Jahrzehntelang funktionierte die Hochschulfinanzierung in Deutschland nach einem ungeschriebenen Konsens: Einigkeit in den Grundsätzen, Streit um die Details. Politik und Wissenschaft verhandelten in der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (GWK), in Landtagen und Ministerien, wer wie viel wofür bekommt – getragen von einer geteilten Überzeugung: Die Wissenschaftsfreiheit ist unantastbar. Bricht dieser Konsens, droht die Hochschulfinanzierung und mit ihr die Wissenschaftsfreiheit in Bedrängnis zu geraten. Das wirft die Frage auf, wie man die Hochschulfinanzierung jenseits gemeinsamer Überzeugungen schützen und sichern kann. Ein naheliegendes Instrument: das Recht. Aber die Verrechtlichung der Hochschulfinanzierung ist ein zweischneidiges Schwert. Sie schützt Wissenschaftsfreiheit gegen populistische Angriffe, aber sie ersetzt demokratische Deliberation durch rechtliche Verfahren und macht Gerichte zu politischen Akteuren. Wie viel sind wir bereit, zu opfern, um wie viel zu schützen?

Wo über Wissenschaft entschieden wird

Deutschlands Hochschulen erhalten jährlich etwa 42 Milliarden Euro an öffentlichen Mitteln. Diese werden in drei Arenen verteilt, die bislang durch Deliberation funktionieren.

Die erste Arena sind die Landesparlamente. Sie entscheiden über die Grundfinanzierung der Hochschulen. Mit Hochschulgesetzen regeln sie Autonomie und Governance, über Hochschulverträge bzw. Zielvereinbarungen sowie leistungsorientierte Mittelvergabe steuern sie Prioritäten. Deliberation zwischen Politik, Wissenschaft und Verwaltung ist auch hier die Regel.

Die zweite Arena ist die GWK, in der Bund und Länder über Programme nach Art. 91b GG entscheiden. Hier handeln sie die großen Bund-Länder-Vereinbarungen aus: den Pakt für Forschung und Innovation mit rund 12 Milliarden Euro, den Zukunftsvertrag Studium und Lehre mit gut vier Milliarden Euro, die Exzellenzstrategie mit 533 Millionen Euro jährlich. Das Besondere: In Hochschulfragen müssen gem. Art. 91b Abs. 1 S. 2 GG alle zustimmen.

Die dritte Arena ist das Bundesministerium für Forschung, Technologie und Raumfahrt, das außerhalb von Art. 91b GG eigene Projektförderungen und Sonderprogramme unterhält – etwa drei Milliarden Euro jährlich. Diese Programme beruhen meist nur auf Förderrichtlinien, nicht auf Gesetzen.

Diese Arenen funktionieren durch Aushandlung. Der Konsens: Wissenschaftsfreiheit ist Grundwert, Details sind verhandelbar. Doch dieser Konsens ist fragil.

Wenn der Konsens bricht

Die jüngsten Umfragen zeichnen ein beunruhigendes Bild: Die AfD steht bei über 20 Prozent bundesweit, in einigen ostdeutschen Ländern bei über 30 Prozent. Erstmals seit Gründung der Bundesrepublik könnte bei den anstehenden Landtagswahlen eine explizit wissenschaftsfeindliche Partei¹⁾ maßgeblichen Einfluss auf die Hochschulpolitik gewinnen und in die Wissenschaftsfinanzierung eingreifen. Schon heute zeigt sich, wie verwundbar das System ist – und zwar auch ohne Populisten. Klamme Kassen zwingen Hochschulen aktuell bundesweit zu drastischen Sparmaßnahmen: Wiederbesetzungssperren, Kürzungen von bis zu zehn Prozent der Etats, Streichung von Professuren und Studiengängen. Diese Kürzungen sind nicht ideologisch motiviert, sondern haushaltsbedingt. Aber sie zeigen: Die Haushaltshoheit erlaubt faktische Steuerung, ohne dass sie die verfassungsrechtliche Schwelle erreicht. Hochschulen müssen selbst die schmerzhaften Entscheidungen treffen, welche Fächer, welche Professuren, welche Studiengänge sie kürzen. Was passiert, wenn – z.B. nach der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt im Herbst – eine Landes- oder Bundesregierung diese Entscheidungen nicht mehr aus Haushaltszwängen, sondern aus politischer Überzeugung trifft?

