Aussetzung des Familiennachzugs – Ist es dem Völkerrecht wirklich so egal?

Am 19. Januar 2018 hat der deutsche Bundestag intensiv über die Verlängerung der Aussetzung des Familiennachzugs für subsidiär Schutzberechtigte debattiert. Nach dem momentan gültigen § 104 Abs. 13 des deutschen Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) ist es Personen, die sich seit dem 17. März 2016 als subsidiär Schutzberechtigte in Deutschland befinden, bis zum 16. März 2018 nicht möglich, ihre Familien in Deutschland zusammenzuführen. Von dieser Regelung betroffen sind auch minderjährige, unbegleitete Menschen. Nach Gesetzentwürfen der Unions-, FDP- und AfD-Fraktionen soll dies auch weiterhin so bleiben.

Im Rahmen dieser Debatte waren die Abgeordneten, welche sich für die Verlängerung ausgesprochen haben, nicht müde zu betonen, dass es keinerlei völkerrechtliche Verpflichtung zum Familiennachzug für subsidiär Schutzberechtigte gebe. Diese Aussagen machen stutzig: Kann es wirklich sein, dass die Bundesrepublik Deutschland einer Fülle von menschenrechtlichen Verträgen und Regelungen unterworfen ist und sich keine davon zum Familiennachzug verhält? Das BVerfG hatte im Oktober letzten Jahres die Chance, sich zur Aussetzung des Familiennachzugs zu äußern, diese jedoch nicht genutzt. In ihrem Kommentar dazu hatte Meike Riebau bereits damals auf diesem Blog auf mögliche Schwierigkeiten mit dem Völkerrecht hingewiesen.

Dieser Beitrag knüpft mit ein paar Überlegungen zum Völkerrecht daran an. Diese sind zwar keineswegs erschöpfend, zeigen aber bereits, dass manche Parlamentarier es sich mit ihren Aussagen zum Völkerrecht wohl ein bisschen zu einfach machen.

Begibt man sich auf die Suche nach völkerrechtlichen Verträgen, die sich zum Thema Familie äußern, findet man zunächst den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR). In seinem Art. 23 schützt dieser die Familie und beschreibt sie als „natürliche Kernzelle der Gesellschaft“, die Anspruch auf Schutz durch Gesellschaft und Staat genießt. Was diese Aussage des Paktes für den Familiennachzug bedeutet, kann man zum Beispiel im Bericht des UN-Menschenrechtsausschusses für Dänemark aus dem Jahr 2016 sehen. Dort hat sich der Ausschuss, der mit der Überwachung der Einhaltung und Umsetzung des IPbpR betraut ist, besorgt über eine Regelung gezeigt, nach der der Familiennachzug für Menschen, die temporären Schutz genießen, erst nach drei Jahren Aufenthalt in Dänemark möglich ist. Begründet hat er diese Besorgnis damit, dass es schwerlich mit Art. 23 IPbpR vereinbar sei, wenn Menschen drei Jahre auf ein Wiedersehen mit ihrer Familie warten müssen. Nach dem Gesetzentwurf der FDP beispielsweise soll der Nachzug nun um weitere zwei Jahre verlängert werden. Am Ende dieser Zeit würden die Schutzberechtigten dann bereits vier Jahre auf ein Wiedersehen mit ihren Familien warten.

Ferner ist da die Kinderrechtskonvention (KRK) aus dem Jahre 1989. Deren Artikel 3 Absatz 1 erklärt das Wohl des Kindes zu einem vorrangig zu berücksichtigenden Gesichtspunkt bei allen Maßnahmen, die Kinder betreffen. Gemäß den Artikeln 9 und 10 sind die von einem Kind oder den Eltern zwecks Familienzusammenführung gestellten Anträge „wohlwollend, human und beschleunigt“ zu bearbeiten. Zugegeben: Diese Normen sind vielleicht wenig konkret. Doch sie lassen jedenfalls erkennen, dass dem Staat wohl mindestens die Möglichkeit zur Verfügung stehen muss, das Kindeswohl überhaupt „wohlwollend, human und beschleunigt“ zu berücksichtigen. § 104 Abs. 13 AufenthG schließt dies für Minderjährige, die nur subsidiären Schutz genießen, kategorisch aus.

Der UN-Kinderrechtsausschuss, der über die Umsetzung der Kinderrechtskonvention (KRK) wacht, hat sich bereits 2005 in einem Kommentar mit den Rechten von unbegleiteten und von der Familie getrennten Kindern auseinandergesetzt. Viereinhalb Seiten dieses Kommentars widmen sich „Familienzusammenführung, Rückkehr und anderen Formen dauerhafter Lösungen“. Die Sichtweise des Komitees kommt hier eindeutig zum Ausdruck: Staaten sollen, soweit möglich, die Familienzusammenführung vorantreiben. Nur so könne den Rechten der Kinder aus Art. 9 und 10 KRK genüge getan werden. Ausnahmen davon kommen nur dann in Betracht, wenn die Zusammenführung dem Kindeswohl schaden würde, wenn also beispielsweise Gefahren für das Kind von den Eltern ausgehen. Von Zuwanderungsbegrenzung als Rechtfertigung für die kategorische Versagung der Familienzusammenführung ist in dem Kommentar keine Rede. Ist es wegen faktischer oder rechtlicher Probleme unmöglich, dass die Zusammenführung im Heimatland des Kindes stattfindet, so ist die Zusammenführung im Gaststaat voranzutreiben, d.h. den Eltern muss der Nachzug gestattet werden.

