25 July 2023

Tiefseebodenbergbau und Planetares Denken

Am Freitag, den 21. Juli 2023, endete Teil 2 der 28. Sitzung des Rats der Internationalen Meeresbodenbehörde, einer internationalen Organisation mit aktuell 169 Mitgliedern (168 Staaten und EU). Zwei Wochen hatten die Delegierten die sogenannten Ausbeutungsverordnungen (Exploitation Regulations) verhandelt. Tags darauf meldete der Deutschlandfunk: „Der Rat der Internationalen Meeresbodenbehörde ist vorerst an der Aufgabe gescheitert, weltweite Regeln für den Tiefseebergbau aufzustellen.“ Richtig ist, dass die Beratungen nicht in einer Einigung auf ein Regelwerk mündeten. Das war angesichts der vielen offenen Fragen, unter anderem zu den finanziellen Verpflichtungen von Bergbauunternehmen und Vorkehrungen zum Schutz der marinen Umwelt, aber auch nicht anders zu erwarten. Angesichts der bis zum Ende konstruktiven und konzentrierten Verhandlungen scheint es unrichtig, sie als gescheitert zu bezeichnen. Vielleicht lassen sie sogar Ansätze einer neuen ökologischen und planetaren Politik erkennen.

Meeresbodendiplomatie im Ausnahmezustand

Wie schon bei vergangenen Sitzungen übertrug das ISA Web TV die Plenarsitzungen live. So auch am 18. Juli 2023: Der Rat tagt schon die zweite Woche. Im Gebäude der Meeresbodenbehörde in Kingston, Jamaica, ist die Klimaanlage ausgefallen.  Dass die Hitze erdrückend ist, kann auch erahnen, wer die Sitzung der informellen Arbeitsgruppe zu institutionellen Fragen am Livestream verfolgt. Trotzdem behandeln die Delegierten diszipliniert die Vorschriften, eine nach der anderen, die sie sich für eine erste Lesung vorgenommen haben. Die Co-Facilitators erteilen das Rederecht streng nach Reihenfolge der Meldungen an Regierungsdelegationen, den Besonderen Vertreter der Enterprise und Beobachterorganisationen. „Russia, you have the floor”; “Nauru, you have the floor”, “Canada, you have the floor”, “Special Representative for the Enterprise, you have the floor,” “Greenpeace, you have the floor”, “International Cable Protection Committee, you have the floor”… Die Aufgerufenen bedanken sich – “Thank you Madam Co-Facilitator” – für Worterteilung und die harte Arbeit der beiden Vorsitzenden der Working Group. Heute fügen sie ihren Beiträgen anerkennende Stellungnahmen zum Lebenswerk Nelson Mandelas bei, denn es ist Nelson Mandela International Day. Sie geben ihre Präferenzen für die eine oder andere Formulierung und gegebenenfalls weitere Vorschläge, Vorbehalte, Anmerkungen zu Protokoll. Als die Diskussion einer Vorschrift zu den von Unternehmen zu beachtenden Verpflichtungen zum Schutz der marinen Umwelt an der Reihe ist, schlägt Deutschland die Formierung einer weiteren Arbeitsgruppe vor. Diese soll in der Zeit bis zur nächsten Ratssitzung im November einen Textvorschlag erarbeiten.

Russia, Germany, Norway, Nauru, Bangladesh, Special Representative for the Enterprise – hinter den Schildern sitzen Personen, die ernsthaft ihre Rollen ausfüllen, die Belange der Staaten, der Wale, der Kabel, der Ökosysteme einbringen und sich dabei an die Spielregeln der internationalen Diplomatie und des Völkerrechts halten. Es sind Menschen, die in der Hitze schwitzen, mit Stimmen und Gesichtern; die ab und zu einen Witz machen, etwa dass die Behörde ihren Arbeitseifer sicher mit Freibier belohnen werde. Ihre Namen werden in der Regel nicht genannt; sie lassen sich aber dem Earth Negotiation Bulletin entnehmen, einer Publikation des International Institute for Sustainable Development, in der täglich über die Verhandlungen berichtet wird und die zahlreiche Fotografien der in Kingston versammelten Delegierten und Beobachterinnen enthält. Viele von ihnen reisen Jahr für Jahr nach Jamaica, zwischendurch setzen sie die Gespräche in verschiedenen Formaten und Institutionen, virtuell und in Person fort und werden so zu guten alten Bekannten und „dear friends“.

