Opfer der Diplomatie

Man stelle sich vor, irgendwo in England sperrt ein Beamter seine Haushälterin zwei Jahre lang ein, isoliert sie von der Außenwelt, beutet sie unter unwürdigen Bedingungen aus und zahlt ihr nur ein mickriges Gehalt. Die juristische Aufarbeitung dieser menschlichen Abgründe sollte einigermaßen banal sein: Sofern die Betroffene klagt und den Sachverhalt beweisen kann, wird ein (Arbeits‑)Gericht ihr eine angemessene Vergütung, Schadens­ersatz und Schmerzens­geld zusprechen. Das gilt im englischen Recht wie im deutschen und gründet neben materiell-rechtlichen Anspruchs­normen auf in allen modernen Rechts­staaten vorhandenen Justiz­garantien. Das Ergebnis dürfte auch dem gemeinen Gerechtigkeits­gefühl entsprechen. Daneben träten hoffentlich straf­rechtliche Konse­quenzen.

Dass sich vor Kurzem der Supreme Court of the United Kingdom mit ebendiesem zwar menschlich schockierenden, aber rechtlich vermeintlich einfach gestrickten Fall beschäftigt und ein bemerkens­wertes Urteil ([2022] UKSC 20, Basfar v Wong) gefällt hat, legt nahe, dass bisher ein wichtiges Detail verschwiegen wurde: Bei dem Beklagten handelt es sich nicht um irgendeinen Otto­normal­staatsdiener, sondern um Herrn B, einen in der Botschaft des Königreichs Saudi-Arabien in London tätigen Diplomaten. Damit rückt die Rechtsdurchsetzung für die Haushälterin, Frau W, plötzlich in weite Ferne. Denn nach Art. 31 des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen von 1961 (WÜD) genießt Herr B diplomatische Immunität. Er kann also gerichtlich nicht belangt werden, was nach Art. 31 Abs. 1 WÜD grund­sätzlich für alle Gerichtszweige gilt. So ist das im Vereinigten Königreich – ausweislich § 18 GVG würde vor deutschen Gerichten aber nichts anderes gelten.

Unbeugsame Immunität?

Die diplomatische Immunität – in manchem ZPO-Lehrbuch kaum mehr als eine exotische Randnotiz – erweist sich damit als scharfes Schwert. Dieses scheidet Rechtslage und Gerechtigkeitsgefühl, die zu Beginn noch so vereint schienen, deutlich voneinander. Herr B scheint außerhalb des Rechts zu stehen. Dass nun aber fast alle Mitglieder der sonst oft so uneinigen Staaten­gemeinschaft dem WÜD beigetreten sind und die diplomatische Immunität auch sonst (völker-)gewohnheits­rechtlich anerkannt ist, legt zweierlei nahe: Einerseits geht es hier um etwas Größeres als die ungerechtfertigte Bevorzugung des Herrn B; und andererseits ist es mit einfachen Gerechtigkeitserwägungen nicht getan. Die Immunität schützt einen wichtigen Zweck, nämlich die Funktionsfähigkeit der Diplomatie. Der Justizgewähranspruch, wie ihn in ganz Europa etwa Art. 6 Abs. 1 EMRK verspricht, muss dahinter zurückstehen – da ist man sich einig.

Der mächtige Schutzzweck der Immunität führt auch dazu, dass diese im Fall von Diplomaten weder besonderen Voraussetzungen unterliegt noch weitgehende Ausnahmen kennt. Sie schirmt gerade auch deren privates Handeln gegen die Justiz des Empfangs­staates ab. Ein innerer Zusammen­hang des vermeintlichen Rechtsverstoßes mit der Amtsausübung ist nicht nötig. Und die wenigen Ausnahmen, die Art. 31 Abs. 1 WÜD für Zivilverfahren bereithält, betreffen nicht etwa – wie man meinen könnte – Fälle besonders schwerer Rechtsverstöße oder den ordre public. Sie beziehen sich auf eher profane Bereiche: Grundstücksrechte (lit. a.), Erbrecht (lit. b) und gewerbliche Tätigkeiten neben der Amts­ausübung (lit. c).

Diese engen Ausnahmen werden zunehmend als unzureichend empfunden. Denn Herr B scheint, wie auch der Supreme Court feststellt, nicht der einzige Diplomat zu sein, der im Verdacht steht, Haushaltskräfte auszubeuten („There is evidence that exploitation of migrant domestic workers by foreign diplomats is a significant problem [Rn. 5]; „the apparent proliferation of serious cases of domestic servitude here in the UK, particularly in the homes of diplomats“ [Rn. 170]). Und so werden zum Teil weitergehende Ausnahmen in Fällen von Ausbeutung und sonstigen Menschen­rechts­verletzungen gefordert. Andere versuchen, derartige Fälle unter eine der genannten Ausnahmen zu fassen, indem sie die private Anstellung einer Haushaltskraft als eine neben der amtlichen Tätigkeit ausgeübte gewerbliche Tätigkeit im Sinne des Art. 31 Abs. 1 lit. c WÜD qualifizieren (zu beidem siehe Wagner/Raasch/Pröpstl/Oelfke, Vienna Convention on Diplomatic Relations of 18 April 1961, 2018, [Art. 31] S. 236 ff., 238 ff. m.w.N.).

