Filter am Flaschenhals
Wem der Zugang zum juristischen Vorbereitungsdienst in Sachsen bald versagt werden soll – und kann
Wer sich gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung (fdGO) betätigt, soll in Zukunft auch in Sachsen stets vom juristischen Vorbereitungsdienst ausgeschlossen werden können. Nach der am Mittwoch verabschiedeten Novellierung des sächsischen Juristenausbildungsgesetzes kann Bewerberinnen und Bewerbern der Zugang zum juristischen Vorbereitungsdienst auch dann versagt werden, wenn sie sich verfassungsfeindlich, aber nicht strafbar verhalten haben. Damit beendet der Landtag den sächsischen Alleingang, auf den er sich 2021 mit der Normierung der Strafbarkeitsvoraussetzung selbst begeben hatte.
Wirklich fern von ausgetretenen Pfaden und in Abstand zu anderen Bundesländern hatte den Freistaat aber erst der Sächsische Verfassungsgerichtshof (SächsVerfGH) gebracht. Dieser entschied 2021 und in der Hauptsache im Jahr 2022, dass es unverhältnismäßig und damit verfassungswidrig sei, Personen den Zugang zum Vorbereitungsdienst zu verwehren, wenn sie sich nicht strafbar gemacht haben. Das Sächsische OVG erklärte sich kürzlich – trotz offenkundiger Zweifel – an diese Rechtsprechung gebunden.
Spätestens damit galten in Sachsen weniger strenge Anforderungen an die Verfassungstreue im juristischen Vorbereitungsdienst als in den übrigen Bundesländern, wo es regelmäßig genügt, sich gegen die fdGO zu betätigen – dies in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) (siehe nur BVerwG). Sowohl eine fast 2.000 Unterschriften starke Petition als auch das Sächsische Justizministerium machten es sich daraufhin zum Ziel, Sachsen nicht zu einem „Refugium für Rechtsextremisten“ werden zu lassen. Ergebnis dieser Bemühungen ist das am Mittwoch beschlossene erste Änderungsgesetz zum Sächsischen Juristenausbildungsgesetz (SächsJAG).
Mit Spannung ist zu erwarten, wie der SächsVerfGH die Gesetzesänderung bewerten wird. Denn auf den ersten Blick ergeben sich durchaus deutliche Widersprüche zu seiner Rechtsprechung. Um diese aufzulösen, ist eine genaue Analyse der damaligen Entscheidung und der alten Rechtslage erforderlich. Im Ergebnis erweist sich die Änderung des SächsJAG als bundes- und landesverfassungskonform.
Bisherige Rechtslage in Sachsen
Bisher war in Sachsen die Aufnahme in den juristischen Vorbereitungsdienst regelmäßig zu versagen, wenn die Bewerberin oder der Bewerber die freiheitliche demokratische Grundordnung in strafbarer Weise bekämpft (§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 SächsJAG a.F.). Darüber hinaus konnte (und kann) die Einstellungsbehörde auch auf die Generalklausel des § 8 Abs. 4 Nr. 1 SächsJAG zurückgreifen, wenn Tatsachen vorliegen, die die Bewerberin oder den Bewerber für den Vorbereitungsdienst als ungeeignet erscheinen lassen.
Die Voraussetzung der Strafbarkeit hatte der Gesetzgeber in Anlehnung an § 7 Nr. 6 BRAO geschaffen, wo ebenfalls ein strafbares Bekämpfen der fdGO erforderlich ist, um den Zugang zur Rechtsanwaltschaft zu verweigern. Unklar blieb allerdings, ob die Strafbarkeit damit zur generellen Voraussetzung für die Versagung des Zugangs bei Verfassungsfeinden gemacht werden sollte oder bei nicht strafbarem Verhalten auf die Generalklausel zurückgegriffen werden kann. Ein Spezialitätsverhältnis lag wegen unterschiedlicher Rechtsfolgen in Bezug auf das Ermessen fern.
Gleichwohl entschied der SächsVerfGH, dass die Einstellungsbehörde den Zugang auch auf Grundlage der Generalklausel bei nicht strafbar handelnden Verfassungsfeinden nicht versagen dürfe. Das Gericht stütze sich dabei auf den von Seiten des Gesetzgebers selbst hergestellten Bezug zur BRAO. Da der Anwaltsberuf das zweite juristische Staatsexamen und damit den juristischen Vorbereitungsdienst voraussetzt, müssten unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten gleiche Zugangsvoraussetzungen in Bezug auf die Verfassungstreue gelten. Andernfalls würde die Strafbarkeitsvoraussetzung des § 7 Nr. 6 BRAO entwertet.
Situation in anderen Bundesländern
Zugleich wurde und wird die Lage in der restlichen Bundesrepublik konsequent anders beurteilt. So stellte das BVerwG jüngst in Bezug auf Bayern klar, dass die gegenüber der Anwaltschaft erhöhten Verfassungstreuepflichten zulässig und gerade ein Spezifikum deutscher Juristenausbildung sind.
