Kreative Sondervermögensgestaltung
Die Kritik des Bundesrechnungshofs an der Zweckerweiterung des Sondervermögens Bundeswehr
Ein neuer Zweck für das Sondervermögen Bundeswehr
Zentrales Element der verteidigungspolitischen Zeitenwende, die der Bundeskanzler drei Tage nach Beginn der russischen Vollinvasion in die Ukraine im Februar 2022 ausgerufen hat, ist das Sondervermögen für die Bundeswehr (dazu bereits hier, hier und hier). Sein rechtlicher Ausgangspunkt ist der 2022 neu geschaffene Art. 87a Abs. 1a GG, der dem Bund die Errichtung eines Sondervermögens mit Kreditermächtigungen in Höhe von einmalig bis zu 100 Milliarden Euro „zur Stärkung der Bündnis- und Verteidigungsfähigkeit“ erlaubt. Eine Verankerung auf Verfassungsebene ist für Sondervermögen nicht prinzipiell erforderlich, erlaubte hier jedoch die in S. 2 geregelte Ausnahme von der Schuldenbremse, die andernfalls auch für Sondervermögen gilt. Ein Rückgriff auf die Ausnahme von der Schuldenbremse für Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen (Art. 115 Abs. 2 S. 6 GG) war daher nicht notwendig. Aus diesem Grund ist das Sondervermögen Bundeswehr von der richtungsweisenden Entscheidung des BVerfG zum Klima- und Transformationsfonds nicht unmittelbar betroffen.
Flankierend zur Grundgesetzänderung wurde nach Art. 87a Abs. 1a S. 3 GG das Bundeswehrfinanzierungs- und sondervermögensgesetz (BwFinSVermG) in Kraft gesetzt, das den Zweck des Sondervermögens bislang folgendermaßen konkretisierte: „Die Mittel des Sondervermögens sollen der Finanzierung bedeutsamer Ausrüstungsvorhaben der Bundeswehr, insbesondere komplexer überjähriger Maßnahmen, dienen“ (§ 2 S. 2). Das jetzt beschlossene Haushaltsfinanzierungsgesetz ändert diese Zweckbestimmung, sie lautet nun: „Die Mittel des Sondervermögens sollen der Finanzierung von Ausrüstungsvorhaben der Bundeswehr dienen. Dies umfasst insbesondere bedeutsame Maßnahmen im Bereich der Rüstungsinvestitionen nebst mit diesen zusammenhängender Forschung, Munitionsausgaben, Infrastrukturprojekte sowie Projekte auf den Gebieten der Informationstechnologie, zum Schutz von und Sicherstellung des Zugangs zu Schlüsseltechnologie und Logistik für die Bundeswehr“. Ausweislich der Gesetzesbegründung (S. 24) soll dadurch eine restriktive Auslegung des Begriffs „Ausrüstungsvorhaben“ vermieden werden. In der Tat bringt die Zweckänderung zum Ausdruck, dass nicht nur großangelegte Beschaffungen von Waffen- und Ausrüstungssystemen in einem engeren Sinn zu den mit dem Sondervermögen finanzierbaren Vorhaben zählen sollen, sondern auch darüber hinausgehende Bedarfe wie die „insbesondere“ aufgezählten.
Diese Änderung hat in der Öffentlichkeit bislang wenig Beachtung gefunden. In einer vertraulichen Stellungnahme erhebt der Bundesrechnungshof allerdings erhebliche Einwände, die Presse zitiert ihn mit der Bewertung: „die vorgesehene Ausweitung läuft dem vom Verfassungsgesetzgeber mit dem Sondervermögen verfolgten Zweck zuwider“ und „dieses Konzept der ›Mischfinanzierung‹ ist rechtlich unzulässig“. Ähnlich lautet die Kritik der CDU/CSU-Fraktion im Bundestag, die zumindest bei Bekanntwerden der Änderung angekündigt hatte, sich eine „Klage vorzubehalten“. Droht der Bundesregierung neues verfassungsgerichtliches Ungemach im Haushaltsrecht – diesmal im Hinblick auf das Sondervermögen Bundeswehr?