Die monoton aufeinander folgenden, formalisierten, häufig repetitiven, immer respektvoll höflichen Wortmeldungen in den Sitzungen der Arbeitsgruppen könnten vergessen machen, dass die Meeresbodenbehörde mit Korruptionsvorwürfen konfrontiert und der Tiefseebodenbergbau als ökonomisches Projekt zutiefst umstritten ist. Die Diplomatie in Kingston funktioniert – anders als die Klimaanlage. Die Verhandlungen gehen weiter – „Russia you have the floor“. „Draußen“ ist Russland derweil als Aggressor im Krieg mit der Ukraine in vielen Kontexten wirtschaftlich und politisch isoliert; es werden diesen Sommer wieder Hitzerekorde gemessen, Waldbrände wüten, Hungersnöte drohen. „Federated States of Micronesia, you have the floor.“  Ich verfolge den Fluss der Wortmeldungen leicht gelangweilt im ISA-Ferienfernsehen, bin zugleich angerührt vom Ritus der Diplomatie und irritiert von der Farce des Rollenspiels inmitten planetarer Katastrophen. Was wird hier eigentlich verhandelt, wie und warum?

Nauru und die „nukleare Option“

Der kleine pazifische Inselstaat Nauru, einst deutsche Kolonie, ein durch Phosphatabbau ökologisch versehrtes Land, kurzzeitig reichster Staat der Welt, dann hoch verschuldet und seit einigen Jahren bekannt für die Lager Geflüchteter mit Ziel Australien hatte Ende Juni 2021 von einem rechtlichen Mechanismus Gebrauch gemacht, der in der Vergangenheit von manchen als „nuclear option“ bezeichnet wurde. Heute wird er in der Behörde unter dem Agenda-Punkt „Zweijahresregel“ geführt und bietet eine Erklärung für die auf Hochtouren laufenden Verhandlungen. Nauru forderte den Rat auf, die Verhandlungen der Ausbeutungsregelungen zum Abschluss zu bringen und setzte damit eine Zweijahresfrist in Gang. Mit Ablauf dieser Frist am 9. Juli 2023 ist der Rat der Meeresbodenbehörde nun rechtlich verpflichtet, Anträge auf Erteilung von Ausbeutungslizenzen zu berücksichtigen und gegebenenfalls vorläufig zu genehmigen, auch wenn die den Abbau im Einzelnen regelnden Normen noch nicht verabschiedet und in Kraft sind. NORI Inc., eine Tochtergesellschaft des kanadischen Unternehmens The Metals Company kündigte an, einen solchen Antrag schon 2024 zu stellen. Das Unternehmen braucht dafür die Unterstützung Naurus als „Sponsoring State.“ Während Nauru betont, wie wichtig die Verhandlung eines robusten Regelwerks sei, hat es dennoch seine Bereitschaft hierfür signalisiert.

Die Zweijahresregel, über deren Auslegung nun gestritten wird, findet sich im Durchführungsabkommen von 1994 zur Seerechtskonvention der Vereinten Nationen von 1982 (SRÜ) (Abschnitt 1, Paragraph 15 des Annexes). Dieses Abkommen änderte wesentliche Vorschriften zum Tiefseebodenbergbau des SRÜ. Ziel war es, das Rechtsregime des Tiefseebodens – in den 1970ern Teil des Projekts einer Neuen Weltwirtschaftsordnung – zu depolitisieren, stärker an marktwirtschaftlichen Prinzipien auszurichten und so den Staaten entgegenzukommen, denen die ursprünglichen Regelungen zu interventionistisch waren und die deshalb davon Abstand genommen hatten, das SRÜ zu ratifizieren – darunter Deutschland, Großbritannien und USA (wobei letztere bis heute nicht Partei geworden sind). Heute nutzen Nauru und The Metals Company das Abkommen dazu, die Drohkulisse eines unzureichend regulierten Tiefseebodenbergbaus zu errichten, die die Mitglieder der Meeresbodenbehörde zu intensivierten Verhandlungen treibt.

