This article belongs to the debate » Ukraine, the European Union and the Rule of Law
21 December 2022

Судова реформа в умовах війни

Чому ЄС може навчитися з українського досвіду судової реформи

Росія розпочала свою велику війну проти України в той час, коли Україна розпочала впровадження комплексної та справжньої судової реформи. Україна не тільки змогла протистояти нападу, але й продовжила реалізацію реформ та зміцнення демократичних інститутів. У цій статті описано український досвід функціонування судової влади та реформування інститутів суддівського врядування в умовах воєнного стану. Ключові уроки та успішні рішення можуть стати маяком для всього регіону.

Отже, з огляду на Ваш професійний досвід, як би Ви реформували Вищу раду правосуддя?

Останні вісім років я працюю над притягненням до відповідальності суддів, які приймали свавільні та незаконні рішення. Я знаю проблеми судової системи і знаю, як їх вирішувати. Я також вірю, що майбутній склад Вищої ради правосуддя зможе впровадити якісні зміни.

Цей діалог відбувся 23 лютого 2022 року, за день до початку повномасштабного вторгнення Росії на територію України. Чоловік, який відповідає на запитання, є українським адвокатом, який подав документи до Вищої ради правосуддя, а чоловік, який їх ставить, – американський суддя у відставці, запрошений допомогти з перевіркою кандидатів на доброчесність.

Відкриті співбесіди з кандидатами на найвищі посади в судовій системі є частиною амбітної та сміливої судової реформи в Україні, яка передбачає відкритий та прозорий процес добору із залученням міжнародних експертів.

Російські бомбардування та ракетні обстріли призупинили реалізацію реформи на кілька місяців, але не скасували її. Українській судовій системі довелося вирішувати нагальні кризові ситуації, евакуюючи суди з прифронтової смуги та рятуючи життя їхніх працівників. Як тільки ситуація стабілізувалася, реформа відновилася через кілька місяців.

Як українська судова система відповіла на виклики війни

Почнемо з того, що судова система України виявилася погано підготовленою до шокового впливу на неї. Лише за кілька днів до вторгнення десять членів Вищої ради правосуддя (ВРП) добровільно пішли у відставку через те, що не захотіли проходити незалежне оцінювання на доброчесність, і орган став неповноважним. ВРП є найважливішим і найвпливовішим органом у системі судоустрою України: вона ухвалює рішення про призначення та звільнення суддів, притягує суддів до дисциплінарної відповідальності, ухвалює рішення про тимчасове відсторонення від посади та надає дозвіл на затримання суддів. Отже, коли Росія розпочала повномасштабне вторгнення, на жаль, не було інституції, яка б дала  інструкції судам, готувала та координувала евакуацію матеріалів справ та піклувалася про персонал.

На початку березня Верховна Рада України вжила надзвичайних заходів шляхом внесення змін до законодавства та передачі частини функцій ВРП, які не закріплені в Конституції, Голові Верховного Суду. Голова Верховного Суду негайно прийняв керівництво, відрядивши суддів з нещодавно окупованих територій та змінивши юрисдикцію деяких судів. Важливо, що судова система продовжує працювати в умовах постійних авіаударів та відключень електроенергії. Таким чином, українська судова система змогла адаптуватися та продемонструвати стійкість, хоча вона не зможе продовжувати функціонувати в довгостроковій перспективі без ВРП.

Що таке судова реформа в Україні

У липні 2021 року Верховна Рада України розпочала комплексну реформу суддівського врядування. Попередні спроби, здійснені після Революції Гідності 2013-2014 років, провалилися. Головний урок, який ми засвоїли, полягає в тому, що створення нового Верховного Суду з нуля, підвищення прозорості, запровадження доброчесності та майнових перевірок суддів не може призвести до очікуваних результатів, якщо ті, хто приймає рішення, не користуються довірою та не є незалежними.

