Судовий контроль та санкції ЄС проти фізичних осіб

21 лютого, напередодні вторгнення Росії в Україну, ЄС запровадив санкції проти п’яти осіб, пов’язаних з «так званими виборами» у Криму. Два дні потому, після перекидання Росією військ на Донбас, ЄС ухвалив далекосяжний пакет санкцій, який, серед іншого, розширив список підсанкційних осіб, включивши до нього 351 депутата російської Думи та 27 інших осіб.

У цій публікації розглядається законодавство ЄС щодо санкцій проти фізичних осіб та його застосування у відповідь на війну в Україні. На сьогодні ЄС погодив вісім пакетів санкцій, які охоплюють п’ять основних типів цільових санкцій, включаючи санкції щодо банківської системи, товарів, стратегічного сектору та сектору предметів розкоші, а також дипломатичні санкції. П’ята категорія включає санкції проти високопоставлених фізичних осіб та юридичних осіб. Санкції в цих сферах поступово посилювалися протягом перших восьми місяців війни.

Санкції ЄС проти Росії: заморожування активів та обмеження на поїздки

Санкції ЄС проти Росії є одними з найбільш комплексних санкцій, які ЄС запровадив проти іншої держави та осіб, пов’язаних з її урядом. Незважаючи на відмінності в масштабах і профілях таких осіб, це необов’язково означає новий підхід для ЄС. Санкції ЄС проти Ірану та Сирії складаються з загальносекторальних заходів та індивідуальних визначень. Наразі під режим санкцій щодо Сирії підпадають 289 осіб та 70 організацій.

Замороження активів, обмеження на поїздки, а також інші санкції внаслідок військової агресії Росії проти України застосовуються до 1239 фізичних та 116 юридичних осіб. Масштаб цих санкцій подібний з режимами інших провідних союзників. Наприклад, Великобританія включила до режиму, пов’язаного з Росією, у список об’єктів фінансових санкцій 1425 фізичних осіб та 161 юридичну особу.

Заморожування активів та обмеження на поїздки є двома основними санкціями, що застосовуються ЄС проти фізичних осіб. Заморожування активів охоплює всі кошти та економічні ресурси, що перебувають у власності або під контролем осіб, включених до списку. Крім того, забороняється надавати кошти та економічні ресурси фізичним особам, включеним до списку. Власність передбачає володіння більш ніж 50 відсотками майнових прав. Контроль над суб’єктом господарювання є більш складним поняттям, але перелік критеріїв для нього включає, наприклад: 1) наявність права призначати або звільняти більшість членів наглядового органу, або 2) наявність права здійснювати домінуючий вплив на суб’єкт господарювання. Якщо будь-який з критеріїв задовольняється, встановлюється презумпція контролю, що може бути спростована.

Обмеження на пересування, як правило, мають форму прямої заборони на в’їзд або транзит через територію ЄС осіб, включених до списку. Як і у випадку з заморожуванням активів, вони можуть мати певні обмежені винятки, в тому числі у випадку, коли міжнародна міжурядова організація знаходиться в ЄС. Винятки встановлені в окремих документах про заборону на в’їзд і можуть включати надання свідчень у суді, що може розглядатися, якщо особа оскаржує своє включення до списку.

Санкції ЄС, як правило, застосовуються проти високопоставлених осіб, багато з яких є членами уряду або тісно пов’язані з ним. Інші країни мають схожі критерії включення до списку, наприклад, Австралія націлена на фізичних або юридичних осіб, які мають «економічне або стратегічне значення для Росії». Наразі санкції ЄС поширюються на фізичних та юридичних осіб, пов’язаних з російським урядом, включаючи членів парламенту, членів Ради національної безпеки, осіб, пов’язаних з оборонним сектором (генерали, виробники тощо), пропагандистів, бізнесменів та осіб, пов’язаних з конкретними інцидентами під час війни (наприклад, звірства в Бучі, вербування найманців та проведення референдумів в окупованих регіонах України). 20 жовтня санкції було поширено на трьох іранців та одну іранську компанію, пов’язаних з постачанням безпілотних літальних апаратів (БПЛА) до Росії.

До списку «пропагандистів» потрапили такі медіа-персони, як ведучий телеканалу «Росія 1» Володимир Соловйов та інші, які вважаються такими, що «поширюють дезінформацію». Схоже, що під ярлик пропагандистів також потрапили політичний філософ/стратег Олександр Дугін та музиканти, що підтримали війну. Співачка Юлія Чичеріна потрапила на відео, де вона зриває український прапор в окупованому Енергодарі, а її колега Микола Расторгуєв виступав на пропагандистському мітингу, жертвував гроші на війну та є членом громадської ради при Міністерстві оборони Російської Федерації (щось на зразок консультативної ради).