Vorsorgliche Pause und Schutz des Ozeans

Die Befürchtung, kommerzieller Tiefseebodenbergbau könne beginnen, bevor ein Regelwerk hierfür in Kraft ist, veranlasst die Delegierten Deutschlands ihre Sommerferien zu opfern und weitere Arbeitsgruppen anzustoßen, die strenge Umweltregeln erarbeiten sollen. Daneben wirbt Deutschland seit Herbst letzten Jahres für eine „vorsorgliche Pause“. Zuvor hatten Fidschi, Palau und Samoa ein Moratorium gefordert; Frankreichs Präsident Macron sprach sich für ein Verbot des Tiefseebodenbergbaus aus. Während der „vorsorglichen Pause“ sollen keine Anträge auf Lizenzerteilung gestellt werden, „bis die Tiefseeökosysteme und möglichen Risiken des Tiefseebergbaus ausreichend erforscht sind und strenge Abbauregularien vorliegen, die ernsthafte Umweltschäden ausschließen“. Wissenschaftlerinnen warnen vor Störungen interdependenter Ökosysteme und Nahrungsketten, Verlust von Biodiversität und Klimaregulierungsfunktionen des Ozeans durch Lärm- und Lichtverschmutzung, Sedimentwolken und radioaktive Partikel, die beim Aufsaugen der Manganknollen vom Meeresboden freigesetzt werden könnten.

Versuche, auch im Tiefseebodenregime das Vorsorgeprinzip zur Geltung zu bringen und auf dieser Grundlage zumindest einen Aufschub des Tiefseebodenbergbaus zu erwirken, stoßen auf die ausgeprägte Ausbeutungstendenz des Regimes, die sowohl personell als auch strukturell bedingt ist. Generalsekretär Michael Lodge ist ein ausgesprochener Befürworter des Tiefseebodenbergbaus. Wie Gerard Barron, Chief Executive Officer von The Metals Company, propagiert er ihn als unabdingbare Voraussetzung für Energiewende und E-Mobilität. Lodge wird nicht nur wegen mangelnder Neutralität kritisiert, was im März zu diplomatischen Verstimmungen zwischen Deutschland und der Behörde führte. Er ist auch Korruptionsvorwürfen ausgesetzt. Investigativen Recherchen zufolge soll das Sekretariat Informationen über Lizenzgebiete unrechtmäßig an Unternehmen weitergegeben haben. Strukturell ist die Behörde schon aufgrund ihres Mandats, das primär auf die „Entwicklung“ der Meeresbodenmineralien zielt, auf Tiefseebodenbergbau ausgerichtet. Dass die Finanzierung der Behörde künftig aus Einnahmen aus dem Tiefseebodenbergbau erfolgen soll, trägt weiter zu ihrer Ausbeutungsneigung bei (für eine vertiefte Analyse siehe hier und hier).

Versprechen von Verteilungsgerechtigkeit und enttäuschte Erwartungen

Deutschland und Frankreich, die sich heute nicht nur um robuste Regulierung, sondern auch einen Aufschub von Bergbauaktivitäten in der Tiefsee jenseits staatlicher Jurisdiktion bemühen, sind im Rat als Mitglieder der Gruppe B vertreten, also der Staaten, die unmittelbar oder durch ihre Staatsangehörigen die umfangreichsten Investitionen zur Vorbereitung und Durchführung von Bergbauaktivitäten tätigten (Durchführungsabkommen, Annex, Abschnitt 3, Paragraph 15). Auch die EU betrachtete noch vor wenigen Jahren den Tiefseebodenbergbau als Quelle „Blauen Wachstums“. Im Rahmen ihrer Entwicklungspolitik unterstützte sie pazifische Inselstaaten darin, in ihrem nationalen Recht die Grundlagen für Tiefseebodenbergbau zu schaffen. Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass Mark Brown, Premier Minister der Cook Islands – wie Nauru ein Unterstützerstaat (Sponsoring State) im Meeresbodenregime – bei der COP 27 in Glasgow den Vorwurf der Heuchelei und Bevormundung erhob: Dieselben Staaten, die ihre eigene Entwicklung auf Kosten des Planeten vorangetrieben hätten, die ihren Verpflichtungen zum Klimaschutz nicht nachkämen, wagten es nun, ein Moratorium zu fordern.