2017 hat der Ausschuss dann noch einmal betont, dass Artikel 3 KRK fordert, dass bei sämtlichen Entscheidungen, die Kinder im Kontext von internationaler Migration betreffen, das Kindeswohl nicht bloß ein Abwägungsposten sein darf, sondern mit besonders hohem Gewicht zu berücksichtigen ist. Wenn also der deutsche Gesetzgeber bei der Begründung der Aussetzung des Familiennachzugs durch das Gesetz von 2016 es bei dem knappen Kommentar bewenden lässt, die Maßnahme diene den Aufnahme- und Integrationssystemen in Staat und Gesellschaft, so scheint er jedenfalls von Artikel 3 KRK ein ganz anderes Verständnis zu haben als der UN-Kinderrechtsausschuss.

Skeptisch hat sich im Übrigen auch der wissenschaftliche Dienst des Bundestages zur Vereinbarkeit von § 104 Abs. 13 AufenthG mit der KRK geäußert. In seiner Ausarbeitung zur erstmaligen Verabschiedung argumentiert er zwar, dass die KRK keinen Anspruch des Kindes auf positive Bescheidung zur Familienzusammenführung begründe. Er sieht allerdings, da die KRK jedenfalls die Möglichkeit zur Ermessenausübung verlangt, ein Dilemma, denn die konventionskonforme Auslegung des AufenthG führe wahrscheinlich zu einer vermehrten Realisierung des Familiennachzugs über § 22 AufenthG (Aufnahme aus dringenden humanitären Gründen) – eine Lösung, die dem Sinn und Zweck von § 104 Abs. 13 AufenthG, die Zuwanderung zu begrenzen, widerspreche.

Und was sagt das regionale, europäische Völkerrecht? Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) gewährt das Recht auf Achtung des Familienlebens. Und in der Tat: Der Europäische Gerichtshof für Menschenreche (EGMR) hat sich in einigen Urteilen mit dem Familiennachzug für Geflüchtete auseinandergesetzt. 2014 hat er zum Beispiel betont, dass die Einheit der Familie ein essentielles Recht von Flüchtlingen sei, dessen Realisierung notwendig ist, damit Flüchtlinge zu einem mehr oder minder normalen Leben zurückkehren können. Zwar seien die Staaten grundsätzlich frei in der Entscheidung, wen sie über ihre Grenzen lassen. Dies sei aber anders zu beurteilen, sobald familiäre Interessen und insbesondere Kindeswohlüberlegungen über das reine Schutzgesuch des Einzelnen hinaus eine Rolle spielen. Dann sei der Staat nicht mehr gänzlich frei, sondern müsse all diese Belange in Erwägung ziehen. Diese Rechtsprechung setzt wiederum voraus, dass der Staat dies überhaupt kann und nicht durch Pauschalregelungen wie § 104 Abs. 13 AufenthG daran gehindert wird. Folgerichtig hat auch der Menschenrechtskommissar des Europarats in einem issue paper von 2017 den zunehmend erschwerten Familiennachzug in Europa und die Unterscheidung zwischen Flüchtlingen nach der Genfer Konvention und subsidiär Schutzberechtigen vor dem Hintergrund völkerrechtlicher Menschenrechtsverpflichtungen scharf kritisiert.

Nun haben diese Regelungen aus Menschenrechtsverträgen innerhalb Deutschlands gem. Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG nur den Rang einfacher Bundesgesetze und stehen auf einer Ebene mit dem AufenthG. Allerdings spielen sie im Rahmen der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes bei der Auslegung der deutschen Verfassung eine wichtige Rolle. Wenn also Art. 6 GG die Familie in Deutschland unter besonderen Schutz stellt, so ist die Reichweite dieses Schutzes vor dem Hintergrund der völkerrechtlichen Regeln zum Familienschutz zu bestimmen. Das Gleiche gilt für das Gleichheitsgebot aus Art. 3 GG: Auch bei der Frage, ob eine Ungleichbehandlung gerechtfertigt ist, muss der Gesetzgeber völkerrechtliche Regeln beachten. Und diese machen keinen Unterschied zwischen dem Status von Geflüchteten.

Es zeigt sich also bereits nach dieser kurzen völkerrechtlichen Analyse, dass es so einfach wie manche Parlamentarier es gern hätten nicht ist. Das Völkerrecht verhält sich sehr wohl zum Familiennachzug und zeigt klare Tendenzen hin zum Schutz der Familie und insbesondere von minderjährigen unbegleiteten Personen. Und angesichts der Tatsache, dass der wissenschaftliche Dienst des Bundestages darauf schon 2016 hingewiesen hat, ist es schwer zu glauben, dass diese Tendenzen den Mitgliedern des Bundestags nicht bewusst sind.

Zum Schluss sei angemerkt, dass es das Bundesverfassungsgericht war, das in seinem berühmten Görgülü-Urteil eine Entscheidung des OLG Naumburg für verfassungswidrig erklärte, weil die völkerrechtliche Rechtsprechung des EGMR nicht ausreichend berücksichtig wurde, dies aber wegen des Rechtsstaatsprinzips aus Art. 20 Abs. 3 GG unbedingt nötig sei. Und um welches Grundrecht ging es? Ausgerechnet um den Schutz der Familie, Art. 6 GG.