Mit der „Kampfansage “ führender SPD-Politikerinnen, die bei einer erneuten Wahlrechtsreform Vorkehrungen für eine geschlechterparitätische Besetzung des Bundestages fordern, geht die Debatte über ein paritätisches Wahlrecht in die nächste Runde. Etwas zurückhaltender im Ton, aber gleichgerichtet in der Sache äußerten sich Vertreterinnen der CDU. Der politische Diskurs scheint sich zunehmend für Paritätsregelungen zu öffnen. Der rechtswissenschaftliche Paritätsdiskurs hat sich hingegen in eine Sackgasse manövriert. Befürworter:innen stehen Gegner:innen von gesetzlichen Paritätsvorgaben unversöhnlich gegenüber. Die Annäherung fällt auch deshalb schwer, weil sich beide Seiten – abgesehen von unvereinbaren (verfassungs-)politischen Überzeugungen – auf notorisch unbestimmte Großbegriffe wie „Repräsentation“ und „Gleichheit“ stützen. Einen Ausweg kann eine verfassungsgeschichtliche Perspektive bieten, zumal die historische Dimension der Paritätsfrage auffällig unterbelichtet ist. Die neueren Monographien zum Thema notieren zwar pflichtschuldig die wesentlichen Eckdaten der Entwicklung des Frauenwahlrechts und des Gleichberechtigungsgebotes (z. B. Volk 2022, S. 15–20; Heimerl 2023, S. 19–21). Doch nehmen sie die historischen Wahlsystemdebatten kaum zur Kenntnis, bei denen die Repräsentanz von Frauen von Anfang an eine Rolle spielte.

Eine historische Notiz kann diese Forschungslücke nicht schließen. Wohl aber kann sie zeigen, dass – aus verfassungsgeschichtlicher Sicht – die Frage der Repräsentanz von Frauen nicht durch die Ausdeutung von Großbegriffen, sondern durch praktische Wahlrechtspolitik entschieden wird. Analysiert man die historischen Wahlrechtsdebatten, wird deutlich, dass (1.) die Förderung der weiblichen Repräsentanz stets als legitimes Ziel der Wahlsystemgestaltung betrachtet wurde, dass (2.) das Gleichberechtigungsgebot des Grundgesetzes seit jeher in engem Zusammenhang mit der Wahlsystemgestaltung steht und dass (3.) der Maßstab für die Gleichheit im Wahlrecht nach den jeweiligen Zeitumständen und gesellschaftlichen Auffassungen zu beurteilen ist.

Weimarer Wahlrechtserfahrung

Seit dem Aufruf des Rates der Volksbeauftragten vom 12. November 1918 haben in Deutschland auch die Frauen das aktive und passive Wahlrecht. Im Januar 1919 wurden 37 Frauen in die Weimarer Nationalversammlung gewählt – 8,7 % der Abgeordneten. Nur in den beiden sozialdemokratischen Fraktionen (SPD und USPD) lag der Frauenanteil mit 11,7 % bzw. 13,6 % über dem Durchschnitt, was schon deshalb nicht verwundern kann, weil die Sozialdemokratie als erste Partei für das Frauenwahlrecht eingetreten war. Am geringsten war der Frauenanteil bei der rechtsliberalen Deutschen Volkspartei mit 5,3 %. Da die Nationalversammlung nach einem reinen Verhältniswahlsystem auf der Grundlage starrer Listen in 36 Mehrpersonenwahlkreisen gewählt wurde, hingen die Wahlchancen von Frauen maßgeblich davon ab, ob die Parteien auf ihren Listen überhaupt Frauen nominierten und welche Listenplätze sie ihnen zugestanden. Die innerparteiliche Listenaufstellung blieb auch unter dem Reichswahlgesetz von 1920 die entscheidende Weichenstellung für die weibliche Repräsentanz im Reichstag.

Die als „unpersönlich“ geschmähte Listenwahl zog jedoch bereits in den ersten Jahren der Republik massive Kritik von – zumeist konservativen und liberalen – Politikern, Publizisten und Rechtswissenschaftlern auf sich. Die Kritiker wünschten sich den „Kampf um den Einerwahlkreis“ zurück, wie er das absolute Mehrheitswahlrecht des Kaiserreichs geprägt hatte: „[N]icht mehr mit der Alternative des Alles oder Nichts Mitspieler im Kampf um den Einerwahlkreis gewesen zu sein, bedeutet eine Einbuße an politischem Erleben“ (Smend 1919). Diese Sehnsucht war getragen von männlichen Stereotypen: Im Wahlkreis sollte sich im Duell von Mann gegen Mann der Beste durchsetzen, wie einst im ritterlichen Turnier, an das sogar die Bezeichnung für die zweite Runde der Wahlkreiswahl – die „Stichwahl“ – semantisch erinnerte. Die Einsicht, dass sich in den Wahlkreisen des Kaiserreichs keine edlen Politikritter gegenüberstanden, sondern moderne Parteien, die durch Wahlkreisbündnisse und Stichwahlabkommen miteinander kooperierten (so zeichnete sich schon bei der Reichstagswahl 1912 die spätere Koalition von SPD und Linksliberalen ab!), fiel einer romantischen Verklärung zum Opfer, die bei den Apologeten der „Personenwahl“ im Wahlkreis bis heute fortwirkt.

