Bringt das EU-Recht den Europawahlen in Deutschland die 5%-Klausel zurück?
In knapp einem Jahr findet die 9. Direktwahl des Europäischen Parlaments (EP) statt. Bei der letzten Europawahl galt in Deutschland erstmals keine Sperrklausel. Wird sie nun durch EU-Recht wieder eingeführt?
Die Antwort ist in der rechtlichen Gemengelage zwischen EU-Recht und nationalem Recht zu suchen, welche die Europawahl prägt. Der nationale Teil besteht in Deutschland im Wesentlichen aus dem Europawahlgesetz. Den unionalen Teil bildet neben den primärrechtlichen Grundregeln (Art. 14 EUV, Art. 22 Abs. 2 AEUV und Art. 39 GRC) insbesondere der Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten des Europäischen Parlaments (Direktwahlakt [DWA]) vom 20.9.1976. Das Europawahlrecht unterliegt in seinen beiden Teilen schließlich den Vorgaben des Zusatzprotokolls zur EMRK vom 20.3.1952 (ZP), das sämtliche EU-Mitgliedstaaten ratifiziert haben und das daher zugleich eine Erkenntnisquelle für primärrechtliche allgemeine Grundsätze des Unionsrechts i.S.v. Art. 6 Abs. 3 EUV bildet. Art. 3 ZP gewährleistet das Recht auf freie Wahlen und gilt nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) auch für Europawahlen.
Der DWA schreibt das Verhältniswahlsystem vor, harmonisiert das Wahlverfahren aber nur teilweise. In Bezug auf Sperrklauseln bestimmt sein 2002 eingefügter Art. 3, dass die Mitgliedstaaten für die Sitzvergabe eine Mindestschwelle festlegen können, die landesweit nicht mehr als 5% der abgegebenen Stimmen betragen darf.
Jahrzehntelang galt in Deutschland für Europawahlen ebenso wie für Bundestagswahlen eine solche Sperrklausel, wonach bei der Sitzverteilung nur Wahlvorschläge berücksichtigt wurden, die mindestens 5% der gültigen Stimmen erhalten hatten. Die entsprechende Regelung in § 2 Abs. 7 EuWG hielt das BVerfG 1979 für verfassungsgemäß, denn sie sei durch das wichtige Anliegen gerechtfertigt, einer übermäßigen Parteienzersplitterung im Europäischen Parlament entgegenzuwirken. 2011 erklärte das BVerfG jedoch dieselbe 5%-Klausel wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG für nichtig: Der schwerwiegende Eingriff in die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit (Gleichheit des Erfolgswerts der Wählerstimmen) und der Chancengleichheit der politischen Parteien sei unter den gegebenen Verhältnissen nicht zu rechtfertigen.
In den dazwischen liegenden 32 Jahren hatten Machtzuwächse das EP in ein echtes Gegengewicht des Rates verwandelt. Effektiv ausüben kann das EP seine Macht aber nur, wenn die Mehrheitsbildung gelingt. Deshalb hatten der Bundestag und die vom BVerfG angehörten Europaabgeordneten die Notwendigkeit betont, einer übermäßigen Parteienzersplitterung entgegenzuwirken. Dennoch billigte das BVerfG dem Bundesgesetzgeber keinen diesbezüglichen Einschätzungsspielraum zu, sondern entschied: Das Risiko einer zu erwartenden Erschwerung der Mehrheitsbildung sei mit der Gefahr einer Funktionsbeeinträchtigung des EP nicht gleichzusetzen. Demgegenüber wird die 5%-Klausel im Bundestagswahlrecht nach wie vor für verfassungsmäßig gehalten (etwa 1990 und 1996). Zweifelsohne bestehen zwischen den beiden Parlamenten erhebliche Unterschiede und gibt es gewichtige Vorbehalte gegenüber Sperrklauseln, die auch als Instrumente der politischen Mehrheit zum Ausschluss politischer Minderheiten wirken. Das BVerfG vermittelte indes den Eindruck, die Funktionsfähigkeit des EP sei ihm weniger wichtig als die des Bundestages. Die neue 3%-Klausel, die der Bundestag daraufhin in das Europawahlgesetz einfügte, erklärte das BVerfG mit derselben Begründung für nichtig. Infolgedessen erhielten bei der Europawahl 2014 in Deutschland sieben Splitterparteien je einen Sitz.
