The Brexit Divorce Bill – Großbritanniens Welt der alternativen Fakten

Selbstverliebt oder selbstvergessen: Die Briten haben sich entschieden, die Europäische Union zu verlassen. Die Sicht der Briten auf die EU war immer schon die einer wirtschaftlichen Kosten-Nutzen-Abwägung. Diese ist nun zu Gunsten Britanniens Zukunft in splendid isolation ausgefallen.

Ein gewichtiger Posten, der in jene Kosten-Nutzen-Abwägung einzustellen gewesen wäre, sind die bereits eingegangenen Zahlungspflichten gegenüber der Europäischen Union, die auch nach Vollzug des Austritts zu begleichen sind. Schätzungen gehen von bis zu 100 Mrd. Euro aus. Darüber wird in den seit dem 19. Juni 2017 offiziell laufenden Austrittsverhandlungen zu sprechen sein. Bisher wollten die Britten allerdings von alledem nichts wissen. Sie glauben gar, demnächst einen Scheck aus Brüssel zu erhalten. Wishful thinking?

Der nachfolgende Beitrag möchte der rechtlichen Fundierung der britischen Gedankenwelt nachgehen. Schließlich macht es verhandlungstaktisch keinen kleinen Unterschied, ob Großbritannien lediglich moralisch oder auch rechtlich zur Zahlung einer Brexit divorce bill verpflichtet ist. In einem ersten Schritt sind zunächst die Grundzüge des EU-Haushaltsrechts zu skizzieren: Wann und wie entstehen haushaltsbezogene Zahlungspflichten der Mitgliedstaaten gegenüber der Union? Sodann ist nach dem Schicksal der von Großbritannien vor Austritt übernommenen Rechtspflichten in Folge der Beendigung der Europäischen Verträge im Verhältnis zu Großbritannien zu fragen. In einem dritten Schritt soll noch kursorisch auf potenzielle Ansprüche Großbritanniens auf einen Anteil am Vermögen der EU eingegangen werden.

Die Pflichten der EU-Mitgliedstaaten zur Finanzierung des EU-Haushalts

Die Mitgliedstaaten sind nach dem Grundsatz der Unionstreue verpflichtet, die Europäische Union mit den zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Mitteln auszustatten. Die der Union zur Verfügung stehenden Mittel werden gegenwärtig im sog. mehrjährigen Finanzrahmen für die Jahre 2014–2020 (MFR 2014-2020; VO 1311/2013 vom 2. Dezember 2013) in Form von Obergrenzen festgelegt. Durchschnittlich liegt die Verpflichtungsobergrenze der Union bei 1% des Bruttonationalproduktes bzw. etwas mehr als 135 Mrd. Euro pro Jahr.

Der maximale finanzielle Beitrag eines Mitgliedstaates zum Unionshaushalt ergibt sich aus einer Zusammenschau von mehrjährigem Finanzrahmen und dem sog. Eigenmittelbeschluss (Beschluss 2014/335 vom 26. Mai 2014). Letzterer legt u.a. den individuellen Anteil eines Mitgliedstaates an den aufzubringenden Mitteln zur Finanzierung der Aufgaben der EU in Form eines bestimmten Prozentsatzes des Bruttonationaleinkommens fest. Dem Grunde nach ist der entsprechende Mitgliedstaat damit bis zur Ausschöpfung der im MFR 2014-2020 und im Eigenmittelbeschluss genannten Obergrenzen mit seinem individuellen Anteil zur Zahlung gegenüber der EU verpflichtet.

Der Höhe nach konkret bestimmt werden die Forderungen der EU gegenüber dem jeweiligen Mitgliedstaat, indem die EU ihren jährlichen Haushaltsplan aufstellt. Der endgültige Erlass des Haushaltsplans bewirkt, dass die Mitgliedstaaten ab dem 1. Januar des folgenden Haushaltsjahrs verpflichtet sind, die der Union geschuldeten Beträge abzuführen (VO 966/2012 vom 25. Oktober 2012). Es handelt sich im Ergebnis um nichts anderes als um einen Abruf des mitgliedstaatlichen Beitrags bis zur maximalen im Eigenmittelbeschluss festgelegten bzw. verbindlich zugesagten individuellen Obergrenze. Die Mitgliedstaaten können den Abruf auch nicht einfach verhindern. Sollte beispielsweise kein ordentlicher Haushalt zustande kommen, werden Zahlungspflichten der Mitgliedstaaten der Höhe nach durch das Nothaushaltsverfahren »automatisch« konkretisiert.