Die Rechtspraxis hat beidem bisher eine Absage erteilt – in Deutschland, im Vereinigten Königreich und auch anderswo. Hierzulande hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) schon 1997 eine Ausnahme für gravierende Rechts­verletzungen mit deutlichen Worten abgelehnt (Beschl. v. 10.6.1997, 2 BvR 1516/96). Bei der Immunität komme es nicht auf die Schwere des Verstoßes an. Eine Aufweichung dieses Grundsatzes sei mit der Unverletzlichkeit der Diplomaten unvereinbar, die „eine der ältesten Gewähr­leistungen des Völkergewohnheitsrechts [und] funda­mentale Voraussetzung für die Pflege zwischen­staatlicher Beziehungen“ darstelle.

Auch der Supreme Court weist eine solche an der effektiven Ahndung von Menschenrechts­verletzungen ausgerichtete Argumentation zunächst zurück – sowohl allgemein als auch im Rahmen der Ausnahme nach lit. c [Rn. 25]. Die Anstellung einer Haushaltskraft sei als solche keine gewerbliche Nebentätigkeit, sondern dem privaten Bereich zuzuordnen, in den der Schutzzweck der Immunität ohne weiteres hereinrage [Rn. 27-37; 114-118].

Auch das überrascht nicht. So hatte dies in einem ähnlichen Fall 2011 unter Berufung auf das BVerfG etwa auch das Landesarbeitsgericht Berlin-Brandenburg (LAG) gesehen. Auch dort hatte ein saudischer Diplomat mutmaßlich eine Hausangestellte ausgebeutet und sogar körperlich misshandelt – doch das LAG bestätigte unter Berufung auf § 31 Abs. 1 WÜD die Abweisung der Klage als unzulässig (Urt. v. 9.11.2011, 17 Sa 1468/11). Das Bundesarbeitsgericht (BAG) konnte sich um die Beant­wortung der Frage nach einer ungeschriebenen Ausnahme für Menschenrechts­verletzungen drücken: Durch die zwischenzeitliche Ausreise hatte der Beklagte seinen Schutz nach Art. 39 Abs. 2 WÜD preisgegeben (Urt. v. 22.8.2012, 5 AZR 949/11).

Frau W hilft dies zunächst nicht weiter. Denn Herr B hat England nicht verlassen – und so scheint die Lage einigermaßen aussichtslos. Ihre Ansprüche drohen unter die Räder des Völkerrechts zu geraten; die von ihr erlittenen Einbußen sind auf dem besten Weg, zu Kollateralschäden der internationalen Diplomatie zu werden. Die Immunität erweist sich zunächst als unbeugsam.

Spitzfindige Gerechtigkeit?

Doch die der majority opinion anhängenden Richter geben nicht auf. Sie werfen einen weiteren Blick auf die Ausnahme des Art. 31 Abs. 1 lit. c WÜD – und hebeln die Immunität schließlich mit einer spitzfindigen Argumentation aus.

Hierzu erläutern sie zunächst, dass die Ausnahme nach lit. c nur vor dem Hintergrund des Art. 42 WÜD zu verstehen sei, wonach der Diplomat im Empfangsstaat keine auf persönlichen Gewinn gerichtete gewerbliche Tätigkeit ausüben darf [Rn. 39-40]. Wie gesehen handelt es sich bei der Anstellung einer Haushaltskraft nicht per se um eine solche Aktivität. Die Mehrheit fokussiert nun aber stärker auf das Merkmal des persönlichen Gewinns. Immerhin hatte Herr B Frau W unter ausbeuterischen Be­dingungen angestellt und ihr hierfür kaum Lohn gezahlt. Es handle sich um Menschenhandel (Frau W hatte schon in Saudi-Arabien für Herrn B gearbeitet und war von dort nach England gebracht worden), Zwangsarbeit, häusliche Ausbeutung, letztlich: moderne Sklaverei. All dies habe mit einer normalen privaten Anstellung nichts mehr zu tun [Rn. 41-51]. Und schließlich habe es auch zu einem greifbaren Profit für Herrn B geführt. Denn unter normalen Bedingungen hätte es für die von Frau W geleisteten Arbeiten sicherlich zwei in abwechselnden Schichten arbeitende Haushaltskräfte gebraucht [Rn. 52-57]. Herr B könne sich deshalb wegen des Vorliegens einer gewerblichen Tätigkeit nicht auf Immunität berufen.