Die Bedrohungen lassen sich in drei Zeithorizonte gliedern. Kurzfristig, binnen sechs bis zwölf Monaten, sind Programme ohne gesetzliche Grundlage gefährdet. Das Professorinnenprogramm etwa beruht als Bund-Länder-Programm nur auf einer Verwaltungsvereinbarung nach Art. 91b GG. Der entscheidende Satz nahezu jeder Förderrichtlinie lautet: „Ein Anspruch auf Gewährung der Zuwendung besteht nicht.“ Ein einfacher Bundestagsbeschluss im Rahmen des Bundeshaushalts könnte solche Programme streichen – ohne Zweidrittelmehrheit, ohne Verfassungsänderung. Noch brisanter: Das Einstimmigkeitsprinzip der GWK mit Blick auf Hochschulprogramme bedeutet, dass ein einzelnes Land jede Neuverhandlung blockieren könnte.

Mittelfristig, binnen ein bis drei Jahren, greift die Haushaltshoheit der Länder. Mit einfacher Mehrheit können Landtage Hochschuletats kürzen oder Zielvereinbarungen neu verhandeln. Über leistungsorientierte Mittelvergabe lassen sich unliebsame Forschungsrichtungen gezielt schwächen – welche das sind, hängt von der jeweiligen politischen Agenda ab. Formale Verbote sind nicht nötig, denn finanzielle Ausdünnung reicht. Bei 90 Prozent Befristung des promovierten wissenschaftlichen Personals würde ein Einstellungsstopp das System binnen weniger Jahre personell aushöhlen.

Langfristig öffnet sich ein kritisches Zeitfenster. Den Zukunftsvertrag können die Beteiligten ab 2028 kündigen (Kündigungsfrist fünf Jahre), die Exzellenzstrategie ab 2027 (Kündigungsfrist zwei Jahre). In den Neuverhandlungen könnte man Gleichstellungsziele streichen, Diversity-Verpflichtungen abschaffen und Förderprioritäten verschieben. Die jeweils zuständigen Landesministerien könnten – je nach rechtlicher Ausgestaltung – Hochschulräte politisch besetzen und Genehmigungsvorbehalte bei Berufungen instrumentalisieren.

Beispiele aus dem Ausland zeigen, wie rasch das gehen kann – und dass alle Disziplinen betroffen sein können. Ungarn brauchte nur 20 Monate, um die Central European University zum Umzug nach Wien zu zwingen. Betroffen waren nicht nur Gender Studies, sondern auch Rechtswissenschaften, Politikwissenschaft und Soziologie. Florida eliminierte binnen vier Monaten sämtliche Diversity-Programme an staatlichen Hochschulen und schränkte die Lehrfreiheit in Biologie und Geschichte ein. Die Türkei entließ nach dem Putschversuch 2016 innerhalb von zwei Jahren 6.000 Akademiker aus allen Fachbereichen. Das Muster ist stets ähnlich: Nicht spektakuläre Verbote, sondern forcierte Auszehrung durch Mittelkürzungen und administrative Schikanen – und keine Disziplin ist per se geschützt.

Das Recht als letzte Bastion

Wenn politische Deliberation nicht mehr funktioniert, weil die Beteiligten Grundwerte nicht teilen, kann Verrechtlichung schützen. Die Idee, die Jürgen Habermas in seiner Diskurstheorie des Rechts entwickelt hat: Rechtliche Bindungen ersetzen politische Aushandlung, wenn der kommunikative Konsens bricht.²⁾ Das deutsche Recht hält dafür drei Schutzebenen bereit – doch jede hat Grenzen, und die entscheidende Schwachstelle liegt dort, wo Verfassungsrecht und Haushaltshoheit aufeinandertreffen.

Erstens: Verfassungsrechtliche Verankerung. Art. 5 Abs. 3 GG schützt „alle auf wissenschaftlicher Eigengesetzlichkeit beruhenden Prozesse, Verhaltensweisen und Entscheidungen bei dem Auffinden von Erkenntnissen, ihrer Deutung und Weitergabe“ (BVerfGE 35, 79, Rn. 128). Daraus folgt die Verpflichtung, dass der Staat für funktionsfähige Institutionen für einen freien Wissenschaftsbetrieb sorgen und den in der Wissenschaft Tätigen Teilhabe an öffentlichen Ressourcen gewähren muss (BVerfGE 111, 333, Rn. 153). Pauschale, politisch motivierte Mittelkürzungen bestimmter Forschungsrichtungen wären regelmäßig unverhältnismäßig. Sie liefen auf eine inhaltliche Steuerung wissenschaftlicher Tätigkeit hinaus, die nach den Maßstäben des BVerfG wissenschaftsinadäquat ist (vgl. BVerfGE 111, 333, Rn. 171, 174).