Beide BVerfG-Entscheidungen wiesen ausdrücklich darauf hin, dass die Sperrklauseln nicht auf europarechtlichen Vorgaben beruhten, die ihre Kontrolle am Maßstab des Grundgesetzes einschränken könnten. Art. 3 DWA ermächtigt die Mitgliedstaaten zwar nur, eine Sperrklausel bis zur Höhe von 5% einzuführen. Dies geschieht jedoch in der offensichtlichen und auf Art. 4 Abs. 3 EUV gegründeten Erwartung, dass alle Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um eine übermäßige Zersplitterung des EP zu vermeiden. Seit der Eliminierung aller Sperrklauseln durch das BVerfG leistet Deutschland indes keinen entsprechenden Beitrag mehr, obwohl es das weitaus größte Abgeordnetenkontingent stellt. Die einzige Abhilfe bestünde darin, durch Änderung des DWA eine Sperrklausel unionsrechtlich verbindlich vorzuschreiben.
Art. 223 Abs. 1 AEUV sieht dazu folgendes Verfahren vor: Aufgrund eines EP-Entwurfs erlässt der Rat einstimmig gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren die erforderlichen Bestimmungen nach Zustimmung des EP. Anschließend müssen diesen alle Mitgliedstaaten nach Maßgabe ihres Verfassungsrechts zustimmen. In Deutschland ist hierfür nach dem Gesetz über die Integrationsverantwortung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union ein Gesetz erforderlich (§ 3 Abs. 1 und 2 IntVG). Das Verfahren ähnelt dem vereinfachten Vertragsänderungsverfahren (Art. 48 Abs. 6 EUV), was den DWA in Primärrechtsnähe rückt, doch bleibt er nach Art. 289 Abs. 3 AEUV ein Gesetzgebungsakt des Sekundärrechts.
Bald nach der Europawahl 2014 nahm das EP eine Reform des DWA in Angriff, um diesen an die heutigen Bedingungen anzupassen und den europäischen Charakter des Wahlvorgangs hervorzuheben. Ergebnis ist die Entschließung des EP vom 11.11.2015. Vorliegend interessiert nur die vorgeschlagene Neufassung von Art. 3 DWA: „Für Wahlkreise und für Mitgliedstaaten mit nur einem Wahlkreis, in denen eine Listenwahl stattfindet und es mehr als 26 Sitze gibt, legen die Mitgliedstaaten für die Sitzvergabe eine Schwelle fest, die nicht weniger als 3% und nicht mehr als 5% der in dem Wahlkreis oder in dem Mitgliedstaat mit nur einem Wahlkreis abgegebenen Stimmen beträgt.“
Diese verbindliche Vorgabe einer Sperrklausel hält die Parlamentsmehrheit für wichtig, um eine weitere Fragmentierung des EP zu verhindern und seine Arbeitsfähigkeit zu sichern. Sie wird auf Mitgliedstaaten mit mehr als 26 Sitzen beschränkt (darunter Deutschland). Das EP wollte das Wahlverfahren rechtzeitig vor der Europawahl 2019 reformieren, doch zeichnet sich erst jetzt die erforderliche Einstimmigkeit im Rat ab. Die anschließenden Zustimmungsverfahren in allen Mitgliedstaaten dürften so viel Zeit in Anspruch nehmen, dass der neue Art. 3 DWA kaum mehr rechtzeitig in Kraft treten kann. Denn nach den Leitlinien der Venedig-Kommission des Europarats sollen die Grundelemente des Wahlrechts, zu denen auch eine Sperrklausel gehört, im letzten Jahr vor einer Wahl nicht mehr verändert werden. Frühestens die Europawahlen 2024 werden also mit einer unionsrechtlich verbindlichen Sperrklausel stattfinden, falls diese nicht noch an politischen oder rechtlichen Hürden scheitert.
Welche rechtlichen Hürden könnten dies sein? Als materieller Prüfungsmaßstab des geplanten neuen Art. 3 DWA kommt zum einen Art. 39 Abs. 2 GRC in Betracht, der das individuelle Europawahlrecht gewährleistet, zum anderen Art. 3 ZP. Durch Sperrklauseln wird die Wahlrechtsgleichheit beeinträchtigt, weil Wählerstimmen, die für unterhalb des Schwellenwerts verbliebene Listen abgegeben wurden, keinen Einfluss auf die Zusammensetzung des EP und damit keinen Erfolgswert haben. Zwar gewährleistet Art. 39 Abs. 2 GRC die Wahlrechtsgleichheit gerade nicht. Denn die degressiv-proportionale Vertretung der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger im EP (Art. 14 Abs. 2 EUV) gibt notwendigerweise den Wählerstimmen in kleineren Mitgliedstaaten einen höheren Erfolgswert als denen in größeren. Dies schließt jedoch keineswegs aus, nicht systemimmanente Beeinträchtigungen der Wahlrechtsgleichheit in Gestalt von Sperrklauseln an Art. 39 Abs. 2 GRC zu messen, weil sie das individuelle Wahlrecht teilweise entwerten. Dafür spricht auch, dass der EGMR Sperrklauseln als rechtfertigungsbedürftige Eingriffe in das Recht auf freie Wahlen nach Art. 3 ZP einstuft und Art. 39 Abs. 2 GRC im Einklang mit dieser Bestimmung auszulegen ist (Art. 52 Abs. 3 GRC). 5%-Klauseln hält der EGMR aber letztlich für unbedenklich.