Seit Preußen in der rein universitären Juristenausbildung die Gefahr eines wenig staatsnah und praktisch geprägten Beamtenapparats sah, muss jede deutsche Volljuristin und jeder deutsche Volljurist einmal, nämlich während des juristischen Vorbereitungsdienstes, Teil dieser Staatlichkeit gewesen sein (dazu auch hier). Während die Anwaltschaft anderer Staaten eigene Prüfungsformate kennt (bar exam) oder allein auf universitäre Abschlüsse setzt, führt hierzulande der Weg in den freien Beruf durch ein „unfreies“, weil öffentliches Ausbildungs- oder Beamtenverhältnis. Das Referendariat ist damit der Flaschenhals für nahezu alle juristischen Berufe.
Diesen Bezug stellt der Gesetzgeber her, indem er in § 4 Nr. 4 BRAO und § 5 Abs. 5 Satz 1 BNotO die „Befähigung zum Richteramt“ einfordert. Der juristische Vorbereitungsdienst mag der Sache nach zu verschiedenen juristischen Berufen ausbilden, formal ist es ein Vorbereitungsdienst allein zur Erlangung der Richteramtsbefähigung mit entsprechend erhöhten, vom BVerfG selbst entwickelten Mindestanforderungen an die Verfassungstreuepflicht (BVerfGE 39, 334 ff.; 46, 34 ff.). An diese, ihrem Regelungsbereich entzogene Befähigung einschließlich der dazu erforderlichen Verfassungstreue knüpfen die BRAO und die BNotO bewusst an.
Kritik am sächsischen Verfassungsgericht teilweise unberechtigt
Der SächsVerfGH ist vielfach dafür kritisiert worden, dass er diese Anknüpfung auf den Kopf stellt und das SächsJAG an den Vorgaben der BRAO misst. Diese Kritik ist zumindest teilweise unbegründet, weil der sächsische Gesetzgeber sein JAG genau so gemeint hatte. Liest man die Protokolle der seinerzeit hitzig geführten Landtagsdebatte (PlPr 7/22, S. 1421 ff.), wird schnell klar, dass die Strafbarkeitsvoraussetzung bewusst mit Blick auf die Berufsfreiheit normiert und an einen Rückgriff auf die Generalklausel nicht gedacht wurde.
Verfassungsfeindschaft ohne strafbares Verhalten sollte nach dem erkennbaren Willen des sächsischen Gesetzgebers gerade kein Versagungsgrund sein. Zugleich eröffnet die ältere, aus den 1970er Jahren stammende Rechtsprechung des BVerfG den Einstellungsbehörden sehr weite Spielräume bei der Versagung des Zugangs für verfassungsfeindliche Bewerberinnen und Bewerber, unabhängig von der Strafbarkeit ihres Verhaltens.
Im Jahr 2022 befand sich der SächsVerfGH insofern in der besonderen Situation, über die Versagung des Zugangs für eine Person entscheiden zu müssen, die zwar nach der Rechtsprechung des BVerfG zulässig (Rn. 51), nach dem SächsJAG aber unzulässig war. Das Landesverfassungsgericht entschied sich interessanterweise gegen die Linie des BVerfG und für den Grundrechtsschutz des Bewerbers. Dabei formuliert der SächsVerfGH die Orientierung des Gesetzgebers an der BRAO als Verhältnismäßigkeitserwägung aus und erhebt diese Bezugnahme damit zu einem verfassungsrechtlichen Argument, ohne dabei – soweit erkennbar – von der Rechtsprechung des BVerfG abweichen zu wollen.
Versagungspflicht und Versagungsrecht
Ob die Entscheidung grundrechtsdogmatisch zwingend war, sei dahingestellt. Ein echter Widerspruch zu den Entscheidungen des BVerfG liegt darin aber nicht. Denn das BVerfG hatte seinerzeit keine staatliche Versagungspflicht gegenüber Verfassungsfeinden statuiert, sondern allein ein verfassungsrechtliches Versagungsrecht. Auf dieses Recht kann der Landesgesetzgeber im Rahmen seines legislativen Gestaltungsspielraums zugunsten der Berufsfreiheit durchaus verzichten. Genau diesen Weg dürfte der sächsische Gesetzgeber seinerzeit intendiert haben.
Insofern drückt sich in den Entscheidungen aus 2021 und 2022 weniger eine grundrechtsdogmatische Abweichung der sächsischen Berufs- und Ausbildungsfreiheit vom GG aus, sondern vielmehr die konsequente Anwendung des Landesrechts mit entsprechender landesverfassungsrechtlicher Bewertung.
Der Entscheidung des SächsVerfGH liegt zugrunde, dass dem einfachen Gesetzgeber hinsichtlich der Zugangsvoraussetzungen zum juristischen Vorbereitungsdienst eigene Gestaltungsspielräume zukommen, die nicht vollständig durch das BVerfG determiniert sind. Dem ist zuzustimmen. Wenn der Landesgesetzgeber in Ausübung dieser Spielräume eine bewusst grundrechtsfreundliche Ausgestaltung wählt und die Einstellungsbehörde diese zulasten eines Bewerbers übergeht, kann darin eine Verletzung der von der SächsVerf geschützten Berufs- und Ausbildungsfreiheit liegen, selbst wenn die Ablehnung mit der Rechtsprechung des BVerfG vereinbar ist.