Diese Argumentation, die sich den klägerischen Ausführungen anschließt, ist schon auf den ersten Blick bemerkenswert. Dass es gerade die Kommerzialisierung der Ausbeutung ist, die für Gerechtig­keit sorgt, entbehrt nicht einer gewissen Ironie.

Dass dieser Weg durchaus mit Blick auf das Ergebnis eingeschlagen wurde, liegt auf der Hand. Im Rahmen ihrer Begründung lässt die Mehrheit es sich nicht nehmen, ausführlich zur persönlichen Abhängigkeit der Frau W, zu Menschenhandel, Zwangsarbeit, Ausbeutung und Sklaverei auszuführen und diese eindringlich zu verurteilen [Rn. 42-51; 68-100]. Dass die Ausbeutung Herrn B wirtschaft­liche Vorteile verschafft hat, wäre auch kürzer begründbar gewesen. Was die majority suchte, war Gerechtigkeit. Und Art. 31 Abs. 1 lit. c WÜD war hier zwar kein wirklich naheliegender, aber doch der einzig irgendwie denkbare Weg dahin.

Ob dies ein Fall ist, den man bei Schaffung der Art. 31 Abs.1 lit. c, 42 WÜD vor Augen hatte, darf freilich bezweifelt werden. Natürlich war die Ausbeutung der Frau W wirtschaftlich vorteilhaft für Herrn B. Dass dies aber aus der grundsätzlich privaten eine nebenberufliche Ausbeutung im Sinne des WÜD macht, versteht sich nicht von selbst – wie auch eine entschiedene dissenting opinion der über­stimmten Minderheit zeigt [Rn. 108-172]. Die methodisch spitzfindige Argumentation der Mehrheit führt im konkreten Fall zu einem erfreulichen Ergebnis – gerade aus menschenrechtlicher Sicht. Man muss sich aber darüber im Klaren sein, dass sich auf diesem Wege für fast jede Vermögens­straftat eine Ausnahme von der Immunität begründen lässt. Eine Strafverfolgung droht zwar auch weiterhin nicht, da Art. 31 Abs. 1 WÜD für diese gar keine Ausnahme vorsieht. Die u.U. ermöglichten zivil­gerichtlichen Klagen würden die Immunität aber recht weitgehend aushebeln. Die spitzfindig begrün­de­te Ausnahme mag in diesem Einzelfall zu einem gerechten Ergebnis führen. Wer aber Gerechtigkeit für jeden Einzelfall will, der wird diplomatischen Schutz insgesamt in Frage stellen müssen.

Und nun?

Für Frau W bedeutet dies zunächst, dass sie die Möglichkeit bekommt, ihren Fall überhaupt vor Gericht zu bringen. Ob Herr B sie wirklich eingesperrt, ausgebeutet und ihr kaum Geld gezahlt hat, steht noch nicht fest – das Gericht hatte es bisher zu unterstellen. Der Supreme Court gibt ihr aber immerhin die seltene Chance, Ansprüche gegen einen Diplomaten gerichtlich durch­zusetzen.

Gezeigt hat sich aber auch, dass die hier gewählte Lösung dogmatisch auf eher wackligen Beinen steht und nicht damit gerechnet werden kann, dass sie in allen derartigen Fällen zu einem happy end führt. Auf Basis der Argumentation des Gerichts wäre es wohl schon ausreichend gewesen, hätte Herr B seine Arbeitskraft nur halbwegs angemessen bezahlt. Dass er sie eingesperrt, unwürdig behandelt und zur Arbeit gezwungen hat, hätte am Eingreifen der Immunität nichts geändert. Ähnliches würde etwa für körperliche Misshandlungen gelten. Die majority erkennt diesen möglichen Einwand gegen ihre Lösung [Rn. 62]. Die Richter begegnen ihm aber nicht überzeugend, sondern widersprechen sich selbst, wenn sie entgegen ihrer vorherigen betriebswirtschaftlichen Argumentation meinen, dass es auf die Höhe der Vergütung nun doch nicht ankomme [Rn. 63].

Wer sich also im Kontext diplomatischer Immunität weitergehenden Rechtsschutz auch jenseits dieses Falles wünscht, darf hier nicht stehen bleiben.