Neben dem Haushaltsplan können noch Verpflichtungen beispielsweise durch mit dem Haushaltsplan vergleichbare mittelbindende Rechtsakte der Höhe nach konkretisiert werden. Solche finden sich etwa in Bezug auf den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (VO 1303/2013 vom 17. Dezember 2013) oder im EU-Beamtenstatut (VO 31 (EWG) 11 (EAG)/1962). Nach dem EU-Beamtenstatut gewährleisten die Mitgliedstaaten die Zahlung der Beamtenversorgungsleistungen »gemeinsam nach dem für die Finanzierung dieser Ausgaben festgelegten Aufbringungsschlüssel«.

Schicksal der von Großbritannien vor Austritt übernommenen Rechtspflichten

Damit steht zunächst fest, dass die in dem mehrjährigen Finanzrahmen eingestellten Mittel bis zur im Eigenmittelbeschluss festgelegten individuellen Obergrenze der Union durch die Mitgliedstaaten rechtsverbindlich zugesagt wurden. Mit Blick auf Großbritannien stellt sich nun die Frage, wie mit den auf der Basis der Verträge durch das Land übernommenen, aber im Zeitpunkt des Austritts noch nicht (vollständig) erfüllten Zahlungsverpflichtungen im Moment der Beendigung der Anwendung der Europäischen Verträge auf das Vereinigte Königreich umzugehen sein wird.

Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) regelt neben dem »Ob« und dem »Wie« u.a. auch die Folgen eines Austritts eines Mitgliedstaates aus der EU. Hinsichtlich der Folgen legt dessen Absatz 3 fest, dass die »Verträge […] auf den betroffenen Staat ab dem Tag des Inkrafttretens des Austrittsabkommens oder andernfalls zwei Jahre nach der in Absatz 2 genannten [Austritts-]Mitteilung keine Anwendung mehr [finden…]«.

Die Vorschrift stellt damit zunächst klar, dass ein Mitgliedstaat aus der Union austreten kann, bestimmt verschiedene Stichtage hierfür und erklärt, dass die Verträge mit der Wirkung ex nunc, also für die Zukunft, beendet werden. Anders gesprochen: Großbritannien soll gerade nicht so gestellt werden, als wäre das Land nie Mitglied der Union gewesen. Die Vertragsbeziehung wird nicht rückabgewickelt.

Was das im Detail bedeutet, ist durch Auslegung der Vorschrift zu ermitteln. Das Unionsrecht ist anhand der mit ihm verfolgten Ziele, der allgemeinen Rechts-und Verfassungsgrundsätze der Mitgliedstaaten und – soweit mit der Ordnung der Verträge vereinbar – im Lichte des geltenden Völkerrechts auszulegen.

Geht es um die Beendigung von Verträgen, ist grundsätzlich zwischen vertraglichen Verpflichtungen, die durch Erfüllung erlöschen, und solchen, die durch Erfüllung gerade nicht erlöschen, zu unterscheiden (vgl. Fitzmaurice, »Second Report on the Law of Treaties«, YbILC II, 1957, S. 67).

Die Europäischen Verträge kennen beide Arten der Verpflichtungen. So erlischt beispielsweise die Pflicht zur Unionstreue oder die aus den Grundfreiheiten fließenden Beschränkungs- und Diskriminierungsverbote während der Anwendung der Europäischen Verträge nicht durch Erfüllung bzw. Befolgung. Sie sind dauerhaft während der Mitgliedschaft zu erfüllen. Dagegen erlischt – wie bei jedem gewöhnlichen Kauf- oder Werkvertrag im Zivilrecht auch – beispielsweise eine Zahlungspflicht eines Mitgliedstaates gegenüber dem Unionshaushalt mit deren schuldbefreienden Bewirkung; schließlich soll der entsprechende Mitgliedstaat seinen Jahresbeitrag auch nur einmal entrichten müssen.

Ordnet Artikel 50 Absatz 3 EUV nun an, dass ein Austritt keinerlei Rückwirkung entfalten soll, muss jener Austritt unterschiedliche Folgen für die soeben genannten zwei Arten von Ansprüchen der Union gegenüber einem Mitgliedstaat nach sich ziehen.

Bereits der Charakter der Union als eine auf Dauer angelegte Integrationsgemeinschaft (vgl. Artikel 1 Absatz 2, Artikel 53 EUV, Artikel 356 AEUV), deren Bestand auch nicht durch den Austritt eines Mitgliedstaates betroffen wird, legt nahe, dass ein Austritt den Bestand der Union und die mit ihr verfolgten Ziele und Aufgaben möglichst wenig beeinträchtigen können soll.