Саме тому основною метою реформи, розпочатої у 2021 році, було забезпечити формування Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів (іншого органу суддівського врядування, відповідального за добір та оцінювання суддів, – ВККС) з висококваліфікованих, незалежних та доброчесних професіоналів. Реформа передбачає, що члени ВРП та ВККС обираються на відкритих та прозорих конкурсах із залученням незалежних міжнародних експертів. Важливо, що міжнародні експерти отримали право вирішального голосу в цьому процесі.

У листопаді 2021 року було створено Етичну раду – орган для оцінювання доброчесності майбутніх членів ВРП. Вона складається з трьох українських суддів, номінованих суддівським корпусом, та трьох іноземців, номінованих міжнародними донорами. У зв’язку з російським вторгненням Етична рада була змушена призупинити свою роботу, але у квітні співбесіди з кандидатами були відновлені. Станом на листопад 2022 року Етична рада перевірила майже 100 кандидатів та надала рекомендації, тож очікується, що в найближчі два-три місяці будуть призначені нові члени, і ВРП знову запрацює.

Крім того, у січні Конкурсна комісія – аналогічний орган, створений для відбору членів ВККС – розпочала конкурс. Процес затягнувся через вторгнення, однак і цю реформу росіяни не змогли зупинити. Наразі 300 кандидатів змагаються за 16 посад, конкурс, ймовірно, завершиться навесні 2023 року.

Судова реформа та європейська інтеграція

У червні країни-члени ЄС проголосували за надання Україні статусу кандидата на вступ до ЄС. Це був не лише потужний акт підтримки, продемонстрований європейськими партнерами, але й визнання прогресу, якого Україна досягла з 2014 року. Насправді, трансформація країни за останні роки дійсно вражає.

За останні вісім років Україна зробила гігантські кроки на шляху протидії корупції та розбудови незалежних демократичних інституцій. У 2016 році ми запустили відзначену нагородами систему електронних закупівель ProZorro та відкрили державні реєстри. Ми змусили наших чиновників відкрито декларувати свої статки та спосіб життя. Щорічно в Україні подається понад 700 000 декларацій про майно, майже 1 000 декларацій щороку повністю перевіряються спеціальним агентством з питань запобігання корупції. Україна є однією з небагатьох країн світу, яка має комплексну автоматичну систему перехресних перевірок. Для боротьби з високопосадовою корупцією ми з нуля створили систему нових незалежних антикорупційних інституцій.

Без сумніву, Україна має виконати ще багато домашньої роботи для того, щоб реально розпочати процес вступу до ЄС. Найскладніші та найважливіші завдання лежать у площині верховенства права. Інституції ЄС оцінюватимуть відповідність України стандартам Союзу. Однак, оскільки ЄС розглядає судову систему як внутрішню справу країн-членів і, відповідно, не має детальних вимог, судова система України оцінюватиметься через призму рекомендацій Ради Європи та Венеційської комісії.

Складність полягає в тому, що зміни, які Україна має здійснити для забезпечення незалежності та доброчесності судової влади, не відповідають рекомендаціям Ради Європи та так званим «європейським стандартам». Однією з найбільш шкідливих є ідея про те, що основною гарантією незалежності судової влади є самоврядування та невтручання інших суб’єктів у процес добору та притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.

Чому концепція «судді, обрані суддями» захищає корпоративність, але не незалежність

Україна розпочала побудову інститутів суддівського врядування на початку 2010 року. Вперше ВРП та ВККС отримали реальні повноваження у доборі та притягненні суддів до дисциплінарної відповідальності. Потім, після Революції Гідності, було посилено суддівські ради. У 2016 році були прийняті конституційні зміни, які позбавили Верховну Раду повноважень призначати та звільняти суддів, а роль президента зробили скоріше церемоніальною. Європейські партнери привітали ці зміни, вважаючи, що зменшення формального політичного впливу дорівнюватиме забезпеченню незалежності судової влади. На практиці це призвело до протилежного – судова влада стала більш залежною і втратила підзвітність.