Weil die Reichsverfassung die Rückkehr zum Mehrheitswahlsystem ausschloss, beschränkten sich die Weimarer Wahlrechtskritiker zumeist darauf, eine Verkleinerung der Wahlkreise zu fordern, die mit einer Abschaffung oder zumindest deutlichen Verkürzung der Listen einhergehen sollte. So sah der Reformentwurf des Reichsinnenministers Jarres (DVP) von 1924 eine Einteilung des Reichsgebiets in 156 Wahlkreise vor, in denen die Parteien nur noch Zweierlisten einreichen konnten. Der Entwurf Külz (DDP) von 1926 setzte sogar auf Einzelkandidaturen in 227 „Stimmkreisen“. SPD und Zentrum lehnten diese Vorschläge ab, auch weil sie bei einer Verkürzung oder gar Abschaffung der Listen eine Verdrängung der wenigen Frauen aus dem Parlament befürchteten (vgl. Schanbacher 1982, S. 193/206). Denn Frauen hatten – das zeigte die praktische Erfahrung – bei der Parteibasis vor Ort schlechtere Chancen, nominiert zu werden. So lehnte sich der Entwurf Wirth (Zentrum) von 1930 zwar eng an den Entwurf Jarres an, sah aber immerhin noch Dreierlisten vor, um den „Schwierigkeiten“ zu begegnen, „die der Aufstellung einer Frau als Alleinbewerberin im Wahlkreis entgegenstehen“.

Wahlrechtsdebatte im Parlamentarischen Rat

Die Weimarer Erfahrung prägte die Wahlrechtsdebatte im Parlamentarischen Rat, der neben dem Grundgesetz auch das erste Wahlgesetz der Bundesrepublik erarbeitete. Im Wahlrechtsausschuss war mit der Zentrumsabgeordneten Helene Wessel eine entschiedene Verfechterin der Verhältniswahl auf der Grundlage von starren Listen vertreten, die sich allen Vorstößen der Union für ein relatives Mehrheitswahlrecht im Einerwahlkreis entgegenstellte:

„Wenn wir diese kleinen Wahlbezirke schaffen und einen Kandidaten nur in direkter Wahl wählen, wie es dann doch der Fall sein würde, dann befürchte ich, daß das passive Wahlrecht der Frauen auf dem Papier stehenbleibt.“ (PR VI, S. 467).

Wessels wiederholt vorgetragene Bedenken gegen Einerwahlkreise und Mehrheitswahl konnte sie anhand der Landtagswahl in NRW empirisch untermauern. Dort hatte die CDU ein Wahlsystem durchgesetzt, in dem ein Großteil der Mandate (150) mit relativer Mehrheit im Einerwahlkreis, die übrigen Sitze (grundsätzlich 50) nach dem Parteienproporz auf Landeslisten vergeben wurden. Die CDU hatte 92 Wahlkreismandate gewonnen, wovon nur drei an Frauen gingen. Insgesamt waren lediglich 13 Frauen in den Landtag gewählt worden, unter ihnen Helene Wessel auf der Landesliste des Zentrums.

In ihrem Einsatz für ein proportionales Listenwahlrecht, das die Repräsentanz von Frauen förderte, wusste Wessel die SPD auf ihrer Seite. Aber auch die Union begründete ihren Vorschlag – ein Grabenwahlsystem, bei dem 300 Mandate nach relativer Mehrheit im Einerwahlkreis, 100 nach Proporz auf Listen vergeben werden sollten – damit, dass so „Frauen, die wohl in den Einzelwahlkreisen weniger zum Zuge kommen, wenigstens durch das Mittel der Verhältniswahl zum Zuge kommen“ (Abg. Walter, PR VI, S. 589). Zuvor hatte sich die CDU-Abgeordnete Helene Weber in der Fraktion gegen ein reines Mehrheitswahlrecht ausgesprochen, weil es auch ihrer Meinung nach Frauen praktisch ausschloss (PR VI, S. 421).

