Wie die rumänische Regierung die Verfassung “verbessern” will

Rumänien steckte bekannlich im letzten Jahr in einer größeren politischen Krise. Victor Pontas Mitte-Links-Regierung, die sich auf eine Koalition (USL) mit Zweidrittelmehrheit stützte, versuchte Präsident Băsescu seines Amtes zu entheben, mittels eines Referendums, und alle staatlichen Institutionen unter ihre Kontrolle zu bringen.

Der Versuch schlug fehl. Ein Telnahme-Quorum von mehr als 50% aller Wahlberechtigten war erforderlich. Vor dem Referendum versuchte die Regierung die Spielregeln zu ihrem Vorteil zu verändern und schlug ein Gesetz vor, das den Referendumserfolg bei einer Mehrheit der abgegebenen Stimmen zugelassen hätte. Aber internationaler Druck vereitelte diesen Schachzug. Nur 46% der Wähler gingen zu den Urnen (und 87% davon stimmten zugunsten der Amtsenthebung Băsescus!), woraufhin das Verfassungsgericht das Referendum für ungültig erklärte und Băsescu – nach einem kurzen Interregnum durch Pontas Verbündeten Crin Antonescu (PNL).

Viele erwarteten als Folge einen Kampf auf Leben und Tod zwischen Ponta und Băsescu, mit hässlichen Konsequenzen für die rumänische Politik. Aber in einer überraschenden Wendung der Ereignisse einigten sich Ende 2012 Premierminister und Präsident auf einen Modus Vivendi. Das war hauptsächlich dem internationalen Druck geschuldet, Rumäniens Abhängigkeit von EU-Zahlungen und seinem Streben, dem Schengenraum beizutreten. Ponta und Băsescu unterzeichneten ein Dokument, das ihre Beziehungen präzisierte und ihre Bindung an die demokratischen Prinzipien, die Unabhängigkeit der Justiz und Rumäniens EU-Mitgliedschaft betonte.

Der Waffenstillstand war nicht allen willkommen unter Pontas Verbündeten, vor allem Antonescu und Dan Voiculescu (PC), ein angeblicher früherer Stasi-Mann und jetziger Milliardär, “konservativer” Politiker und Medienmogul, der in mehrere Korruptionsverfahren verwickelt ist. Gleichzeitig zu Băsescus Kampf gegen die Korruption wärend der Krise 2012 griffen Voiculescus Fernsehkanäle (etwa Antena 3) den Präsidenten, das Verfassungsgericht und die europäischen Institutionen aggressiv an und unterstützten unverhohlen die USL.

Sehr bald nach dem Fehlschlag des Referendums schlug Voiculescu vor, dass Băsescu erneut seines Amtes enthoben werden sollte. Aber dieser Vorstoß stieß angesichts Pontas Waffenstillstand mit Băsescu auf wenig Begeisterung innerhalb der USL. Tatsächlich ist das Bündnis viel weniger einig als 2012. Es gibt die pragmatische Opposition Pontas, dessen Sozialdemokratische Partei stark genug ist, sich andere Verbündete zu suchen, gegen die Interessen von Leuten wie Antonescu und Voiculescu, deren lichtscheue Unternehmungen durch Băsescus Justizreform bedroht sind. Die Nominierung von Laura-Codruta Kövesi als Anti-Korruptions-Staatsanwältin infolge einer Einigung zwischen Ponta und Băsescu und die heftigen Reaktionen darauf auf Voiculescus Fernsehkanälen erinnern uns daran, dass der Kampf um die Unabhängigkeit der Justiz noch nicht vorüber ist.

Infolge des Debakels beim Referendum 2012 hat die USL sich entschieden, die Verfassung zu revidieren. Das wäre nicht unbedingt etwas Schlechtes. Rumänien hat auch Empfehlungen von außen bekommen, innere Widersprüchlichkeiten der Verfassung zu beheben, z.B. von der Venedigkommission. Aber die USL hat niemand anders als Crin Antonescu zum Vorsitzenden des gemeinsamen Parlamentsausschusses für die Verfassungsreform berufen, also exakt den Mann, der durch seine präsidentialen Ambitionen ein persönliches Interesse am Erfolg des Referendums hätte.

Trotz der Empfehlungen der EU-Kommission, alle Verfassungsänderungen auf transparentem Wege zu beschließen, arbeitet dieser Ausschuss hinter verschlossener Tür. Ein informelles Verfassungs-Forum wurde ebenfalls etabliert. Seit Mitte März arbeitet es an größeren Änderungsvorschlägen für die Verfassung, relativ abgeschlossen von einer breiteren Öffentlichkeit, deren Sichtweise eigentlich in den formellen Verfassungsänderungsprozess hätte einfließen sollen. Obwohl sich das Forum versucht, als “Partnerschaft zwischen Zivilgesellschaft und Parlament” darzustellen, gab es sehr wenig Konsultation der allgemeinen Öffentlichkeit. Das ist kaum ein gutes Zeichen für das, was kommt.