Der Tiefseebodenbergbau (sei es innerhalb oder außerhalb staatlicher Jurisdiktion) entzweit Regierungen, die sich von ihm ökonomische Entwicklung erhoffen, von ihren (Indigenen) Bevölkerungen, die Verbote befürworten. Das internationale Tiefseebodenregime schwächt überdies die Voraussetzungen internationaler Solidarität. 1970 deklarierte die Generalversammlung der Vereinten Nationen den Tiefseeboden mitsamt seiner Mineralien auf Drängen vormals kolonisierter Staaten als gemeinsames Menschheitserbe. In den Verhandlungen zum SRÜ forderten dieselben Staaten, dass die Rohstoffausbeutung ausschließlich durch ein internationales Bergbauunternehmen erfolgen sollte. Damit sollte ihre direkte Partizipation am „Reichtum der Meere“ gesichert werden. Der ägyptische Völkerrechtler Mohammed Bedjaoui sah in diesem Unternehmen sogar den Prototyp einer Institution eines neuen Völkerrechts, das dem Interesse der Menschen und der internationalen Solidarität diene und nicht denen des Kapitals und der Staaten. Die G77 setzten sich mit ihrer Forderung nicht durch. Das SRÜ sah zwar die Schaffung eines internationalen Bergbauunternehmens, der Enterprise, vor. Es etablierte zugleich aber das so genannte Parallel Regime, das auf einen Kompromissvorschlag Henry Kissingers zurückgeht. Danach können neben der Enterprise auch andere Unternehmen Bergbau betreiben. Außerdem wird für jede Lizenz, die einem Unternehmen eines Industriestaats erteilt wird, ein gleichwertiges Lizenzgebiet für die Ausbeutung von durch Entwicklungsländer unterstützte Unternehmen „reserviert.“ Das schon genannte Abkommen von 1994 verringerte zudem die Einsatzmöglichkeiten der Enterprise, indem es Verpflichtungen zu Technologietransfer und Finanzierung aufhob und vorsieht, dass die Enterprise nur im Rahmen von Joint Ventures und wenn wirtschaftlich vertretbar tätig werden soll.

Diese rechtliche Ausgestaltung des Gemeinsamen Menschheitserbes schwächte nicht nur die Partizipationsmöglichkeiten ärmerer Staaten, es führte auch zu neuen Konfliktlinien zwischen ihnen. So versuchen heute einige kleine pazifische Inselstaaten ihre ökonomische Entwicklung zu fördern, indem sie als Sponsoring States agieren (neben Nauru und den Cook Islands auch Kiribati und Tonga). Damit geraten sie in Wettbewerb untereinander und es entstehen Interessenskonflikte mit anderen Staaten des Globalen Südens, insbesondere den afrikanischen Staaten, die eine Operationalisierung der Enterprise fordern. Letztere waren bei den vergangenen Verhandlungen insofern erfolgreich, als der Rat am 21. Juli 2023 beschloss, einen Interim Generaldirektor für die Enterprise einzusetzen.

Von Entwicklung zu Einwicklung – die Meeresbodenbehörde als planetares Parlament

Der mexikanische Ratspräsident Juan José González Mijares war schon beim nächsten Tagesordnungspunkt, als sich Eden Charles, der seit 2019 als ihr Besonderer Vertreter die Belange der Enterprise in den Verhandlungen wahrnimmt, noch einmal zu dieser Entscheidung zu Wort meldete. Mit ihr werde sichergestellt, dass das Gemeinsame Menschheitserbe kein Mythos bleibe. Weitere würdigende Stellungnahmen blieben aus. Vielleicht weil alle Anwesenden nach zwei langen Verhandlungswochen schon zu müde waren.