Auch prozessual verspricht ein Vorgehen gegen den neuen Art. 3 DWA keinen Erfolg: Eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 1 AEUV wäre zwar statthaft, eine Direktklage von Wählern oder Parteien jedoch unzulässig. Denn gegen einen Gesetzgebungsakt sind natürliche und juristische Personen gem. Art. 263 Abs. 4 AEUV nicht klagebefugt. Folglich könnten diese nur Verfahren vor nationalen Gerichten einleiten, die eine Vorabentscheidung des EuGH über die Gültigkeit des geänderten Art. 3 DWA einholen müssten. Nach erfolgloser Ausschöpfung des nationalen Rechtswegs könnten auch Individualbeschwerden gem. Art. 34 EMRK erhoben werden, die jedoch nach der bisherigen EGMR-Rechtsprechung keine Aussicht auf Erfolg hätten. In Deutschland käme ein Wahlprüfungsverfahren nach § 26 EuWG in Betracht, das zum BVerfG führt. Eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen den neuen Art. 3 DWA wäre hingegen unstatthaft, da er kein Akt der deutschen öffentlichen Gewalt i.S.v. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG und § 90 Abs. 1 BVerfGG ist. Nur auf ihm beruhende deutsche Hoheitsakte könnten mittels Verfassungsbeschwerde angegriffen werden.
Das Bundesgesetz nach § 3 Abs. 1 und 2 IntVG böte einen Ansatzpunkt dafür, die Änderung des Art. 3 DWA an grundgesetzlichen Maßstäben zu überprüfen. Dagegen könnten auf Art. 38 GG gestützte Verfassungsbeschwerden mit der Behauptung eingelegt werden, dieses sei mit der Wahlrechtsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) unvereinbar. Zwar nähme der neue Art. 3 DWA am Anwendungsvorrang des Unionsrechts vor dem deutschen Verfassungsrecht teil, doch reicht dieser nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 nur bis zur Grenze des Art. 79 Abs. 3 GG. Die Beschwerdeführer müssten daher versuchen, das BVerfG zu einer „Identitätskontrolle“ des neuen Art. 3 DWA anhand von Art. 20 GG zu bewegen. Eine Sperrklausel bei den Europawahlen würde die von Art. 20 Abs. 2 GG geschützte Demokratie in Deutschland indes kaum berühren. Auch die Berufung auf Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG, der die EU auf demokratische Grundsätze verpflichtet, dürfte im Ergebnis erfolglos bleiben, galten bei den Europawahlen doch jahrzehntelang Sperrklauseln, ohne dass der demokratische Charakter der EU dadurch in Frage gestellt wurde.
Gilt die unionsweite Pflicht zur Einführung einer Sperrklausel also erst einmal, dürfte ihr rechtlich nicht beizukommen sein. Es steht aber zu erwarten, dass versucht wird, ihr Inkrafttreten und ihre Umsetzung in nationales Recht zu verhindern oder zumindest so lang wie möglich zu verzögern.
I fail to see what the benefit would be of a Sperrklausel for the 96 MEPs that Germany elects out of the 705 MEPs that the Parliament will have after the next election. The size of the German delegation means that there is already a de facto threshold of 1%, and having a 3% or 5% threshold instead makes no meaningful difference to the amount of splintering in the Parliament. As such, a German threshold would be a self-evidently unsuited means for pursuing its stated aim, and as such an unacceptable infringement of voters’ rights.
Man kann im Grunde zu jedem Aspekt des Artikels eine Gegenmeinung formulieren. Das würde hier aber zu weit führen. Zwei Aspekte seien gleichwohl genannt.
1. Das BVerfG (und andere Verfassungsgerichte) stellen zu Recht hohe Anforderungen an den Nachweis von Beeinträchtigungen der Arbeitsfähigkeit, weil Sperrklauseln ursprünglich mit dem Interesse an einer stabilen Regierung begründet wurden. Der Aspekt der “Arbeitsfähigkeit” oder Zersplitterung dient daher regelmäßig als “Hilfsargument”, wenn – wie im Falle des EP – eine Vertretungskörperschaft nicht an einer Regierungsbildung beteiligt ist. Wie angesichts der Größe des EP sieben Parlamentarier, von denen iÜ nur drei weniger als einen Prozent der Stimmen erhalten haben, die Arbeitsfähigkeit des Parlaments in relevanter Form sollen beeinträchtigen können, erschließt sich nicht.