Внесення до списку відомих бізнесменів є незмінною рисою санкцій ЄС і раніше використовувалося проти сирійського режиму. Обмежувальні заходи були спрямовані на сирійських бізнесменів, які працюють на рівні, значно нижчому за рівень російських олігархів, проти яких сьогодні запроваджуються санкції. Деякі з  сирійських бізнесменів у цьому списку не мали жодного посилання на їхні зв’язки з сирійським урядом.¹⁾

Таким чином, не дивно, що до списку потрапили такі олігархи, як Роман Абрамович. Щодо нього у списку зазначено, що він має дуже добрі стосунки з президентом і є «основним акціонером металургійної групи «Євраз», яка є одним з найбільших російських платників податків». Включення Абрамовича до британського списку пояснюється п’ятьма причинами, серед яких: підтримка уряду через його участь в акціонерному товаристві «Євраз» (1), його зв’язок з Путіним (2) і Алішером Усмановим (3). Роман Абрамович оскаржив своє включення до списку ЄС і домагається його анулювання в позові, поданому 25 травня 2022 року. Абрамович стверджує, що його включення до списку порушує статтю 94(1) та статті 7(1)(b) і (с) Регламенту (ЄC) 2017/1001. Перелічені аргументи включають твердження, що Рішення Ради/Регламент порушує 1) принцип пропорційності та принцип рівного ставлення, 2) основоположні права, гарантовані Хартією Європейського Союзу про основні права, 3) обов’язок зазначати причини та 4) що існує очевидна помилка в оцінці причин, наведених Радою.

Обґрунтування санкцій проти бізнесменів може бути менш зрозумілим, особливо там, де зв’язок з урядом суттєво слабший, ніж, наприклад, у випадку з державними службовцями. З цього приводу Майкл Бішоп сказав у Підкомітеті з питань правосуддя ЄС Палати лордів, що причиною націленості на відомих бізнесменів є «не те, що вони обов’язково роблять погані речі… а те, що політична ідея полягає в тому, що уряди в цих країнах залежать від підтримки цих людей [для того, щоб вижити]». Можливість включити до списку «будь-яку особу» згідно зі статтею 215(2) Договору про функціонування ЄС піддають критиці як таку, що розмиває різницю між приватною та публічною, а також між індивідуальною та колективною формами відповідальності (Нанапулос, глава 6.1.)

Метою включення до списку осіб, у тому числі бізнесменів, які не мають явного зв’язку з урядом, є застосування на них примусового тиску. Такі еліти, як бізнесмени, підтримують уряди країн, на які спрямовані санкції, навіть якщо це відбувається опосередковано, через сплату податків. Навіть якщо справедливість не є головним фактором по відношенню до цих осіб, ефективність має бути головною. Внесення до списків не повинно сприйматися тими, проти кого вони спрямовані, як надмірно несправедливе. З цією метою фізичних осіб, включених до списку, слід повідомляти про це. Вони повинні бути поінформовані про те, що їхнє включення до списку підлягає періодичному перегляду, який має відбуватися кожні шість місяців. Фізичні особи повинні бути поінформовані про те, що можуть бути виключені з списку, а також про обов’язкові дії, які необхідно вжити для того, щоб бути виключеним з списку. Це може підвищити ймовірність того, що ці особи принаймні поставлять під сумнів свої дії, роль та політичні уподобання.

Ймовірність скасування санкцій

Існують серйозні сумніви щодо можливості скасування таких списків, оскільки розгляд Судом санкцій за статтею 275 обмежувався процедурними питаннями. Санкції ЄС проти фізичних осіб містять «войовничі» елементи. Вони спрямовані на «ворогів», які не обов’язково порушили будь-яку правову норму, а також на другорядні цілі (пов’язані з високопосадовцями тощо) (Nanapoulos, Глава V, 4.В.).

Тим не менш, існують певні запобіжники, включаючи обґрунтованість критеріїв включення до списку та право осіб, включених до списку, на належну правову процедуру.

