Санкційна дилема ЄС: як бути з союзником Росії – Білоруссю
“У мене три домівки: моя білоруська земля, батьківщина мого батька, де я прожила усе життя; Україна, батьківщина моєї матері, де я народилась; і велика російська культура, без якої я себе не уявляю. Всі мені дуже дорогі. Але в наш час важко говорити про любов.”
Світлана Алексієвич, Нобелівська лекція, 2015
Драматичні події, що відбуваються в Україні, та зростання безпекових загроз для самого ЄС призвели до міні-революції у санкційній політиці Євросоюзу. Відтепер санкційний інструментарій ЄС включає деякі нові заходи, такі як заборона мовлення, які раніше залишалися на розсуд національних органів влади. ЄС також вдається до широких економічних заходів, які не мають адресного характеру. Крім того, ЄС посилює політику щодо обходу санкцій.
Вищезгадані зміни ставлять ЄС перед подвійною дилемою щодо Білорусі. По-перше, йому необхідно відокремити білорусів від їхньої влади, щоб зберегти людський вимір відносин між ЄС і Білоруссю. По-друге, він повинен диференціювати Білорусь від Росії. Хоча логіка посилення узгодження санкцій проти Білорусі та Росії є зрозумілою, слід визнати, що Білорусь – це не Росія.
Для забезпечення цього ЄС потребує більш виваженого, стратегічного та орієнтованого на конкретну країну підходу щодо Білорусі.
Білорусь як співагресор
Про санкції ЄС проти Росії внаслідок війни Росії проти України написано багато. Білорусь, однак, часто не згадується в академічних і політичних дебатах. Це дивно, враховуючи, що ЄС поширив більшість своїх санкцій проти Росії на Білорусь як на її найближчого союзника. ЄС також мав намір включити Білорусь до свого наступного пакету санкцій проти Росії як через роль, яку вона відіграє в обході санкцій Росією, так і через її підтримку війни Росії проти України. Тим не менш, остаточний варіант дев’ятого пакету санкцій проти Росії не торкнувся Білорусі.
Країну назвали співагресором відтоді як Олександр Лукашенко дозволив використання білоруської території російськими військами для вторгнення в Україну. Після закінчення спільних військових навчань у лютому 2022 року Білорусь стала транзитним пунктом для російських військ. Дехто ставив під сумнів, чи є Білорусь все ще суверенною державою, враховуючи її величезну залежність від Росії. Дехто навіть пропонував визнати Білорусь окупованою територією. Цей аргумент легко відкинути. Білорусь і Росія є найближчими союзниками з довгою історією військового співробітництва, у тому числі в рамках Організації Договору про колективну безпеку та Союзну державу Росії та Білорусі.
У жовтні 2022 року білоруський лідер оголосив про розгортання Росією та Білоруссю спільного регіонального угруповання військ на території Білорусі для захисту кордонів Союзної держави.
Спільне регіональне угруповання залишалося бездіяльним з моменту його першої згадки в Договорі про створення Союзної держави Білорусі та Росії 1999 року, а нещодавно – у військовій доктрині Союзної держави 2021 року. Очікуване прибуття близько 9000 російських солдатів до Білорусі ще більше посилює ерозію білоруського суверенітету. Незважаючи на наполяганні білоруських офіційних осіб на суто оборонному характері регіонального угруповання, зростає занепокоєння щодо ймовірності чергового нападу на Київ та залучення білоруських збройних сил до бойових дій.
Олександр Лукашенко здійснює складний акт балансування: він підтримує свою мілітаристську риторику, але все ще утримується від відправки власних військ в Україну на тлі хаотичної мобілізації в Росії. Недостатня внутрішня підтримка участі Білорусі у російській війні в Україні та загроза нових санкцій є достатніми стримуючими факторами від цієї ризикованої авантюри.
Білорусь вже є однією з найбільш санкціонованих держав світу. До лютого 2022 року ЄС запровадив п’ять пакетів санкцій щодо Білорусі, які включали цільові заходи, заборону на польоти та секторальні обмеження на калій, нафту та тютюнові вироби. Перші три пакети санкцій ЄC проти Білорусі були запроваджені на підставах, пов’язаних з демократією. Після інциденту з літаком Ryanair санкції ЄС проти Білорусі мали на меті, серед іншого, цілі, пов’язані з безпекою. Станом на березень 2022 року санкції ЄС проти Білорусі віддзеркалюють більшість обмежувальних заходів щодо Росії й спрямовані на білоруський фінансовий сектор, експорт товарів подвійного призначення, а також імпорт деревини, цементу, сталі та гумові вироби. Оскільки такі безпрецедентні заходи можуть призвести до непередбачуваних наслідків, перед ЄС постає дилема, як поводитися з Білоруссю, враховуючи, що білоруси є заручниками свого репресивного режиму.