Vereinbarkeit der SächsJAG-Änderung mit der Sächsischen Landesverfassung
Mit der nun beschlossenen Änderung des SächsJAG ist die landesverfassungsrechtliche Rechtslage nun neu zu bewerten. Selbstverständlich kann der Gesetzgeber durch eine Änderung des einfachen Rechts nicht die verfassungsrechtlichen Erwägungen des SächsVerfGH aus der Welt schaffen. Die Novellierung von § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 SächsJAG hat schon aus normhierarchischen Gründen keinen Einfluss auf den Geltungsumfang der Berufs- und Ausbildungsfreiheit i.S.d. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und Art. 29 Abs. 1 SächsVerf.
Die Änderung wirkt sich aber entscheidend auf die landesverfassungsrechtliche Abwägung aus, weil der demokratisch legitimierte Gesetzgeber nunmehr sein bundesverfassungsrechtlich garantiertes Ablehnungsrecht in vollem Umfang in Anspruch nehmen will. Der sächsische Gesetzgeber revidiert insofern seine bisherige Intention (S. 12): Zukünftig sollen die Zugangsvoraussetzungen für den juristischen Vorbereitungsdienst nicht mehr an die BRAO anknüpfen. Damit verliert die BRAO jede Relevanz für die Auslegung des SächsJAG und auch für die landesverfassungsrechtliche Abwägung.
Kein Bruch mit bisheriger Rechtsprechung
Streng genommen muss der SächsVerfGH – will er die Novellierung des SächsJAG halten – nicht einmal von seiner bisherigen Rechtsprechung abweichen. Denn die damaligen Entscheidungen aus 2021 und 2022 bezogen sich de facto allein auf die Generalklausel des § 8 Abs. 4 Nr. 1 lit. b SächsJAG. Die speziellere Vorschrift des § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 SächsJAG war mangels relevanter Vorstrafen des oder Ermittlungsverfahren gegen den Beschwerdeführer unanwendbar. Daher blieb nur die Generalklausel mit dem Begriff der Ungeeignetheit. Die SächsVerf verbietet es, so der SächsVerfGH, Versagungen unterhalb der Schwelle der Strafbarkeit auf diese Norm zu stützen (S. 12).
Dabei kann es auch nach der Änderung des SächsJAG problemlos bleiben. Im Sinne des Parlamentsvorbehalts und der Rechtssicherheit wäre es sogar zu begrüßen, wenn die Entscheidung des SächsVerfGH als Appell verstanden wird, die geschriebenen Versagungsgründe auch in anderen Bundesländern zu präzisieren oder überhaupt geschriebene Versagungsgründe zu schaffen.
Zu der von der geplanten Änderung betroffenen spezielleren Regelung in § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 SächsJAG hat der SächsVerfGH hingegen keine Entscheidung getroffen, von der abgewichen werden müsste. Insgesamt ist die Entscheidung des SächsVerfGH verständlich und nachvollziehbar als eine Begrenzung der Spielräume der Einstellungsbehörde zu verstehen. Als eine Begrenzung der gesetzgeberischen Spielräume über das vom BVerfG festgesteckte Maß war sie hingegen wohl nie gemeint.
Vom Föderalismus der Versagungsgründe und Leitbildern der Juristenausbildung
Eine Verwerfung der Änderung wäre hingegen nicht nur ein Rückschlag in den Bemühungen, den juristischen Vorbereitungsdienst gegen Verfassungsfeinde abzusichern. Damit würde der SächsVerfGH tatsächlich in Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehen und damit mit dem Verhältnis von BVerfG und Landesverfassungsgerichten ein Konfliktfeld eröffnen, das rechtswissenschaftlich bisher kaum ausgeleuchtet ist.
Diese jüngsten Entwicklungen zeugen erneut davon, dass bundesweit einheitliche Zugangsvoraussetzungen zum juristischen Vorbereitungsdienst im Deutschen Richtergesetz fehlen. Die Länder können die juristische Ausbildung nur solange und soweit regeln, wie der Bund nicht selbst tätig wird (vgl. Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Nr. 27 GG).
Der Sächsische Landtag sollte weiter darüber nachdenken, ein gesetzliches Leitbild für die juristische Ausbildung in das SächsJAG aufzunehmen. Ein solches Leitbild könnte Auskunft über die verfassungsmäßigen Wertentscheidungen geben, die nach der Vorstellung der Staatsregierung in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des BVerfG die juristische Ausbildung und die Auslegung des SächsJAG im Ganzen bestimmen sollen (zur Bedeutung für die Auslegung von Versagungsgründen erst kürzlich VG Koblenz, S. 4).
Rechtsstaatliche Grundwerte in der juristischen Ausbildung zu vermitteln, bleibt in jedem Fall eine zentrale Aufgabe der Ausbilderinnen und Ausbilder vor Ort. Sie müssen das SächsJAG, in welcher Ausgestaltung auch immer, mit Leben füllen. So gilt: Juristenausbildung braucht Verfassungsvermittlung – ob in Sachsen oder anderswo.