Die Verfolgung der Ziele der Union und die Erfüllung der damit einhergehenden Aufgaben verlangt, wie bereits erwähnt, eine Ausstattung mit den notwendigen Mitteln durch die Mitgliedstaaten (vgl. Puttler und Kahl 2015). Die Verfolgung jener Ziele würde unzweifelhaft gefährdet, könnte ein Mitgliedstaat durch Austritt bereits rechtsverbindlich im mehrjährigen Finanzrahmen 2014–2020 für die Erfüllung von Aufgaben dem Grunde nach zugesagte, aber noch nicht bereitgestellte Mittel der Union entziehen. Die Wirkungen eines solchen Entzugs von Mitteln zur Aufgabenerfüllung würden gerade nicht auf den austretenden Mitgliedstaat beschränkt bleiben, sondern die Erfüllung von Aufgaben in der ganzen Union betreffen. Diese vom Effet-utile-Gedanken getragene Überlegung würde dafür sprechen, dass Großbritannien die bereits eingegangenen Zahlungsverpflichtungen auch nach dem Zeitpunkt des Austritts zu erfüllen hat.

Weiter substantiiert wird dieses vorläufige Ergebnis durch folgende Überlegung. Unstreitig geht Artikel 50 Absatz 3 EUV von einer Wirkung des Austritts eines Mitgliedstaates für die Zukunft aus. Könnte sich nun aber ein Mitgliedstaat einer bereits eingegangenen Zahlungsverpflichtung durch Austritt entziehen, würde dem Austritt im Ergebnis ein Element der Rückwirkung verliehen.

Die Zahlungsverpflichtungen Großbritanniens gegenüber dem EU-Haushalt sind »punktuell« im Sinne, dass der Zeitpunkt der Verpflichtung zur Zahlung in der Vergangenheit liegt. Mit Blick auf den mehrjährigen Finanzrahmen 2014–2020 liegt dieser Punkt in dessen Erlass im Jahr 2013. Auf in der Vergangenheit liegende Verpflichtungen soll aber nach Aussage des Artikel 50 Absatz 3 EUV gerade nicht ein- bzw. rückgewirkt werden.

Deutlicher wird die Notwendigkeit der Unterscheidung von den eben dargestellten vertraglichen Verpflichtungen, die durch Erfüllung erlöschen, und solchen, die durch Erfüllung gerade nicht erlöschen, wenn man sich die Wirkung der Beendigung der Europäischen Verträge für die letzteren anschaut. Bei den dauerhaft zu erfüllenden Pflichten der Mitgliedstaaten gegenüber der Union – wie etwa die Unionstreue oder die Diskriminierungsverbote – aktualisieren sich diese vertraglichen Pflichten bildlich gesprochen in jeder Sekunde erneut; durch Erfüllung und Befolgung erlöschen sie nicht einfach. Wenn nun ein Mitgliedstaat aus der Union austritt, wird mit einer nicht weiteren Befolgung der Pflicht ab dem Zeitpunkt des Austritts nicht in zurückliegende Sachverhalte eingegriffen. Lediglich die Erneuerung der Verpflichtung für die Zukunft wird dauerhaft unterbrochen.

Meint man es ernst mit einer Wirkung der Beendigung der Europäischen Verträge für die Zukunft, bestehen die im Zeitpunkt der Mitgliedschaft Großbritanniens begründeten Zahlungsverpflichtungen auch nach Austritt fort, denn deren zeitlicher Verpflichtungsmoment liegt in der Vergangenheit, in die nicht eingegriffen werden soll.

Schließlich kann zur Bestätigung der Auslegung eines Fortbestandes der bereits rechtsverbindlich durch Großbritannien eingegangenen Zahlungsverpflichtungen gegenüber der EU nach Austritt in Ergänzung auch noch das Völkerrecht herangezogen werden. Die Wirkung der Beendigung von internationalen Verträgen wird durch Artikel 70 Absatz 1 lit. a) und b) der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) geregelt.

Die Union ist zwar nicht Vertragspartei der WVK, doch soweit gewohnheitsrechtliche Regeln durch diese kodifiziert wurden, ist die Union entsprechend an diese gebunden (EuGH, Rs. C-162/96 – Racke). Artikel 70 Absatz 1 lit. a) und b) WVK spiegelt solches Gewohnheitsrecht wider (vgl. Wittich 2012).

Blickt man auf die Vorschrift des Artikel 70 Absatz 1 WVK, so fällt auf, dass diese präziser formuliert ist als Artikel 50 Absatz 3 EUV. Sie erläutert die Wirkungen einer Beendigung eines völkerrechtlichen Vertrags für die Zukunft hinsichtlich der verschiedenen Arten von Verpflichtungen – »punktuelle Verpflichtungen« und »dauerhafte Verpflichtungen« – eingehender. Danach hat die Beendigung eines Vertrages folgende Wirkungen: Sie befreit einerseits die Vertragsparteien von der Verpflichtung den Vertrag weiterhin zu erfüllen. Andererseits berührt die Beendigung eines Vertrages nicht die davor durch dessen Durchführung begründeten Rechte und Pflichten der Vertragsparteien und die dadurch geschaffene Rechtslage. Erstere Verpflichtungen sind die oben angesprochenen »dauerhaften Verpflichtungen«, letztere die genannten »punktuellen«.

