht unterschätzt werden. Ein maßgebliches, autoritatives Gutachten eines internationalen Gerichts oder Tribunals hat in vielen Rechtssystemen erhebliches Potenzial, in Auslegungsfragen herangezogen zu werden.
Drittens hoffen die Antragsteller, dass diese Gutachten klare rechtliche Prinzipien als Rahmen zukünftiger Klimaverhandlungen hervorbringen. Durch die Etablierung autoritativer Auslegungen des internationalen Rechts im Hinblick auf den Klimawandel könnten Gutachten dazu beitragen, Verhandlungsmacht zwischen den Staaten in diplomatischen Verhandlungen zu verschieben.
Die Verteilung der Anträge auf verschiedene Tribunale – den IGH, den Internationalen Seegerichtshof und den Interamerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte – spiegelt eine strategische Herangehensweise wider, um die jeweilige Zuständigkeit und Expertise jeder Institution zu nutzen. Der IGH kann umfassende Fragen des Völkerrechts behandeln, während sich der Internationale Seegerichtshof speziell mit dem Seerecht befasst und der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte die menschenrechtlichen Dimensionen untersucht. Diese Strategie verschiedener Foren zielt darauf ab, ein umfassendes rechtliches Rahmenwerk zu schaffen, das verschiedene rechtliche Aspekte der Klimakrise abdeckt.
Es ist möglich, dass ein weitreichendes und aus Klimaperspektive positives Gutachten die Grundlage für spätere streitige Verfahren bilden könnte, wenn es eine konkrete rechtliche Grundlage, zum Beispiel im Völkergewohnheitsrecht, für eine Klage gegen Hauptemissionsländer identifiziert.
4. Ich würde gerne noch etwas tiefer in die konsensbasierte Natur internationaler Klimaverhandlungen und die Möglichkeit von Staaten, Fortschritte zu blockieren, eintauchen. Im Gegensatz zu international verhandeltem Recht, wie es etwa bei internationalen Klimaverträgen der Fall ist, basiert die richterliche Entscheidungsfindung nicht auf einem Konsens unter den Staaten. Zugleich ist das internationale Klimaregime derzeit sehr fragil. Birgt ein rechtlich mutigeres Gutachten über Staatenpflichten in der Klimakrise auch Risiken, insbesondere hinsichtlich seiner Legitimität?
Die Spannung zwischen richterlicher Rechtscourage und Legitimität stellt eine zentrale Herausforderung für jedes Gutachten zu den Verpflichtungen im Hinblick auf die Klimakrise dar. Internationale Gerichte müssen in dieser Hinsicht ein vorsichtiges Gleichgewicht wahren: Sie müssen Orientierung geben, dabei jedoch ihre institutionelle Legitimität bewahren und eine Beeinträchtigung des bestehenden Klimaregimes vermeiden.
Die grundlegende Herausforderung für die Legitimität ergibt sich aus der politischen Natur des Klimawandels. Wenn ein internationales Tribunal über allgemeine Prinzipien hinausgeht, um konkrete Verpflichtungen festzulegen, würde es Gefahr laufen, Rechtsetzung und nicht nur Rechtsprechung zu betreiben. Dies wirft ernsthafte Fragen zur institutionellen Kompetenz und demokratischen Verantwortlichkeit auf. Warum sollten Richter, statt gewählte politische Vertreterinnen, spezifische Anforderungen für Emissionsreduktionen festlegen oder Rahmenbedingungen für Klimareparationen schaffen?
Das Risiko wird besonders akut, wenn man die absichtliche Offenheit berücksichtigt, die in viele Klimaabkommen eingebaut ist. Begriffe wie den Grundsatz der „gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung“, „jeweiligen Fähigkeiten“, „Fortschritt“ und sogar die Einteilung in „Entwicklungsländer“ stellen sorgfältig ausgehandelte Kompromisse dar, die eine breite Teilnahme am Klimaregime ermöglichen. Eine richterliche Auslegung, die diese konstruktiven Unklarheiten beseitigt, könnte das empfindliche politische Gleichgewicht untergraben, das das bestehende System trotz seiner Unvollkommenheiten funktionsfähig macht.
Staaten, die ein Gutachten als richterlichen Übergriff wahrnehmen, könnten reagieren, indem sie nicht nur das Gutachten selbst, sondern auch das weitere internationale Klimaregime ablehnen. Dieses Risiko ist insbesondere für Hauptemissionsländer von Bedeutung, deren Teilnahme für effektiven Klimaschutz entscheidend ist. Ein rechtlich weitreichendes Gutachten könnte somit paradoxerweise die internationale Antwort auf den Klimawandel schwächen, statt sie zu stärken. Auf der anderen Seite ist es nicht neu, Verhandlungen durch Rechtsprechung voranzutreiben. In anderen Bereichen, wie dem WTO-Recht, ist dies seit vielen Jahren eine Herangehensweise der Staaten, und obwohl es im Klimazusammenhang neu ist, ist sie für das Völkerrecht als Ganzes normal.
Darüber hinaus könnte die Legitimität internationaler Gerichte selbst geschwächt werden. Wenn Staaten ein Gutachten weitgehend ablehnen, weil sie es als Überschreitung richterlicher Autorität ansehen, könnte dies die Glaubwürdigkeit internationaler Tribunale insgesamt schädigen. Dieses institutionelle Risiko wird besonders besorgniserregend, wenn Gerichte in Bereiche vordringen, die die Staaten explizit als Gegenstand politischer Verhandlungen ansehen.
Doch auch übermäßige richterliche Zurückhaltung birgt Legitimitätsrisiken. Wenn ein internationales Gericht lediglich akzeptierte Prinzipien wiederholt, ohne deutliche Orientierung zu deren Anwendung auf die Klimakrise zu bieten, könnte es dafür kritisiert werden, seiner Verantwortung zur Weiterentwicklung des internationalen Rechts nicht nachzukommen. Besonders vom Klimawandel besonders betroffene, vulnerable Staaten könnten eine solche Zurückhaltung als untergrabend für die Legitimität des Gerichts als Institution betrachten, die in der Lage ist, auf dringende globale Herausforderungen zu reagieren. Viele der vom Klimawandel besonders betroffenen Staaten und kleinere Inselstaaten intervenieren zum ersten Mal in einem internationalen Gerichtsverfahren vor dem IGH, und ihr Vertrauen in diese internationale Institution wird von einem ambitionierten Gutachten abhängen.
Der Weg nach vorne erfordert eine sorgfältige richterliche Abwägung, die sowohl politische Realitäten als auch rechtliche Grundsätze respektiert. Anstatt zu versuchen, alle Kontroversen rund um die Klimakrise zu lösen, bestünde ein effektiver Weg darin, grundlegende Rechtsrahmen zu klären und zugleich Raum für politische Verhandlungen zu lassen, in denen spezifische Anwendungsfragen geklärt werden. Dieser Ansatz könnte helfen, die Legitimität zu wahren und gleichzeitig einen bedeutenden Beitrag zur Weiterentwicklung des internationalen Klimarechts zu leisten.