Sie werden weiterverhandeln, bei Ratssitzungen in Kingston im kommenden November, März und Juli – so sieht es die Roadmap vor. Dazwischen wird in informellen Arbeitstreffen um Konsens gerungen werden. Das mag „von außen“ betrachtet verrückt wirken, Protest mag als effektivere Antworten auf fortschreitende Extraktion erscheinen. Wenn es aber kein (dr)außen gibt; wenn in Kingston nicht nur die Exploitation Regulations, sondern zugleich immer auch Krieg, ökologische Katastrophen, koloniales Unrecht und die Möglichkeit, den Planeten weiter zu bewohnen verhandelt werden, dann könnte es wichtiger sein, dabei und unruhig  zu bleiben; nach Möglichkeiten zu suchen, die Regeln des Spiels zu dehnen und zu ändern. Wer um radikale sozialökologische Transformation besorgt ist, könnte danach fragen, wie die Meeresbodenbehörde zu einem Forum werden kann, wo eine ökologische Klasse, wie von Bruno Latour und Nikolaj Schultz skizziert, Gestaltungsmacht erlangt und wo statt über Produktion und Entwicklung darüber verhandelt wird, wie die Welt, von der wir leben, mit der Welt, in der wir leben, besser in Einklang gebracht werden kann.

Aus dieser Perspektive weisen die vergangenen Verhandlungen durchaus auf Transformationspotential hin. Über die Beobachterinnen kommen in Kingston schon heute Erdsystemwissenschaft und Indigenes Wissen ins Gespräch, wie es der Forschungsansatz des Planetaren Denkens vorschlägt. Die Stellungnahmen von Wissenschaftlerinnen der Deep Ocean Stewardship Initiative und von Indigenen Aktivisten aus dem Pazifik – von Greenpeace in die Beobachterdelegation aufgenommen – verdeutlichen, dass der Tiefseebodenbergbau keine entlegene, unberührte „Umwelt“ ist, die eingehegt und unter Schutz gestellt werden könnte. Sie zeigen materielle und spirituelle Verbindungen zur „Mitwelt“ der Tiefsee auf, die durch andere Lebewesen, Wale wie Kleinstorganismen, vermittelt werden. Auch unbelebte Dinge bekommen eine Stimme im Rat, am prominentesten die Unterwasserkabel, die heute den Großteil der weltumspannenden Kommunikation ermöglichen. Mit etwas Phantasie lässt sich eine neue Offenheit nicht nur für Indigene Wissensbestände, sondern auch für die Einbeziehung anderer Lebewesen und des Mehr-als-menschlichen erahnen. Angesichts der wiederholten Enttäuschung von Entwicklungsversprechen (vertiefend hier, hier, und hier) könnte sie den von Latour und Schultz, mit Bezugnahmen auf Donna Haraway und Anna Tsing, beschriebenen normativen und epistemischen Wandel von Entwicklung zu Einwicklung erleichtern – von Nachhaltigkeitsdiplomatie zu planetarer Politik.

Die in diesen Tagen vielfach erwähnte Obskurität der Meeresbodenbehörde, die Verrücktheit des Tiefseebodenbergbaus, die mit diesem Regime verbundene Erinnerung an Solidarität und Aufbruch für ein neues Völkerrecht, die Vertrautheit der Verhandelnden, ihre Rituale und ihr Respekt voreinander könnten die Chance für ein Experiment sein: Das Experiment, den Rat der Meeresbodenbehörde als Parlament der Lebewesen und Dinge zu gestalten, in dem die Tiefsee – heute ein Anticommons – als Gemeinsames erfasst und rechtlich konstituiert werden kann. Lasst uns diesen Sommer die Meeresbodenbehörde nicht als gescheitert, sondern als Möglichkeitsraum planetarer Politik denken!