Wählen heißt Auswählen

Seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 2008 zum negativen Stimmgewicht kommt das Wahlrecht nicht zur Ruhe. Jede Legislaturperiode neu wird das Bundeswahlgesetz teils erheblich geändert. Einerseits ist diese Entwicklung zwar für die legitimatorische Wirkung des Wahlrechts gefährlich, könnte doch der Eindruck entstehen, die jeweils regierende Mehrheit wolle ihre eigene Macht sichern. Andererseits scheint eine weitere Reform unumgänglich: Denn die von der Ampelkoalition eingeführte Zweitstimmendeckung, nach der Wahlkreissieger unter Umständen nicht mehr in den Bundestag einziehen, sorgt längst nicht nur bei der CSU für Unverständnis. Union und SPD haben sich deswegen im Koalitionsvertrag auf eine erneute Änderung des Bundestagswahlrechts verständigt (Koalitionsvertrag, S. 141 f.) und noch für das Jahr 2025 entsprechende Vorschläge angekündigt. Bundestagspräsidentin Julia Klöckner hat zudem alle Fraktionen aufgefordert, Vorschläge vorzulegen. Wenn eine solche Reform konsequent darauf ausgerichtet sein soll, den Wählern klare Auswahlalternativen zu eröffnen, bietet ein modifiziertes Grabenwahlrecht eine überzeugende Alternative zur personalisierten Verhältniswahl.

Wahlsystem prägt politische Wettbewerbsbedingungen

Hinter den Detailfragen, die im juristischen Fachdiskurs insbesondere zur Wahlrechtsgleichheit geführt werden, verbirgt sich politisch eher eine Systemfrage – nämlich die Frage, ob ein Mehrheits- oder ein Verhältniswahlrecht zu präferieren ist, ob die Wähler also zwischen verschiedenen Kandidaten im Wahlkreis oder zwischen verschiedenen Parteilisten auswählen sollen. Dazu bestand schon im Parlamentarischen Rat keine Einigkeit. Die Union befürwortete mehrheitlich eine Rückkehr zum Mehrheitswahlrecht, wie es im Kaiserreich galt. Das in der Weimarer Republik geltende Verhältniswahlrecht (vgl. Art. 22 Abs. 1 S. 1 WRV) machte sie für die Parteienzersplitterung und damit für das Scheitern der Weimarer Republik verantwortlich. Demgegenüber plädierten SPD und FDP mehrheitlich für eine Beibehaltung der Verhältniswahl (vgl. hierzu im Überblick Jesse, Wahlrecht zwischen Kontinuität und Reform 1949-1983, 1985, S. 75-78, 91-97).

Aufgrund dieser Uneinigkeit konstitutionalisierte das Grundgesetz zwar mit den Wahlrechtsgrundsätzen – allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche und geheime Wahl – die Modalitäten des Wahlsystems, nicht aber das Wahlsystem selbst. Der einfache Gesetzgeber kann daher ohne verfassungsändernde Mehrheiten frei zwischen einem Mehrheits- und einem Verhältniswahlsystem wählen. Zulässig sind auch Mischwahlsysteme, beispielsweise ein Grabenwahlsystem, bei dem ein Teil des Parlaments per Mehrheits-, der andere Teil per Verhältniswahlrecht gewählt wird.

Diese Konstitutionalisierungslücke ist bemerkenswert, weil das Wahlsystem entscheidenden Einfluss auf die politischen Wettbewerbsbedingungen und damit auch auf das Parteiensystem hat. Mehrheitswahlsysteme begünstigen die Entwicklung hin zu einem Zwei-Parteien-System, Verhältniswahlsysteme führen hingegen regelmäßig zu einem Mehrparteiensystem. Zwar lassen sich zu diesen Erfahrungssätzen Gegenbeispiele benennen: Historisch sind das etwa das deutsche Kaiserreich oder heute Frankreich, in denen sich trotz Mehrheitswahl ein Mehrparteiensystem gebildet hat. Als die erste Große Koalition Ende der 1960er-Jahre eine Einführung der Mehrheitswahl erwog, fürchtete die FDP allerdings um ihre Existenz. Thomas Dehler, Vizepräsident des Deutschen Bundestages für die FDP, sprach im Bundestag von einer „Wahlrechtsmanipulation“ (PlPr vom 15.12.1966, PlPr S. 3731B). Die SPD stoppte das Vorhaben schließlich und bahnte damit die ab 1969 regierende sozialliberale Koalition an.