2. Die unionsrechtliche Parteienfinanzierung ist Parteien vorbehalten, die mit mindestens einem Mitglied im EP vertreten sind Art. 17 Abs. 1 VO 1141/2014). Das ist nur dann zu rechtfertigen, wenn die Mitgliedschaft im EP mit einer Stimmenzahl erreicht werden kann, die für einen Sitz ausreichend ist. Die Einführung einer Sperrklausel hätte daher die Unionsrechtswidrigkeit der Regeln über die Finanzierung der europäischen politischen Parteien zur Folge.
Vielen Dank erst einmal für die ausführliche Zusammenfassung.
Allerdings kann ich die Einschätzung, dass die unionsweite Festschreibung der Sperrklausel im Direktwahlakt das BVerfG dazu bewegen müsste, eine Sperrklausel nun endlich abzusegnen, nicht teilen. Im vorletzten Absatz sind Sie auch selbst nahe dran an der Erkenntnis, dass das BVerfG einen Verstoß gegen den “Kern der nationalen Verfassungsidentität” nicht tolerieren dürfte. Die Erfolgsaussichten einer solchen Argumentation dann jedoch allein mit dem Hinweis zerstreuen zu wollen, in früheren Jahrzehnten hätte man hier doch auch keine verfassungsrechtlichen Probleme gesehen, ist schon fast amüsant. In meinen Augen ist das ein Null-Argument. Es ist nicht nur deshalb irrelevant, weil es sich auf die Zeit vor dem BVerfG-Urteil zur 3%-Sperrklausel bezieht, sondern weil es auch den Inhalt des zwischenzeitlich ergangenen Urteils zum Lissabon-Vertrag (wo das BVerfG ebenjenen Kern der Verfassungsidentität näher beschreibt) ignoriert.
Ich bin überzeugt, dass die Karlsruher Richter einem wie auch immer gearteten Europawahlgesetz mit Sperrklausel niemals zustimmen können, wenn sie ihrer bisherigen Rechtsprechung treu bleiben wollen.
Noch ein kurzer Nachtrag zu meinem Kommentar, um Missverständnissen vorzubeugen: Soweit Sie lediglich belegen wollten, dass es praktisch keinerlei juristische Handhabe gibt, gegen eine Änderung des Art. 3 DWA vorzugehen, bin ich völlig auf Ihrer Seite. Die eigentlich spannende Frage ist jedoch, ob eine in Art.3 DWA fixierte Sperrklauselverpflichtung auch tatsächlich in nationales Recht überführt werden darf – und das kann ich bisher nicht erkennen.
Es gibt ja heutzutage immer weniger Fälle, wo das BVerfG sich dem grundsätzlichen Anwendungsvorrang des EU-Rechts widersetzen darf. Schon deshalb – also aus rein psychologischen Gründen – kann ich mir nicht vorstellen, dass man eine solche Chance ungenutzt vorüberziehen lässt.
In dieser Sache wird das EU-Recht missbraucht, um die demokratischen Standards in Deutschland zu senken.
Durch den Wegfall der Sperrklausel ist es nicht zu einer merklichen Steigerung der Zersplitterung im Europaparlament gekommen. Es ist bemerkenswert, diesen Fakt einfach auszulassen und der knappen Parlamentsmehrheit, die von den Fraktionen getragen wurde, die keine von den Einzelmandaten abbekommen haben, eine unangreifbare Deutungshoheit zuzusprechen. Bis heute hat niemand dargelegt, wo die Arbeitsfähigkeit durch die fehlende deutsche Sperrklausel beeinträchtigt war, ist oder sein könnte.
Bei der Mehrheitsfindung ein größeres Meinungsspektrum berücksichtigen zu müssen (sog. Demokratie), ist den großen Parteien offenbar ein großer Dorn im Auge.
Eine kurze Google-Recherche zeigt übrigens, dass der Autor des Artikels auffällig viele Veranstaltungen gemeinsam mit dem EP-Berichterstatter der Wahlrechtsreform und Initiator der Sperrklauselregelung, Jo Leinen (SPD), absolviert hat. Man scheint sich gut zu kennen. Das erklärt vielleicht die gefällige und oberflächliche Auseinandersetzung mit dem Thema.