Überschreitung der verfassungsrechtlichen Zweckbestimmung?
Der erste Kritikpunkt lautet, der neue, einfachgesetzlich konkretisierte Zweck überschreite die vom Grundgesetz vorgegebene Zweckbestimmung des Sondervermögens. Art. 87a Abs. 1a GG spricht als Zweck von der „Stärkung der Bündnis- und Verteidigungsfähigkeit“, eine im Grundgesetz neue Begriffsbildung (Moser, ZaöRV 2022, 741, 743). Von diesem Wortlaut ausgehend ist der verfassungsrechtlich vorgegebene Rahmen allerdings denkbar weit: Geht es danach um die Steigerung der militärischen Erfolgsaussichten in einem Verteidigungs- oder Bündnisfall, dann lässt sich dem weder eine Beschränkung auf militärisches Großgerät noch auf anderweitig besonders hervorgehobene Ausrüstungsvorhaben entnehmen. Der Bundeswehr fehlt es ebenso an alltäglichem Arbeitsgerät wie persönlicher Ausrüstung, kleinerem Gerät, Nachtsichtgeräten und Funkgeräten, an funktionierender Infrastruktur und Munition – diese Mängel ziehen die Leistungsfähigkeit der Streitkräfte nicht weniger in Zweifel als nichtvorhandene Flugabwehrpanzer und überalterte Kampfflugzeuge. Für diese Auslegung spricht auch der Kontext des Sondervermögens: Gerade das Kriegsgeschehen in der Ukraine seit 2022 zeigt, dass vermeintlich kleinteilige Themenbereiche wie Logistik, individuelle Ausrüstung und Nachschub insbesondere von Munition für beide Kriegsparteien essentiell für das militärische Bestehen sind. Versteht man die vom verfassungsändernden Gesetzgeber verfolgte Absicht also in der möglichst wirksamen Erhöhung der Verteidigungskapazitäten unter dem Eindruck des russischen Angriffskrieges, dann ist eine restriktive Auslegung der Zweckbestimmung „Stärkung der Bündnis- und Verteidigungsfähigkeit“ nicht angezeigt.
Zwar spricht die Gesetzesbegründung zu Art. 87a Abs. 1a GG demgegenüber konkreter davon, die Mittel des Sondervermögens „sollen ausschließlich der Finanzierung bedeutsamer Ausrüstungsvorhaben dienen“ (S. 10) und insofern für „Großvorhaben“ (S. 8) verwendet werden. Angesichts der darin zum Ausdruck kommenden Intention des Verfassungsgesetzgebers ist die Neufassung von § 2 Abs. 2 BwFinSVermG dahingehend verfassungskonform auszulegen, dass weiterhin jedes aus dem Sondervermögen finanzierte Ausrüstungsvorhaben „bedeutsam“ sein muss, auch wenn es nicht den „insbesondere“ aufgezählten Themenbereichen unterfällt. Für die Frage, was bedeutsam in diesem Sinne heißt, greift aber wiederum das Argument, dass die notwendige Bedeutsamkeit für die Bündnis- und Verteidigungsfähigkeit und die Größe des Vorhabens eben nicht zwangsläufig gleichzusetzen ist mit besonders komplexen und weitreichenden Beschaffungen von einzelnen Großwaffensystemen und ähnlichem. Erforderlich für die Bedeutsamkeit ist lediglich, dass die Vorhaben ein gewisses Finanzvolumen überschreiten und einem hinreichend gewichtigen Defizit der Bündnis- und Verteidigungsfähigkeit der Bundeswehr abhelfen.