Wahlrechtsgrundsätze und Begriff der Wahl

Obwohl die Entscheidung des Verfassungsgebers, keine Festlegung zum Wahlsystem zu treffen, nicht überspielt werden darf, bedeutet dies noch nicht, dass jedwede Form der Vermischung von Mehrheits- und Verhältniswahlrecht verfassungsrechtlich zulässig wäre. Für eine methodengerechte, schärfere Konturierung der verfassungsrechtlichen Vorgaben muss der Wortlaut von Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG neu entdeckt werden. So sind die Kommentarliteratur, aber auch die Rechtsprechung, sehr auf die Adjektive allgemein, unmittelbar, frei usw. fokussiert. Dies verstellt den Blick auf das Prädikat des Satzes: „werden … gewählt“.

Was bedeutet eigentlich Wählen? Jede Wahl setzt voraus, dass die Wähler eine Auswahl treffen können. Dafür ist wiederum erforderlich, dass klare Alternativen bestehen: dies oder das. Solche Alternativen gewährleisten grundsätzlich sowohl das Mehrheits- als auch das Verhältniswahlrecht. Beim Mehrheitswahlrecht können Wähler zwischen unterschiedlichen Kandidaten auswählen. Beim Verhältniswahlrecht können Wähler zwischen unterschiedlichen Listen auswählen.

Im bundesrepublikanischen Verrechnungswahlrecht drohen die klaren Alternativen allerdings verloren zu gehen. Schon das personalisierte Verhältniswahlrecht, wie es vor der Ampelreform galt, gewährleistete bezogen auf das Wechselspiel zwischen Erst- und Zweitstimme keine klaren Alternativen. Zwar hat das klassische personalisierte Verhältniswahlrecht immerhin dazu geführt, dass derjenige Kandidat gewählt war, der im Wahlkreis die meisten Stimmen erhalten hatte. Dem stand aber gegenüber, dass Wähler mit einer „erfolgreichen“ Erststimme zugleich einen Listenkandidaten abwählten – nämlich denjenigen Listenkandidaten, der über die Liste ins Parlament eingezogen wäre, wenn nicht der nach Zweitstimmenproporz der jeweiligen Partei zustehende Sitz bereits vom erfolgreichen Direktkandidaten besetzt worden wäre. Das personalisierte Verhältniswahlrecht beinhaltete also neben der Auswahl zwischen den Wahlkreiskandidaten auch eine Auswahl zwischen dem Wahlkreiskandidaten und einem Listenkandidaten derselben Partei (dazu schon eingehend Lenski, AöR 134 [2009], S. 473 [497 f.]). Anders als beim Kumulieren und Panaschieren, bei dem in einigen Bundesländern Wähler bei der Kommunalwahl gezielt einzelne Kandidaten wählen können, konnte eine solche Auswahl bei der Bundestagswahl aber nicht bewusst getroffen werden. Da dem Wähler im Vorhinein nicht bekannt ist, wie weit die jeweilige Liste „zieht“, weiß er auch nicht, mit welchem Listenkandidaten sein Wahlkreiskandidat jeweils in Konkurrenz steht. Allenfalls war eine negative Auswahl gegen den eigenen Wahlkreisbewerber möglich.

Auswahlparadoxon im Ampelwahlrecht

Das Ampelwahlrecht treibt diesen unberechenbaren Auswahlmechanismus noch auf die Spitze. Nunmehr besteht nämlich nicht einmal mehr Verlässlichkeit darüber, dass der siegreiche Wahlkreisbewerber auch in den Bundestag einzieht. Nach dem System der Zweitstimmendeckung ziehen selbst siegreiche Wahlkreisbewerber nicht in den Bundestag ein, wenn sich ihre Partei über die Zweitstimmen nicht genügend Mandate „erdient“ hat. Stattdessen kann es dazu kommen, dass der Wahlkreis von einem der unterlegenen Wahlkreiskandidaten vertreten wird, wenn dieser über seine Landesliste in den Bundestag einzieht. So gelang es der CDU bei der Bundestagswahl 2025, die beiden traditionell umkämpften Wahlkreise in Frankfurt a. M. jeweils knapp für sich zu entscheiden. Keiner der beiden erfolgreichen Frankfurter CDU-Kandidaten Leopold Born und Yannick Schwander zog aber in den Bundestag ein. Stattdessen wird Frankfurt von den Zweit-, Dritt- und Viertplatzierten von der SPD, den Grünen und der Linken vertreten, die jeweils über ihre Landeslisten in den Bundestag einzogen. Ist kein Wahlkreisbewerber über die Landesliste gewählt, bleibt der Wahlkreis verwaist. Dies ist beispielsweise in Darmstadt der Fall, wo Astrid Mannes (CDU) zwar 2025 ihren Wahlkreis gewann, aber gleichwohl ihr Mandat im Bundestag räumen musste.