Важливо зазначити, що відповідно до Конституції України більшість членів ВРП є суддями, обраними своїми колегами. Таким чином, найбільш впливові групи всередині судової влади, які часто називають «кланами», отримали повний контроль над добором та притягненням суддів до дисциплінарної відповідальності. Наведемо два приклади.

У 2018 році З’їзд суддів України мав обрати чотирьох членів ВРП з 23 кандидатів. За день до голосування громадська активістка опублікувала чотири прізвища нібито заздалегідь узгоджених кандидатів, отримані від викривачів всередині системи. Наступного дня всі чотири кандидати були призначені. Те саме відбулося і в 2021 році. Це свідчить про те, що судді не голосували самостійно, їх переконали голосувати на підтримку конкретних кандидатів ймовірно в обмін на майбутні блага та покривання їхніх дисциплінарних проступків.

Іншим прикладом є кримінальна справа проти суддів Окружного адміністративного суду міста Києва (ОАСК). Влітку 2019 року Національне антикорупційне бюро виявило корупційні злочини в особливо великих розмірах, ймовірно вчинені суддями. Зокрема, суддів ОАСК звинувачують у створенні злочинної групи, отриманні хабарів, ухваленні неправомірних рішень, створенні штучних перешкод у діяльності ВККС. За версією слідства, група планувала захоплення державної влади. Це може здатися сюрреалістичним, доки не прослухаєш записи прослуховування, опубліковані бюро (розшифровка записів доступна тут). Попри це, ВРП у 2019 році відмовилася відсторонити суддів від посади і навіть звинуватила Національне антикорупційне бюро у відкритті справи.

Ці два приклади показують, як добрі наміри зменшити політичний вплив на судову систему  допомогли суддівським кланам узурпувати владу та взяти під контроль всю систему.

Доброю новиною є те, що, незважаючи на недоліки, Україна винайшла унікальні рішення, які вже довели свою ефективність у забезпеченні незалежності та підзвітності судової влади.

Громадянське суспільство та міжнародні експерти як українське рішення для судової реформи

У 2018 році до відбору суддів вперше в Україні були залучені міжнародні експерти. Вищий антикорупційний суд створювався з нуля, і до його майбутніх суддів висувалися високі вимоги щодо незалежності та доброчесності. Враховуючи негативний досвід попередніх суддівських відборів, було прийнято рішення запросити міжнародних експертів та надати їм так зване «право вето». Це рішення довело свою ефективність, оскільки понад 80% сумнівних кандидатів були відсіяні. Наразі реформа суддівського врядування має на меті примножити досвід Вищого антикорупційного суду.

Однак міжнародні експерти не є сталим рішенням, тож як гарантувати, що оновлені інституції не будуть захоплені? Україна має відповідь і на це питання.

Експерти, які представляють організації громадянського суспільства, з 2015 року беруть участь у відборі керівництва антикорупційних інституцій в Україні, входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій при цих органах, а також рад громадського контролю, що сприяють підвищенню прозорості та підзвітності інституцій.

Крім того, з 2016 року громадянське суспільство залучається до перевірки доброчесності суддів та кандидатів на посаду судді через Громадську раду доброчесності. Громадська рада доброчесності (ГРД) є унікальним органом, який складається виключно з експертів, номінованих та призначених організаціями громадянського суспільства. Вона бере участь у кваліфікаційному оцінюванні суддів та кандидатів на посаду судді, проводячи перевірку на доброчесність та ухвалюючи висновки про невідповідність критеріям доброчесності. 3 2016 року ГРД брала участь у доборі суддів до Верховного Суду та кваліфікаційному оцінюванні майже 3 000 суддів.

Досвід ГРД доводить, що незалежні експерти, які представляють громадські організації, здатні проводити перевірку на доброчесність, опрацьовува