Doch hier liegt die Achillesferse: Die Haushaltshoheit erlaubt den Parlamenten Kürzungen, solange sie die Funktionsfähigkeit des Wissenschaftsbetriebs nicht strukturell gefährden. Die strukturelle Gefährdung wissenschaftsadäquater Entscheidungsprozesse müssen die Hochschulen und andere Betroffene erst nachweisen. Einzelne Kürzungen reichen hier nicht. Viele kleine Kürzungen können kumulativ die Funktionsfähigkeit aushöhlen, ohne dass sie die verfassungsrechtliche Schwelle erreichen. Eine Regierung muss keine Fächer verbieten, sie kann sie schlicht unterfinanzieren. Denn Art. 5 Abs. 3 GG schützt vor inhaltlichen Eingriffen, aber nicht vor finanzieller Auszehrung, solange sie den Wissenschaftsbetrieb nicht strukturell gefährdet.

Zweitens: einfachgesetzliche Absicherung. Hochschulgesetze können Wissenschaftsfreiheit konkretisieren, Finanzmittel verstetigen und wissenschaftliche Selbstverwaltung garantieren. Zugleich liegt hier auch die Grenze: Änderungen erfordern zwar parlamentarische Mehrheiten und öffentliche Debatten, was die politischen Kosten ideologisch motivierter Eingriffe erhöht, aber eine entschlossene parlamentarische Mehrheit kann auch Hochschulgesetze umschreiben.

Drittens: Verwaltungsvereinbarungen. GWK-Vereinbarungen sind verwaltungsintern bindend und erfordern für Änderungen, die im Schwerpunkt Hochschulen betreffen, die Zustimmung des Bundes und aller Länder. Exzellenzstrategie und Zukunftsvertrag sind zwar unbefristet, die Beteiligten können sie aber ab 2027 bzw. 2028 kündigen. Das schafft Planungssicherheit, aber die Kündigungsklauseln zeigen: Bei politischem Willen sind Ausstiege möglich.

Verrechtlichung schützt vor Willkür, erzwingt Öffentlichkeit, erhöht politische Kosten und ermöglicht gerichtlichen Schutz. Doch sie ist kein Allheilmittel. Parlamentarische Mehrheiten können Gesetze ändern, Verfassungsänderungen sind mit Zweidrittelmehrheit möglich, und Gerichte können anders entscheiden als erhofft.

Die Kosten der Verrechtlichung

Verrechtlichung hat ihren Preis. Jahrzehntelang gewachsene Aushandlungsprozesse, Vertrauen zwischen Politik und Wissenschaft, Kompromissfähigkeit und Flexibilität – all das geht verloren, wenn man Verhandlungen durch Klagen ersetzt.

Schwerer aber wiegt die Politisierung des Rechts. Wie Basil Bornemann in seiner Analyse der Rolle des Bundesverfassungsgerichts zeigt: Entscheidungen über die Hochschulfinanzierung machen Gerichte zu politischen Akteuren. Das Bundesverfassungsgericht müsste entscheiden, ob eine Mittelkürzung für Genderforschung verfassungswidrig ist, Verwaltungsgerichte müssten Zielvereinbarungen prüfen. Richter statt Parlamentarier entscheiden über Wissenschaftspolitik. Die klassische Kritik am „Gouvernement des juges“ – der Herrschaft der Richter – wird laut.

Damit verbunden ist ein Demokratiedefizit. Verfassungsrichter sind zwölf Jahre im Amt, ohne Rechenschaftspflicht gegenüber Wählern, ohne Abwählbarkeit. Ihre Entscheidungen sind endgültig. Gewiss: Gerichte schützen Minderheiten gegen Mehrheiten, Grundrechte gelten auch bei ungesicherter allgemeiner Zustimmung. Aber auch Gerichte können Wertekonflikte nicht vollständig auflösen, sodass Mehrheitswille und Minderheitenschutz oder Parlamentssouveränität und Verfassungsbindung regelmäßig in ein Spannungsverhältnis geraten, was zugleich das Wesen einer lebendigen Demokratie ausmacht.