Diese Beispiele verdeutlichen, dass nach dem Ampelwahlrecht überhaupt keine Auswahl mehr zwischen den Wahlkreisbewerbern stattfindet. Lässt man sich auf die Logik des Ampelwahlrechts ein, gibt es keine Direktmandate mehr – selbst die Wahlkreisabgeordneten sind, wie Fabian Michl zugespitzt hat, eigentlich „Listenabgeordnete“ (NJW 2025, S. 1799 [1801]). Der Wähler entscheidet mit der Erststimme nur, ob vorzugsweise der Direktkandidat oder vorzugsweise ein ihm jedenfalls nicht konkret bekannter Listenkandidat in den Bundestag einzieht.

Freilich ergibt sich diese Auswahl nur aus der Logik der Zweitstimmendeckung, steht aber nicht auf dem Wahlzettel. Das Ampelwahlrecht produziert daher ein Paradoxon: Auf dem Wahlzettel entscheidet sich der Wähler zwischen Alternativen, die gar nicht zur Wahl stehen, und die Alternativen, die zur Wahl stehen, stehen nicht auf dem Wahlzettel.

In einem Sondervotum – noch zum personalisierten Verhältniswahlrecht – hatten 2023 die Vizepräsidentin König und die Richter Müller und Maidowski die Problematik eines Wahlrechts adressiert, bei dem die Wähler die politische Wirkung ihrer Stimmabgabe nicht hinreichend konkret absehen können (Sondervotum zu BVerfG, Urt. v. 29.11.2023, 2 BvF 1/21, Rn. 10). Unglücklicherweise lief diese Diskussion unter dem Stichwort der Normenklarheit des Wahlrechts. Sie wurde daher von der allgemeinen Frage überlagert, ob Gesetze (nur) für Juristen, oder auch für jedermann verständlich sein müssen. Die Frage wäre besser unmittelbar am Begriff der Wahl aufgehängt worden. Denn das von König et al. zu Recht adressierte Problem besteht weniger darin, ob Wähler die einzelnen technischen Bestimmungen des BWahlG selbst nachvollziehen können, als vielmehr darin, ob das im BWahlG festgelegte Wahlsystem eine (Aus-)Wahl zwischen klaren, aus dem Wahlzettel ersichtlichen Entscheidungsalternativen ermöglicht.

Klare Alternativen im Grabenwahlrecht

Klare (Aus-)Wahlalternativen gewährleistet das von der Union präferierte Grabenwahlsystem, weil anders als beim personalisierten Verhältniswahlrecht Erst- und Zweitstimmen gerade nicht verrechnet werden. Die Wähler stehen im Grabenwahlsystem vielmehr vor zwei Alternativen, die sie unabhängig voneinander treffen können. Mit der einen Stimme können sie zwischen mehreren Direktkandidaten im Wahlkreis auswählen, mit der anderen Stimme zwischen mehreren Parteilisten. Die eine Hälfte des Parlaments würde aus erfolgreichen Wahlkreisabgeordneten gebildet, die andere Hälfte mit Abgeordneten von den Parteilisten bestückt.

Gegen das Grabenwahlsystem werden zwei Argumente vorgebracht. Eines davon ist verfassungsrechtlich angehaucht, das andere ist ein rein verfassungspolitisches Argument. Verfassungsrechtlich angehaucht ist das Argument, die Wahlrechtsgleichheit werde beeinträchtigt, wenn der Parteienproporz nicht gewährleistet sei. Durchgreifend ist das Argument nicht, denn der Verfassungsgeber wollte – wie gesehen – die Option für ein Mehrheitswahlrecht ausdrücklich offenhalten. Diese bewusste Entscheidung darf nicht über die Wahlrechtsgleichheit überspielt werden.

Verfassungspolitischer Natur ist das Argument, von einem solchen Wahlrecht profitiere vor allem die Union. Entsprechende „Prognosen“ beschränken sich aber darauf, die Wahlergebnisse, die unter den Bedingungen des aktuellen Wahlrechts entstanden sind, mit neuen Regeln in ein fiktives Parlament umzurechnen (vgl. etwa Kluckert, NVwZ 2020, S. 1217 [1218]). Das greift zu kurz, weil dabei der Einfluss des Wahlsystems auf das Handeln der Parteien ausgeblendet wird. Unter den Bedingungen eines teilweisen Mehrheitswahlrechts würden sich unter den kleineren Parteien Bündnisse bilden, sodass das Kandidatenfeld und damit auch das Ergebnis ein anderes wären als das unter den Bedingungen des jetzigen Wahlrechts gebildete Ergebnis. Die Schwierigkeiten der Union, in Großstädten bei Oberbürgermeisterdirektwahlen zu reüssieren, zeigen dabei deutlich auch für die Union die Risiken des Grabenwahlrechts.