Фізичні особи також можуть оскаржити своє включення до списку на підставі того, що їх було помилково ідентифіковано, або на підставі відсутності достатніх доказів для обґрунтування претензій до них, зазначених у списку. У справі «Сафа Ніку проти Ради» Суд ЄС задовольнив позов про компенсацію, коли Рада ЄС включила компанію (на підставі пропозиції держави-члена) до списку в контексті обмежувальних заходів проти Ірану, але не змогла обґрунтувати свій висновок щодо її причетності до ядерного розповсюдження. Також з’явилася певна перспектива успішного оскарження для тих, хто потрапив до списку внаслідок їх зв’язків з високопоставленими особами, після виключення Саодат Нарзієвої, сестри Алішера Усманова, та Ольги Айзіман, колишньої дружини Михайла Фрідмана, з санкційного списку ЄС.

Оскільки санкції стосуються безпекових інтересів ЄС, їх правовою основою є Спільна зовнішня та безпекова політика ЄС (СЗБП), а не Спільна торговельна політика (ст. 207 ДФЄС). Ця основа політики безпеки є ключовою для розуміння труднощів, з якими стикаються окремі особи при скасуванні санкційних списків. Основною метою цих санкцій є зміцнення міжнародної безпеки, а не економічна мета. Ключовим положенням є стаття 29 Договору про Європейський Союз щодо обмежувальних заходів. Це положення надає Раді ЄС широкі повноваження щодо прийняття політичних рішень у сфері зовнішньої та безпекової політики. Рішення про запровадження санкцій на цій підставі вимагають одностайності, тому кожна держава-член має право вето.

Підставою для цих заходів є СЗБП, і, так як це є нормою міжнародного права, коли йдеться про національну безпеку, судовий перегляд рішень обмежений, а Рада має широку свободу дій у прийнятті політичних рішень у цій сфері. Суд скасовує індивідуальні санкції лише через процедурні підстави. Він не розглядає себе як арбітра, який вирішує, чи слід включати ту чи іншу особу до списку, вважаючи це політичним рішенням Ради. Якщо Рада вживає обмежувальні заходи щодо торгівлі та інвестицій з Росією, для введення в дію прийнятого політичного рішення необхідний законодавчий акт ЄС. Ці акти приймаються кваліфікованою більшістю відповідно до статті 215 Договору про заснування Європейського Союзу, що вимагає 55 відсотків держав-членів (15/27), які представляють 65 відсотків від загальної кількості населення ЄС. На практиці це є доконаним фактом після ухвалення одноголосного рішення Ради. Тим не менш, ця двоетапна процедура передбачає обов’язкове ухвалення двох окремих, але пов’язаних між собою нормативних актів для введення в дію режимів економічних санкцій.

Перегляд рішень Суду ЄС

Суд ЄС має обмеження щодо розгляду рішень, прийнятих на підставі статті 29 Договору про заснування Європейського Союзу, яка стосується обмежувальних заходів. Стаття 275 ДФЄС передбачає, що «Суд Європейського Союзу не має юрисдикції щодо положень, які стосуються спільної зовнішньої політики та політики безпеки, а також щодо актів, прийнятих на основі цих положень». Стаття 275(2) запроваджує два винятки, які дозволяють Суду втручатися. Такими винятками є: 1) забезпечення дотримання розподілу повноважень між інституціями ЄС та 2) перевірка законності заходів, вжитих проти фізичних або юридичних осіб. Однак перегляд Судом санкцій за статтею 275 є обмеженим. Якщо суди скасовували окремі санкції, вони робили це лише на підставах, пов’язаних з належним дотриманням правової процедури. Суди не розглядали питання по суті, наприклад, чи є внесення особи до списку необхідним з точки зору переслідуваних цілей або чи були критерії для внесення особи до списку розроблені належним чином.

Висновок

Відповідно, виникають питання щодо рівня судового контролю за санкціями ЄС, широких повноважень Ради ЄС та відсутності формального нагляду з боку Парламенту ЄС навіть у цій чутливій сфері зовнішньої політики. Це, зокрема, стосується ситуації, коли Рада повторно включила осіб до санкційних списків щодо Ірану та Сирії у 57% випадків, коли Суд скасовував їхнє первісне включення з процедурних підстав (Рада залишила їх у санкційних списках ще у 5% випадків).

У минулому списки були занадто розмитими, і це було виправлено після рішення у справі Каді. Однак сьогодні існує ризик того, що списки можуть бути занадто широкими і що Рада виграє більше справ у результаті використання більш широких критеріїв для включення до списку. Таким чином, може виникнути потреба у підвищенні рівня нагляду у випадках, коли Рада розширює або запроваджує нові критерії включення до списку для окремих позицій.