Auch das durch die verfassungsrechtlich vorgegebene Ausgestaltung als Sondervermögen verfolgte Ziel langfristiger Finanzierungssicherheit impliziert keine zwingende Begrenzung auf langfristige, mehrjährige Einzelvorhaben. Die Trennung vom allgemeinen Bundeshaushalt gewährleistet ohnehin, dass die dort bestehenden Mittel über die einzelne Haushaltsperiode hinaus nur für die Gesamtaufgabe „Stärkung der Bündnis- und Verteidigungsfähigkeit“ herangezogen werden können, also für das übergreifende Ziel des gesamten Sondervermögens verfügbar bleiben – unabhängig vom Finanzierungshorizont der einzelnen Vorhaben.So verstanden überschreitet die neugefasste Zweckkonkretisierung den verfassungsrechtlichen Rahmen nicht. Politisch war die Einführung von Art. 87a Abs. 1a GG unter Mitwirkung der oppositionellen CDU/CSU-Fraktion freilich an die Schaffung des BwFinSVermG mit der ursprünglichen Zweckbestimmung geknüpft. Der Vorwurf, die jetzige Zweckerweiterung verstoße gegen die ursprüngliche Konzeption des Sondervermögens, hat daher politisch durchaus Gewicht. Rechtlich hätte das Grundgesetz eine weitere einfachgesetzliche Zwecksetzung aber von Anfang an zugelassen.
Verbotene Mischfinanzierung?
Davon zu trennen ist der zweite Vorwurf unzulässiger Mischfinanzierung. Er ist erklärungsbedürftig, denn der bloße Umstand, dass im Sondervermögen Mittel für Vorhaben veranschlagt sind, die andernfalls aus dem regulären Staatshaushalt zu finanzieren wären, ist Wesensmerkmal jedes Sondervermögens. Das Grundgesetz sieht die Möglichkeit zur Schaffung von Sondervermögen ausdrücklich vor (neben Art. 87a Abs. 1a auch Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2, Art. 143d Abs. 1 S. 2 GG), so dass ihm insoweit eine Ausnahme von den Haushaltsgrundsätzen der Einheit und Vollständigkeit (Art. 110 Abs. 1 Hs. 1 GG) zu entnehmen ist.
Auch wenn der genaue Argumentationsgang des BRH mangels Veröffentlichung der Stellungnahme nicht bekannt ist, lässt sich ein gewisser Hinweis einem Bericht des Rechnungshofes an den Haushaltsausschuss des Bundestages von 2022 entnehmen, der sich auf einen ersten – später überarbeiteten – Entwurf des Wirtschaftsplans für das Sondervermögen des Jahres 2023 bezog. Ein fundamentaler Kritikpunkt des BRH war damals, dass die Gesamtausgaben aller im damaligen Entwurf des Wirtschaftsplans berücksichtigter Vorhaben den Finanzrahmen des Sondervermögens überschreiten. Bei Umsetzung aller geplanter Maßnahmen wäre also ein höherer Betrag als jene 100 Milliarden Euro erforderlich, für die Kreditermächtigungen vorgesehen sind. Die restliche Abfinanzierung der eingegangenen Verpflichtungen müsste dann nach Auflösung des Sondervermögens (§ 8 Abs. 1 BwFinSVermG) erfolgen, und zwar zu Lasten des allgemeinen Bundeshaushalts – die angesprochene Mischfinanzierung.
Die weitere Haushaltsplanung hat daran nichts geändert. Die Wirtschaftspläne des Sondervermögens enthalten – genau wie die Einzelpläne des regulären Staatshaushalts – Haushaltsmittel, die die Exekutive zu haushaltswirksamen Handlungen ermächtigen. Neben Ausgabemitteln – der Befugnis, im jeweiligen Haushaltsjahr Ausgaben zu bewirken – sind das insbesondere Verpflichtungsermächtigungen, also die Ermächtigung, rechtliche Verpflichtungen einzugehen, die in künftigen Haushaltsjahren zu Ausgaben führen werden, etwa überjährige Verträge über Rüstungsvorhaben. Betrachtet man nun die 2022 in Anspruch genommenen Verpflichtungsermächtigungen, die 2023 und im Entwurf des Wirtschaftsplans 2024 veranschlagten Verpflichtungsermächtigungen sowie die Ausgabemittel, die nicht lediglich zu deren Abfinanzierung dienen können, gelangt man bereits zu einer Summe von über 100 Milliarden Euro – selbst wenn man Ausgaben für den Schuldendienst außen vor lässt.