Die genauen Wirkungen eines Grabenwahlrechts würden außerdem von der Ausgestaltung im Detail abhängen. Da der Erststimme in einem solchen Wahlsystem eine ganz neue Bedeutung zukäme, wäre es zumindest aus Gründen der politischen Fairness sinnvoll, sie nach einer absoluten Mehrheitswahl zu vergeben. Dies würde bedeuten, dass über die Mandatsvergabe im Wahlkreis durch Stichwahl entschieden werden müsste, wenn im ersten Wahlgang kein Kandidat die absolute Mehrheit auf sich vereint. Der VerfGH NRW hat bezogen auf kommunale Wahlbeamte eine Ausgestaltung ohne Stichwahl sogar verworfen, weil sie gegen das Mehrheitsprinzip verstoße (Urt. v. 20.12.2019, VerfGH 35/19, Rn. 124-165). Noch eine zweite notwendige Modifikation des bisherigen Wahlverfahrens würde unmittelbar aus der Aufwertung der Erststimme folgen: Da die Mehrheitswahl in den Wahlkreisen schon stark mehrheitsbildend wirkt – also die Bildung von Mehrheiten begünstigt –, wäre eine Sperrklausel bei der Verhältniswahlkomponente in einem solchen modifizierten Grabenwahlrecht wohl nicht mehr zu rechtfertigen. Die Fünf-Prozent-Hürde würde damit für die Wahl der Parteilisten entfallen.

Grabenwahlrecht – eine politisch unrealistische Alternative?

Wie also sähe der Bundestag bei einem modifizierten Grabenwahlrecht mit absoluter Mehrheitswahl in den Wahlkreisen und ohne Sperrklausel bei der Verhältniswahlkomponente aus? Eine genaue Prognose ist kaum möglich, einige Annahmen können aber getroffen werden: Würde die Fünfprozentklausel wegfallen, wären mehr Parteien im Bundestag vertreten. Auf der Grundlage des Ergebnisses von 2025 wären auch BSW, FDP, Freie Wähler, Tierschutzpartei, Volt und DIE PARTEI ins Parlament eingezogen. Die rein rechnerische Eintrittshürde läge nämlich bei etwa 0,3 % der Stimmen. Die Wahlkreise wären dagegen wohl teils an die Union, teils an Wahlbündnisse aus SPD und Grünen, vereinzelt auch an die Linke und die AfD gefallen. Union, SPD und Grüne hätten also wohl jeweils einen höheren Abgeordnetenanteil als nach geltendem Wahlrecht, AfD und Linke einen niedrigeren, die bisher nicht im Bundestag vertretenen Kleinparteien überhaupt irgendeinen Anteil.

Ein Systemwechsel im Wahlrecht könnte damit auch dazu beitragen, die Rahmenbedingungen für das Gelingen der Demokratie in unserem Land wieder zu verbessern. Die politischen Ränder – AfD und Linke – würden voraussichtlich geschwächt, da das Grabenwahlrecht mit Stichwahlerfordernis die Mehrheitsfähigkeit politischer Parteien „belohnt“. Parteien an den politischen Rändern könnten zwar noch über die Verhältniswahl ins Parlament einziehen, würden aber eine Vielzahl von Abgeordneten verlieren, da sie bei der Mehrheitswahlkomponente – die künftig nicht mehr mit der Verhältniswahlkomponente verrechnet würde – leer ausgehen würden.

Dank der beschriebenen Konstitutionalisierungslücke könnte ein solches Wahlrecht von Union und SPD im Alleingang durchgesetzt werden. Für die gesellschaftliche Akzeptanz wäre es allerdings besser, wenn sich dafür eine breite Mehrheit finden würde – womöglich sogar eine Mehrheit, die dazu berufen wäre, die Konstitutionalisierungslücke beim Wahlsystem zu schließen. Kritiker meinen, das Grabenwahlsystem sei in keinem Fall mehrheitsfähig. Allerdings: Wenn die FDP nicht aus Furcht davor, Parlamentssitze zu verlieren, das Grabenwahlrecht immer so vehement abgelehnt, sondern dieses mit der Maßgabe, dass in der Verhältniswahlkomponente keine Sperrklausel gilt, gemeinsam mit der Union verankert hätte, säße sie heute noch im Bundestag.