Überrascht es uns, dass einer der Hauptpunkte auf der Agenda das Gesetz über Referenda ist? Der Bericht des Forums, am 29. Mai veröffentlicht, empfiehlt, dass das Gesetz geändert werden soll, und es ist sehr unwahrscheinlich, dass das erforderliche Quorum von mehr als 50% erreicht wird, um die Änderungen der laufenden Reform wirksam werden zu lassen. Das bestätigen auch neuere Meinungsumfragen, weshalb die USL die Sache selbst in die Hand nahm. Sie setzte im Parlament den Vorschlag durch, das Teilnahmequorum auf 30% abzusenken, mit einem Zustimmungsquorum von mindestens 25%, damit das Referendum gültig ist.

Also wurde das Referendumsgesetz am 29. Mai geändert. Da der Anwendungsbereich des Gesetzes breit ist und auch die Amtsenthebung des Präsidenten, die Änderung der Verfassung und sogar die lokale Politik umfasst, wird es jetzt möglich sein, mit einem Viertel der Wahlbevölkerung mittels Referendum weitreichende politische Entscheidungen zu treffen.

Das könnte jegliches Element mehrheitsbasierter direkter Demokratie in Rumänien unterminieren. Einige Parlamentarier wollen das Referendumsgesetz ganz und gar loswerden, obwohl Art. 2 § 1 der Verfassung die Volkssouveränität über die Möglichkeit von freien Wahlen und Abstimmungen definiert. Absurde Situationen können jetzt im Land des Dada entstehen: ein Präsident, mit einfacher Mehrheit in direkter Wahl gewählt, könnte seines Amtes enthoben werden durch 25% der Wahlbevölkerung. Außerdem wurde Rumäniens neue Verfassung 1991 angenommen und 2003 revidiert mit einer Mehrheit von mehr als 50%. Wird sie jetzt von einer Minderheit der Wähler Änderungen unterworfen?

Es ist wahr, dass die Venedigkommission die Abschaffung jeglicher Quoren für Referenden in Europa empfohlen hat (ein Teilnahmequorum könnte zu Boykottaufrufen führen, und ein Zustimmungsquorum zu politischen Pattsituationen, wenn ein Vorschlag die Hürde verfehlt). Die Venedigkommission unterscheidet jedoch klar zwischen Gesetzes- und Verfassungsreferenden. Sie beabsichtigt mit ihrer Empfehlung offensichtlich, mehr Partizipation der Öffentlichkeit in Hinblick auf neue Gesetzesvorschläge zu fördern. Aber die Dinge liegen ganz anders, wenn Bürger aufgerufen sind, über Verfassungsänderungen und institutionelle Gestaltung abzustimmen. In jedem Fall wird das Referendumsgesetz jetzt vor dem Verfassungsgericht in Bukarest angefochten.

Das Verfassungs-Forum empfiehlt auch Änderungen in anderen Punkten, z.B. zur Amtsenthebung des Präsidenten, zum Verfassungsgericht, zur Einschränkung des Fraktionswechsels durch Abgeordnete (ein ernstes Problem in einem Land mit solch durchlässiger Parteienlandschaft wie Rumänien), und die Struktur des Parlaments.

Der Verfassungsrechtler Vlad Perju (Boston College) hat diese Änderungen heftig kritisiert mit dem Argument, dass sie “das Risiko konstitutioneller Ungleichgewichte vergrößern”. Das Forum empfiehlt z.B., dass der Präsident seines Amtes enthoben werden können soll, wenn er “sich wiederholt in einer Weise verhält, die mit seiner durch die Verfassung bestimmten Rolle unvereinbar ist und so seine vermittelnde Funktion verändert oder anhaltenden Konflikt zwischen den Institutionen provoziert”, S. 118 hier. Aber, wie Perju argumentiert, diese vage Formulierung höhlt die Gewaltenteilung aus: Sie “transformiert die Amtsenthebung des Präsidenten von einer rechtlichen zu einer politischen Sanktion und greift ohne jede Logik oder Grund in den Wahlzyklus ein. Das wird dazu beitragen, die institutionellen Spannungen und die politische Polarisierung zu perpetuieren”.

Einige Vorschläge, die der von Antonescu geleitete Ausschuss angenommen hat, wirken beliebig, z.B. die Vorschrift, alle Bürger zu verpflichten, vor einem Parlamentsausschuss zu erscheinen, wenn das Parlament sie dazu auffordert. Das Motiv hinter diesem Vorschlag ist jedoch besorgniserregend. Es scheint darauf abzuzielen, Amtsträger einzuschüchtern, in dem man sie aufruft, vor eine Art Volkstribunal zu erscheinen. Einigen Kommentatoren zufolge war Voiculescu die treibende Kraft hinter dieser Verfassungsänderung. Auf die Frage nach der Strafverfolgung des Direktors eines seiner Fernsehkanäle antwortete Voiculescu: “Ich kümmere mich um Rumänien. Wenn wir Richter und Staatsanwälte haben, die solche Sachen machen… Heute er, morgen du… bald werden es alle von uns sein… wir müssen mit diesen Dingen aufräumen. Und das werden wir.”

Unsere Alarmglocken sollten schrillen, wenn wir das hören. Kein EU-MItgliedsstaat kann ein Wohnzimmer eines Oligarchen werden, in dem er nach seinen persönlichen Interessen “aufräumen” darf. Wir müssen Rumäniens Versuche, seine Verfassung zu verbessern, genau im Auge behalten.

Aus dem Englischen übersetzt von Maximilian Steinbeis.