Großbritanniens Zahlungsverpflichtungen sind »vor Beendigung des Vertrages durch dessen Durchführung« begründet worden, was auch bei einem im Lichte des Artikel 70 Absatz 1 WVK ausgelegten Artikel 50 Absatz 3 EUV zum Ergebnis führt, dass nach Beendigung der EU-Mitgliedschaft Großbritanniens diese Zahlungsverpflichtungen zu erfüllen sind.

Keine Ansprüche Großbritanniens auf Vermögensgüter der EU

Klärungsbedarf wirft nun noch die Frage auf, ob Großbritannien mit Austritt einen Anspruch auf den von ihm beigetragenen Anteil an dem EU-Vermögen hat. Damit sind u.a. Immobilien, wie etwa auch der ehemalige Sitz der britischen Conservative Party in Westminster, Anlagen und Ausrüstungen, das Galileo Satellitenprogramm, Barvermögen oder Forderungen gegen Dritte angesprochen. Diese Vermögenspositionen stehen im Eigentum der EU, die eine eigene Rechtspersönlichkeit besitzt (vgl. Ruffert 2015). Die Mitgliedstaaten halten keine direkten Anteile an den Vermögensgütern der EU.

Artikel 50 EUV enthält keine ausdrückliche Regelung zum Schicksal der vorgenannten Vermögensgüter im Falle des Austritts eines Mitgliedstaates. Aus dem bereits dargestellten Gedanken heraus, dass die EU als eine auf Dauer angelegte Gemeinschaft gegründet und das im Eigentum der EU stehende Vermögen der Verfolgung der Ziele dieser Gemeinschaft untergeordnet und dafür notwendig ist, ist zu folgern, dass ein Anspruch eines ausscheidenden Mitgliedstaates »auf einen Anteil« nicht besteht.

Es wäre mit dem Charakter der EU schlicht unvereinbar, ausscheidenden Mitgliedstaaten einen Anteil an den Vermögensgütern der EU zukommen zu lassen. Denn mit Ausscheiden eines Mitgliedstaates hat sich an den durch die Union verfolgten Zielen und entsprechenden Aufgaben nichts verändert. Auch zeigt der Umstand, dass Großbritannien mit Beitritt zur Union im Jahre 1973 – angesichts bereits vorhandener Vermögensgüter der Union – keine Einzahlung »auf deren Grundkapital« leisten musste, dass grundsätzlich kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Vermögensgütern der Union und Beiträgen der Mitgliedstaaten besteht. Soweit ersichtlich, ist dem Völkerrecht ebenfalls kein allgemeiner Anspruch auf die Zahlung eines Auseinandersetzungsguthabens für Vermögensgüter internationaler Organisationen zu entnehmen.

Etwas anderes mag für die hier nicht weiter zu betrachtende Europäische Investitionsbank gelten, die kein Organ der Union ist und auf deren Grundkapital Großbritannien eine Einzahlung leistete. Ebenfalls anders ist wohl mit den Eventualforderungen der EU auf Rückzahlung von Krediten zu verfahren. Die Rückzahlung einer solchen Forderung an die EU fließt effektiv zu dem jeweiligen Zeitpunkt dem Haushalt der EU zu und vermindert damit auch die Beiträge der Mitgliedstaaten. Soweit Großbritannien verpflichtet ist, einen Anteil an den noch ausstehenden Eventualverbindlichkeiten zu leisten, müssen die Forderungen der Union gegenüber ihren Schuldnern auch forderungsmindernd für Großbritannien berücksichtigt werden.

Im Ergebnis kann festgehalten werden, dass kein Anspruch Großbritanniens auf einen Anteil an den Vermögensgütern der EU bei Austritt besteht; mit Ausnahme eines Anteils an den Eventualforderungen. Dagegen muss das Vereinigte Königreich seine in der Vergangenheit eingegangenen Zahlungsverpflichtungen gegenüber der Union auch nach Austritt erfüllen.

Schlussbemerkung

Auch wenn die Brexit divorce bill schlussendlich im politischen Raum verhandelt und hoffentlich auch entschieden wird, den dargestellten rechtlichen Realitäten sollte sich die Europäische Union in ihrer Verhandlungsführung wohl bewusst sein. Frei nach den Worten des ehemaligen britischen Premiers Blair: Europe’s interests first, second, and last.

Dieser Beitrag erschien in leicht veränderter Fassung zuerst in ifo Schnelldienst 11/2017, S. 12 ff.