Mit dem später so genannten personalisierten Verhältniswahlsystem, in dem grundsätzlich die Hälfte der Mandate in Einerwahlkreisen mit relativer Mehrheit, die andere Hälfte auf Listen vergeben wurde – aber über die Gesamtverteilung der Proporz entschied –, machten SPD, FDP und Zentrum der Union ein Kompromissangebot, das zum Wahlsystem der Bundesrepublik werden sollte. Mit den Landeslisten enthielt dieses System ein Element, das die Repräsentanz von Frauen förderte. Dass deren Wahlchancen nach wie vor entscheidend von der Nominierungspraxis der Parteien abhingen, macht die erste Bundestagswahl deutlich, bei der noch 60 % der Abgeordneten in den Wahlkreisen gewählt wurden: Nur 28 Frauen wurden 1949 gewählt (6,8 %), davon 17 auf Landeslisten.

Gleichberechtigung und Wahlsystem

Das Bemühen um ein Wahlsystem, das die Repräsentanz von Frauen förderte, stand in einem engen Zusammenhang mit dem Gebot der Gleichberechtigung in Art. 3 Abs. 2 GG, das der Parlamentarische Rat in einem Satz ausdrückte: „Männer und Frauen sind gleichberechtigt“ (der zweite Satz kam 1994 hinzu). Die Beziehung zwischen Gleichberechtigungsgebot und Wahlsystemgestaltung wurde in den Beratungen des Wahlrechtsausschusses wiederholt betont. So sprach sich etwa der SPD-Abgeordnete Diederichs bei der Diskussion um das Verhältnis von Wahlkreis- und Listenmandaten im Februar 1949 für eine hälftige Aufteilung aus, die er wie folgt begründete:

„Der Parlamentarische Rat hat sich ja nach eingehender Prüfung und Debatte weitgehend für die Gleichberechtigung der Frauen eingesetzt. Man kann ihnen auf diese Weise nun auch in den Parlamenten und in der Meinungsbildung in ihnen eine gewisse Chance geben.“ (PR VI, S. 692)

Die Förderung der weiblichen Repräsentanz durch einen möglichst hohen Anteil an Listenmandaten hatte, nachdem sie bis dahin von allen Parteien als reines Politikziel formuliert worden war, nun auch einen normativen Anknüpfungspunkt erhalten: Art. 3 Abs. 2 GG.

Diederichs hatte später die Aufgabe, den Wahlgesetzentwurf den Ministerpräsidenten vorzustellen, die diesen als Gesetz förmlich beschließen sollten. Dabei machte er noch einmal den Zusammenhang zwischen proportionaler Listenwahl und Gleichberechtigung deutlich:

„In Bonn haben wir ja die Gleichberechtigung der Frau beschlossen. Wir sind der Überzeugung, daß bei Einmann-Wahlkreisen die Chancen für die Frauen, in entsprechender Zahl in die Parlamente gewählt zu werden, verhältnismäßig gering sein dürften. Wir werden deshalb der Auffassung, der einen Seite möglichst entgegenkommen zu sollen, auf der anderen Seite, nachdem an sich eine Mehrheit für ein modifiziertes Verhältniswahlrecht in Bonn vorhanden war, nun auch der anderen Seite mit dem Verhältnisausgleich der restlichen 200 Mandate entgegenzukommen“ (AzV V, S. 307),

Helene Wessel stellte in ihrer Rede zum Wahlgesetz im Hauptausschuss ebenfalls den Zusammenhang des Wahlsystems mit dem Gleichberechtigungsgebot heraus, befürchtete aber, dass unter den Abgeordneten nur „ein sehr geringer Prozentsatz Frauen, vielleicht gar keine Frauen sein“ würden; sie machte dafür die Mehrheitswahl in den Einerwahlkreisen verantwortlich (PR XIV, S. 1670). Sie sollte recht behalten – in gewisser Hinsicht bis heute: Nur 61 der 2025 gewählten 276 Wahlkreisabgeordneten sind Frauen (22,1 %). Insgesamt liegt der Frauenanteil heute bei 32,4 %, wobei selbst bei der SPD, die – wie Grüne und Linke – ihre Landeslisten quotiert, der Anteil aufgrund des Männerüberhangs bei den (erfolgreichen) Wahlkreiskandidaturen bei nur 41,7 % liegt.

Kontingenz der Gleichheit

Die Wahlrechtsberatungen des Parlamentarischen Rates zeigen nicht nur, dass die sprichwörtlich gewordenen „Mütter und Väter des Grundgesetzes“ die Förderung der Repräsentanz von Frauen durch die Gestaltung des Wahlsystems als politisch legitim erachteten und sogar in einen normativen Zusammenhang mit dem Gleichberechtigungsgebot stellten. Sie verdeutlichen auch die Kontingenz der Gleichheit, die durch repräsentanzfördernde Instrumente erreicht werden sollte. Zwar waren sich alle Teilnehmer der Beratungen einig darin, dass Frauen im Bundestag vertreten sein sollten. Wie groß ihr Anteil sein sollte, blieb aber offen – an zahlenmäßige Gleichheit – also „Parität“ – wagten, wenn überhaupt, wohl nur die kühnsten Verfechter:innen der Gleichberechtigung zu denken.