Würden sämtliche veranschlagten Haushaltsmittel in Anspruch genommen, käme es in der Tat zur Überzeichnung. Die jetzt beschlossene Änderung des BwFinSVermG ist dafür nicht nötig, begünstigt sie aber, weil durch die breitere Zwecksetzung mehr Vorhaben im Rahmen Sondervermögen angestoßen werden können. Für die Bundesregierung ein offensichtlicher Vorteil: Sie kann mehr Vorhaben beginnen, die mangels ausreichender Ausgabemittel im regulären Haushalt gegenwärtig nicht realisierbar wären – was Ausrüstungslücken schließen hilft und die Erreichung des zwei-Prozent-Ziels erleichtert. Die dadurch aus dem Sondervermögen nicht vollständig finanzierbaren Restverpflichtungen belasten künftige Bundeshaushalte, zusätzlich zum Schuldendienst für die 100 Milliarden Euro.
Die Überzeichnung ist wohl noch nicht eingetreten – die bisher eingegangenen Verpflichtungen werden sich nach Angaben von Verteidigungsminister Pistorius zu Jahresende 2023 auf zwei Drittel des Finanzrahmens von 100 Milliarden Euro belaufen – zumal der Haushaltsgesetzgeber mit der 25-Millionen-Vorlage (§ 5 Abs. 3 BwFinSVermG) ein Steuerungsinstrument in der Hand behält. Haushaltsmittel dürfen aber bereits nur veranschlagt werden, wenn die entsprechenden Ausgaben und Verpflichtungen tatsächlich zu erwarten sind, eine Veranschlagung „auf Vorrat“ ist nicht zulässig (§§ 11 Abs. 2, 113 S. 1 BHO, mittelbar auch Art. 110 GG). Mit der Veranschlagung muss also die tatsächliche Erwartung entsprechender Ausgaben bzw. Verpflichtungen verbunden sein, so dass sich bereits hier die Frage nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Überzeichnung stellt.
Der öffentlichen Vorstellung von der Funktionsweise des Sondervermögens dürfte diese Vorgehensweise in der Tat kaum entsprechen. Nicht jede haushaltspolitische Unstimmigkeit begründet aber einen Verfassungsverstoß – dafür bedürfte es der Verletzung eines im Grundgesetz verankerten Haushaltsgrundsatzes. Ein solcherart entgegenstehender Haushaltsgrundsatz lässt sich nicht identifizieren. Das überrascht letztlich auch nicht, denn das Budgetrecht des Bundestags als zentraler, hinter Art. 110 GG stehender Grundgedanken des Haushaltsverfassungsrechts wird durch die Vorgehensweise nicht beeinträchtigt – weder hinsichtlich der Entscheidungsbefugnis des derzeitigen Haushaltsgesetzgebers noch hinsichtlich seines Entscheidungsspielraums in der Zukunft:
Der Wirtschaftsplan für das Sondervermögen wird ebenso wie der allgemeine Haushaltsplan mit dem Haushaltsgesetz festgestellt (§ 5 Abs. 1 S. 4, 5 BwFinSVermG). Die im Sondervermögen ausgebrachten Verpflichtungsermächtigungen unterliegen also für die Gegenwart keiner geringeren demokratischen Legitimation durch den Bundestag als der allgemeine Haushalt. Zwar trifft es zu, dass durch eine potentielle Überzeichnung des Sondervermögens langfristig Mehrbelastungen für den Bundeshaushalt entstehen, der Haushaltsgesetzgeber somit seinen Entscheidungsspielraum in der Zukunft einengt. Diese Vorfestlegung für die Zukunft ist aber eine prinzipielle Eigenschaft von Verpflichtungsermächtigungen, unabhängig davon, ob sie in einem Sondervermögen oder im regulären Staatshaushalt ausgebracht werden: Sie ermächtigen zur Begründung verpflichtender Ausgaben in der Zukunft, ohne dass sie – anders als Ausgabemittel für das gegenwärtige Haushaltsjahr – einer Begrenzung auf die erwarteten Einnahmen des Haushaltsjahrs (Art. 110 Abs. 1 S. 2 GG) unterliegen. Verpflichtungsermächtigung sind deshalb generell „ein notwendiges, aber nicht ungefährliches Haushaltsinstrument“ (so zum bayerischen Haushaltsrecht Haferkorn/Michl-Wolfrum, Bayerisches Haushaltsrecht, Oktober 2023, Erl. Nr. 7 zu Art. 11 BayHO). Jeder Verpflichtungsermächtigung wohnt eine Beschränkung des Demokratieprinzips durch die Bindung des künftigen Haushaltsgesetzgebers inne. Sie wird hingenommen, weil die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben ohne das Eingehen von überjährigen Verpflichtungen nicht möglich ist – im allgemeinen Haushalt nicht anders als in Sondervermögen. Der Haushaltsgesetzgeber hätte entsprechende Verpflichtungsermächtigungen statt im Sondervermögen also auch unstreitig zulässig im regulären Einzelplan 14 ausbringen können. Dass er sie stattdessen im Wirtschaftsplan des Sondervermögens veranschlagt hat, ergibt für den künftigen Entscheidungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers keinen Unterschied.