Wenig Trost spendet dabei zumeist Art. 31 Abs. 4 WÜD. Aus diesem ergibt sich zwar, dass die Immunität sich nur auf den Empfangsstaat bezieht. Doch die tatsächlichen und rechtlichen Hürden einer Rechts­durchsetzung in den Entsende­staaten werden oft zu hoch sein. Auch der in diesem Kontext bisweilen angebrachte Verweis auf eine mögliche Anwendung von Art. 9 WÜD [vgl. auch Rn. 170] ist kaum zielführend. Danach kann der Empfangsstaat einen Diplomaten als (nicht nur sprichwörtliche) persona non grata in den Entsendestaat zurückschicken. Das mag eine gewisse Abschreckungswirkung entfalten und zukünftigen Übergriffen vorbeugen, schafft aber keinen Rechtsschutz gegen bereits begangene Verletzungen – und löst deshalb das hiesige Problem nicht. Außerdem besteht Einigkeit, dass gerade auch Art. 9 WÜD restriktiv zu handhaben ist, will man die Diplomatie nicht erheblichen Missbrauchsrisiken aussetzen.

Sachnäher erscheint eine völkervertragliche Ausweitung des Ausnahmekatalogs des Art. 31 Abs. 1 WÜD. Will man den diplomatischen Schutz aber nicht völlig unterlaufen, müsste hier äußerst behutsam vorgegangen werden. Denn Immunität wird ja gerade dann relevant, wenn Rechtsverstöße in Rede stehen. Es ist bereits schwierig, Kriterien für eine rechtssichere und nicht missbrauchs­anfällige Unterscheidung von leichteren und schwerwiegenden Rechtsverstößen zu finden. Zwar könnten die erschreckend häufigen Fälle von Ausbeutung persönlich Abhängiger in wiederum durch das WÜD geschützten Privatwohnungen (vgl. Art. 30) einen Anhalts­punkt für eine konkrete Regelung bieten. Unabhängig von allen rechtlichen Umsetzungsschwierigkeiten gilt aber, dass es politisch praktisch ausge­schlossen sein dürfte, für einen solchen Vorschlag eine Zustimmung aller Vertrags­staaten (oder überhaupt die einer breiten Mehrheit) zu gewinnen.

Aufopferung als Ausweg?

So dürfte effektiver Rechtsschutz gegen Diplomaten bei schwerwiegenden oder sogar menschen­rechtswidrigen Verfehlungen auch zukünftig eher theoretisch wünschenswert als praktisch umsetzbar sein. Das gilt neben der schwierigen gerichtlichen Durchsetzung gerade auch für die sich ggf. anschließende Vollstreckung im Entsendestaat. Daher sollte man sich nach Alternativen umsehen.

Hier könnte aus deutscher Sicht etwa das Staatshaftungsrecht einen Ausweg aus dem diplomatischen Dilemma bieten. Dabei wäre in hierzu­lande spielenden Fällen besonders an Aufopferungsansprüche gegen die BRD als Empfangsstaat zu denken. Dem Aufopferungsrecht liegt der Gedanke zugrunde, dass jemand, der zum Wohle der Allgemeinheit ein grundrechtsrelevantes Sonderopfer erbringt, eine Entschädigung verlangen kann. Der Schutz der Diplomatie ist ein solches Gemein­wohlanliegen. Im Hinblick auf das aufgeopferte Rechtsgut könnte entweder an die zugrundeliegenden vermögens­werten Ansprüche (dann Anspruch aus enteignendem Eingriff) oder den Justiz­gewähr­anspruch (dann allgemeiner Auf­opferungs­­anspruch) angeknüpft werden. Für letzteres müsste man zwar darauf verzichten, den Aufopferungs­anspruch auf in Art. 2 Abs. 2 GG genannte Rechts­güter zu beschränken. Diese Beschränkung überzeugt aber ohnehin nicht (vgl. nur Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, ⁶2013 [digital: ⁶2019], S. 134 f., 138 m.w.N.).

Die abstrakt-generelle Natur des (gesetzlichen) Rechts­schutz­­ausschlusses schließt ein Sonderopfer nicht per se aus. Auch hier hat sich der Bundesgerichtshof (BGH) bisher zwar eher zurückhaltend gezeigt. Vergegenwärtigt man sich aber den Ausnahme­charakter der Immunität sowohl in empirischer als auch in prozessrechtlicher Hinsicht, liegt die Annahme eines Sonderopfers nicht fern. Auf eine Rechtswidrigkeit des staatlichen Handelns kommt es bei Vorliegen eines solchen gerade nicht an. Diese Lösung hat den Vorteil, dass sie eine verlässliche Kompensation ermöglicht, ohne den diplomatischen Schutz merklich abzuwerten. Dass auch im Rahmen etwaiger Auf­opferungs­prozesse noch bedeutende Klippen zu überwinden wären (siehe etwa Art. 31 Abs. 2 WÜD), ist unbestreitbar. Und doch bieten die Aufopferungs­grund­sätze eine echte Perspektive, um die schwer erträglichen Rechtsschutzlücken im Bereich der diplo­matischen Immunität endlich zu schließen.