Schließlich geht Flexibilität verloren. Rechtliche Bindungen sind starr, erschweren Anpassungen, hemmen Innovation. Verrechtlichung schützt insofern, zugespitzt gesagt, Wissenschaftsfreiheit durch Einschränkung der Wissenschaftsfreiheit: weniger Autonomie in der Aushandlung, mehr rechtliche Vorgaben, weniger Vertrauen, mehr Kontrolle.

Wie viel Recht notwendig ist

Die Verrechtlichung muss aber auch gerechtfertigt sein, schließlich gibt es auch andere Mittel, um die Wissenschaftsfreiheit zu schützen. Organisierter Protest mobilisiert Öffentlichkeit, funktioniert aber nur bei empfänglichem Publikum. Internationale Solidarität hat begrenzte Wirkung auf nationale Finanzierung.

Wann die Verrechtlichung das Mittel der Wahl ist, hängt vom Szenario ab. Bei Populisten in der Opposition reicht Protest. Bei Populisten in Landesregierungen braucht es präventive Verrechtlichung auf Landesebene – Hochschulgesetze stärken, Haushaltshoheit begrenzen. Bei Populisten in der Bundesregierung muss man Art. 91b GG vorbeugend ändern: Einstimmigkeitsprinzip lockern, Mitfinanzierungsverpflichtung garantieren. Bei Populisten mit Zweidrittelmehrheit hilft auch Verrechtlichung nicht mehr – Verfassungsänderungen sind möglich.

Entscheidend ist das Timing. Die Verrechtlichung muss vor der Machtübernahme erfolgen, danach ist es zu spät. Schutzmaßnahmen kann man nur implementieren, solange Regierungen wissenschaftsfreundlich handeln. Sobald wissenschaftsfeindliche Kräfte Einfluss gewinnen, werden sie kaum Reformen unterstützen, die ihre eigene Macht begrenzen. Das System muss sich gegen Bedrohungen wappnen, die politisch nicht akut erscheinen, administrativ aber längst möglich sind.

Wenn es zum Ernstfall kommt, sind juristische Auseinandersetzungen wohl unvermeidlich. Hochschulen werden um die angemessene Ausstattung durch ihre Träger streiten müssen, etwa hinsichtlich der Ausfinanzierung bestehender Verträge und Beamtenstellen. Hier liegt ein unterschätztes Potenzial: Laufende Arbeitsverträge und Beamtenverhältnisse begründen rechtliche Ansprüche, die man nicht einfach durch Haushaltskürzungen beseitigen kann. Hochschulen könnten klagen, dass ihre Träger die Finanzierung bestehender Stellen sichern müssen. Doch das wird vor allem kleinere Hochschulen überfordern. Die nötige juristische Expertise aufzubauen, übersteigt ihre Kapazitäten. Hier werden schlagkräftige Interessenorganisationen – Hochschulrektorenkonferenz, Wissenschaftsrat, Gewerkschaften, Fachgesellschaften – unverzichtbar. Sie können Musterklagen führen, Rechtsgutachten finanzieren, koordinierte Strategien entwickeln. Verrechtlichung ist keine Einbahnstraße in die Ohnmacht, sie eröffnet vielmehr auch Handlungsoptionen, wenn die Institutionen sich darauf vorbereiten.

Das Dilemma annehmen

Das Dilemma der Verrechtlichung auf Kosten deliberativer Prozesse lässt sich nicht auflösen. Verrechtlichung kann Zeit kaufen, die Organisation von Widerstand erleichtern, politische Kosten erhöhen. Aber sie ersetzt demokratische Deliberation durch gerichtliche Kontrolle und macht Gerichte zu Akteuren in wissenschaftspolitischen Konflikten. Solange der Konsens über Wissenschaftsfreiheit als Grundwert besteht, sollte Deliberation Vorrang haben. Wenn dieser Konsens bricht, kann Verrechtlichung schützen – aber nur, wenn sie rechtzeitig erfolgt.

Wie viel deliberative Kultur sind wir bereit, zu opfern, um wie viel Wissenschaftsfreiheit zu schützen? Diese Frage erfordert eine Abwägung im Einzelfall und die Bereitschaft, die Kosten beider Optionen zu tragen. Doch in aller Unerfreulichkeit stecken auch Handlungsoptionen: organisierte Gegenwehr, juristische Expertise, institutionelle Solidarität. Die Wissenschaft ist nicht wehrlos, wenn sie sich rechtzeitig wappnet.