Auch ein Verstoß gegen die Schuldenbremse (Art. 109 Abs. 3, 115 Abs. 2 GG) liegt nicht vor – obwohl Verpflichtungen entstehen, die den Umfang der in Art. 87a Abs. 1a GG vorgesehenen Kreditermächtigungen überschreiten. Die Schuldenbremse limitiert die Möglichkeit der Einnahmegenerierung durch Kreditaufnahme, sie begrenzt nicht das Eingehen von Verpflichtungen zu zukünftigen Ausgaben. Zwar ist es plausibel, dass das Demokratieprinzip der Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigung dort eine Grenze setzt, wo sie zu erdrückenden, in der Zukunft nicht mehr seriös finanzierbaren Ausgabepflichten führen würden. Diese Grenze ist aber wiederum unabhängig vom Ort der Veranschlagung und es gibt keine Anhaltspunkte, dass sie gerade hier überschritten wäre. Soweit die besonderen Kreditermächtigungen des Sondervermögens nicht zur vollständigen Finanzierung der dort eingegangenen Verpflichtungen ausreichen, wird die Bundesrepublik sie in der Zukunft aus dem allgemeinen Haushalt, dann unter Einhaltung der Schuldenbremse, abfinanzieren müssen. Nachdem schließlich auch Art. 87a Abs. 1a GG selbst eine Überzeichnung des Sondervermögens nicht verbietet (dazu bereits ein Sachstand des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags), ist die kritisierte „Mischfinanzierung“ verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden – auch hier ist damit kein Argument gegen die sie erleichternde Zweckänderung zu gewinnen.
Bedingt finanzierungsbereit
Die zum Teil vehemente Kritik an der Zweckänderung des Sondermögens lässt sich also rechtlich nicht fundieren. Die Problematik legt indes den Finger in die politische Wunde des Sondervermögens: Die Zielsetzungen für die Bundeswehr – kriegstüchtige Streitkräfte, Rückgrat der Abschreckung und kollektiven Verteidigung in Europa bis hin zur größten konventionelle Armee im Rahmen der Nato in Europa – passen mit ihrer haushaltsmäßigen Ausstattung nicht recht zusammen. Nach allen Schätzungen dürften die in den kommenden Jahren im Einzelplan 14 und im Sondervermögen veranschlagten Mittel auch in Kombination nicht ausreichen, den Bedarf zu decken – der Jahresbericht 2022 der Wehrbeauftragten spricht bereits von 300 Milliarden Euro zum Ausgleich existierender Fehlbestände (S. 8). Die Ausdehnung der einfachgesetzlichen Zweckbestimmung des Sondervermögens erleichtert die kurzfristige Schließung von Lücken und die zeitweise Erfüllung des zwei Prozent-Ziels. Die aus dieser Verlagerung entstehenden künftigen Finanzierungslasten verschärfen aber zugleich das grundlegende Problem des Verteidigungshaushalts – die langfristige Finanzierung leistungsfähiger Streitkräfte, neben allen weiteren fundamentalen Zukunftsaufgaben des Staates, ist trotz Sondervermögen völlig offen.