Zu beachten ist auch, dass im Parlamentarischen Rat nicht nur die Repräsentanz von Frauen erörtert wurde, sondern auch die parlamentarische Vertretung einer Gruppe, die in der westdeutschen Nachkriegsgesellschaft mit etwa 15% eine strukturelle Minderheit darstellte: die Vertriebenen. Kandidierenden aus dieser Gruppe wurden vergleichbar schlechte Wahlchancen prognostiziert wie den Frauen, weshalb anfangs sogar ein eigenes Mandatskontingent für sie erörtert wurde. Nachdem dieser Vorschlag nicht weiterverfolgt wurde, wurden auch die Vertriebenen auf die Parteilisten als repräsentanzförderndes Element des Wahlsystems verwiesen.

Anders als die Geschlechterfrage hat sich die Vertriebenenfrage inzwischen erledigt. Das macht deutlich, wie sehr Bemühungen um ein repräsentativitätssensibles Wahlsystem von den Umständen und Anschauungen der jeweiligen Zeit abhängen. Die Mütter und Väter des Grundgesetzes waren sich dieser Kontingenz bewusst, wie ihre – verglichen mit den heutigen Debatten – unverkrampften Beratungen über die Repräsentanz von Frauen und Vertriebenen belegen (am Rande wurde übrigens auch über die angemessene Vertretung „der Jugend“ gesprochen). Sie diskutierten nicht entlang von Großbegriffen wie „Repräsentation“ oder „Gleichheit“. Maßgebend waren für sie vielmehr konkrete gesellschaftliche und politische Bedürfnisse. Dass das Grundgesetz, das sie erarbeiteten, künftige Wahlrechtsgesetzgeber daran hindern soll, das Wahlsystem an gewandelte gesellschaftliche und politische Bedürfnisse anzupassen, etwa weil die Listenwahl allein eine angemessene Repräsentanz von Frauen nicht (mehr) herstellen kann, ist verfassungshistorisch daher höchst unplausibel.

Mehr Politik wagen

Aus der Entwicklung der parlamentarischen Repräsentanz von Frauen und ihrer rechtlichen Rahmenbedingungen lassen sich keine konkreten Handlungsempfehlungen für die Gegenwart ableiten. Alles, was die historische Perspektive vermag, ist die Offenheit des Verfassungsrechts für repräsentanzfördernde Instrumente aufzuzeigen. Angesichts der Verkrampfungen des rechtswissenschaftlichen Paritätsdiskurses ist das aber kein geringer Beitrag, im Gegenteil: Der Blick auf die Geschichte legt nahe, nicht auf (vermeintliche) verfassungsrechtliche Determinanten zu verweisen – und damit die Debatte in die eine oder andere Richtung zu beenden –, sondern politisch über die Parität zu diskutieren, mit anderen Worten: weniger (Verfassungs-)Recht und mehr Politik zu wagen.

Diese Wahlrechtspolitik sollte aber nicht (rechts-)geschichtsvergessen sein, sondern gewisse historisch-empirische Erkenntnisse beherzigen, vor allem die Einsicht, dass Einerwahlkreise seit jeher ein Hindernis für die Repräsentanz von Frauen darstellen. Wer Parität ernsthaft erreichen oder zumindest die weibliche Repräsentanz verstärken will, muss also an die Wahlkreise ran, nicht nur an die Listen. Vorschläge dafür gibt es genug, von Zweierwahlkreisen mit Wahlkreistandems über die paritätische Nominierung von Wahlkreiskandidierenden bis hin zu finanziellen (Negativ-)Anreizen für die nominierenden Parteien. Da im 2023 reformierten Wahlrecht die meisten Erststimmen ohnehin nicht mehr per se einen Sitz im Bundestag legitimieren, sondern nur einen Vorrang bei der individuellen Zuteilung der durch die Zweitstimmen begründeten Mandate, könnte eine Paritätsregelung auch – in systematischer Hinsicht minimalinvasiv – bei diesem Zuteilungsmechanismus ansetzen: Vorrangmandate für Wahlkreiserste könnten nur noch so lange zugeteilt werden, wie abwechselnd Frauen und Männer zum Zuge kommen; im Übrigen greift die – zu quotierende – Liste. Das würde auch einen Anreiz für die Parteibasis darstellen, mehr Kandidatinnen in den (aussichtsreichen) Wahlkreisen zu nominieren. Aber auch das ist erst recht eine Frage der Politik.