Непросте розмежування між владою та громадянами
Дзеркальне відображення далекосяжних санкцій проти Росії по відношенню до Білорусі піднімає питання про те, чи є санкції добре вивіреними заходами. 3 одного боку, санкції ЄС спрямовані не на країну чи населення, а на конкретну поведінку чи політику. 3 іншого боку, диверсифікація санкційного інструментарію ЄС та розширення сфери його застосування неминуче тягне за собою наслідки для населення країни. І у випадку Білорусі ця непроста межа між владою і населенням є ще більш чутливою, ніж у випадку з Росією.
Відмінності між білоруським і російським суспільствами важко не помітити. Тим більше, якщо згадати про білоруський опір у серпні 2020 року. Крім того, білоруське та російське суспільства розходяться у поглядах на війну. Згідно з останніми соціологічними даними професора Вардамацького, білоруси виступають проти війни Росії проти України, незважаючи на невеликий зсув думок під впливом офіційної риторики. У вересні 2022 року проти потенційного залучення Білорусі до війни в Україні виступали 80,9% білорусів на противагу 85% у березні 2022 р. Так само зменшилася кількість тих, хто не схвалює використання білоруської території російськими військами, з 61,9% до 51,40%. Натомість результати Chatham House щодо погляду білорусів на війну відзначають падіння підтримки війни в Україні. Ці цифри, як і раніше, контрастують з соціологічними опитуваннями в Росії, які демонструють переважну 70% підтримку так званої «спеціальної військової операції» в Україні (останні опитування Chronicles відзначають, що підтримка «спецоперації» продовжує падати в Росії і зараз становить 51%).
Розмежування між владою та білоруським населенням також ускладнюється з огляду на міні-революцію, що триває в санкційній практиці ЄС, чиє коріння лежить у зміні безпекового контексту. ЄС переходить від так званих «розумних» або цільових санкцій до більш комплексних заходів, що зумовлено потрійним феноменом. По-перше, ЄС збільшує обсяг своїх санкцій через розширення та оновлення критеріїв включення до санкційних списків. У випадку з Білоруссю вони були оновлені, щоб націлити їх на осіб, причетних до міграційної кризи та російської агресії проти України. По-друге, спостерігається «секторальність» обмежувальних заходів ЄС. ЄС менш охоче націлюється на чутливі сектори білоруської економіки, наприклад, нафту та калійні продукти.
І останнє, але не менш важливе: ЄС додав нові заходи до свого санкційного інструментарію. Одним з них є заборона мати депозити, що перевищують 100 000 євро, яка стосується всіх власників білоруських паспортів, які не мають постійного або тимчасового дозволу на проживання в ЄС, ЄЕЗ або Швейцарії. Ще одним новим заходом санкційного інструментарію ЄС є заборона на мовлення. Наразі білоруські 3MI підпадають під національні заборони лише в Польщі та країнах Балтії. Однак, враховуючи схожість наративів про війну в Білорусі та Росії, загальноєвропейська заборона на мовлення деяких білоруських 3MI, схоже, є лише питанням часу. Наразі ЄС обмежився цільовим заморожуванням активів компанії «Белтелерадіо» (Національна державна телерадіокомпанія Республіки Білорусь).
Конституційне значення еволюції дизайну санкцій ЄС
Зміна дизайну обмежувальних заходів ЄС викликає питання конституційного значення. По-перше, стосовно меж використання Радою ЄС широкої дискреції щодо типів санкційних заходів, обраних в рамках Спільної зовнішньої та безпекової політики. Це особливо актуально щодо заборон на мовлення, які раніше розглядалися національними аудіовізуальними органами. У широко обговорюваній справі Russia Today France Генеральний суд підтвердив широкі дискреційні повноваження Ради ЄС щодо обсягу обраного заходу. Він також визнав інформаційну безпеку невід’ємною частиною безпеки та громадського порядку ЄС, яка в даному конкретному випадку може бути краще реалізована на рівні ЄС, ніж на національному рівні.