05 July 2012

Das Europäische Parlament sollte den Fiskalvertrag vor den EuGH bringen

Die Debatte über die Rechtmäßigkeit des Fiskalvertrages wird derzeit vornehmlich als Streit um die Deutung des Grundgesetzes und nicht als europäische Diskussion über soziale Gerechtigkeit und Demokratie geführt.

Dass der Vertrag die Austeritätspolitik mit einer Ewigkeitsgarantie versieht, die demokratische Disposition über die Finanzpolitik einschränkt und die sozialen Rechte untergräbt, ist aber nicht nur im Hinblick auf die Grundsätze des nationalen Verfassungsrechts problematisch. Denn auch auf der europäischen Ebene erodieren die Grundlagen sozialer Demokratie, so wie sie in den europäischen Verträgen und der europäischen Grundrechtecharta zum Ausdruck kommen.

Die einseitige Konzentration auf die Verfeinerung nationaler Schutznormen gegen ein unsoziales Europa, widmet der Frage nach den sozialen und demokratischen Grundlagen der EU selbst, bislang nicht hinreichend Aufmerksamkeit. Es drohen etatistische Verteidigungskämpfe, die die Bestandswahrung nationaler Sozialstaatlichkeit gegen europäische Solidaritätszumutungen ins Zentrum der Diskussion stellen.

Zwar gäbe es durchaus auch für das Bundesverfassungsgericht Möglichkeiten, die Etablierung etatistischer Bestandsgarantien zu vermeiden. Das Gericht könnte zum Beispiel im Sinne seiner historischen „Solange nicht“-Entscheidung die nationale Kontrolle der Einhaltung der Standards sozialer Demokratie temporär beschränken. Anstelle immer neue integrationsfeste Staatssphären auszuweisen, könnte das Gericht bei der Kontrolle demokratischer Standards in ein Kooperationsverhältnis zum EuGH eintreten und die Verzahnung nationaler und europäischer Sicherungsmechanismen nicht von Artikel 146 GG abhängig machen, sondern davon dass die demokratischen Standards auf europäischer Ebene verstärkt werden. Eine der transnationalen Konstellation angemessene Formulierung wäre dann: Solange nicht auf europäischer Ebene eine funktional äquivalente parlamentarische Kontrolle der Fiskal- und Sozialpolitik stattfindet, solange muss die Kontrolle in erster Linie national erfolgen. Wahrscheinlicher ist es aber doch, dass das Gericht im Streit über den Fiskalvertrag das Bollwerk des Nationalstaates durch die Konkretisierung des Bestands integrationsfester Sachbereiche weiter verfestigt, einzelne Zustimmungsvoraussetzungen für die deutschen Vertreter im Rat bei der Durchführung der Verträge generiert und eine Kündbarkeit des Fiskalvertrages einfordert.

Dabei wäre es dringend nötig, der Entdemokratisierung Europas auch durch eine Besinnung auf die Standards sozialer Demokratie im europäischen Rahmen entgegenzutreten. Ganz zu Recht hat der Präsident des EU-Parlaments Martin Schulz Ende Juni kritisiert, dass die europäische Schuldenbekämpfung „auf Kosten der parlamentarischen Mitwirkung“ gehe. Beim Zustandekommen des Fiskalvertrages saß das Parlament nur am Katzentisch. Die Regierungen der europäischen Mitgliedstaaten bestimmen den Kurs am Europäischen Parlament vorbei.

Dass hiergegen bislang niemand den Europäischen Gerichtshof angerufen hat, weist auf Schwächen der europäischen Gewaltenteilung hin. Während im deutschen Recht parlamentarische Minderheiten in Prozessstandschaft Rechte des Parlaments gegen andere Staatsorgane einklagen können, soll es nach herrschender Meinung im Unionsrecht eine solche Möglichkeit nicht so einfach geben.

Dabei wäre eine Klage des Europäischen Parlaments, sei es durch die Mehrheit, sei sie durch eine Minderheit initiiert, dringend nötig, damit das Europäische Parlament sein Ansehen zurückgewinnt. Es gilt, die Grundsätze sozialer Demokratie nicht mehr gegen Europa, sondern in Europa zu verteidigen. Für das Europäische Parlament stünden Wege zur Verfügung, in denen der demokratischen Idee gerichtlich zur Durchsetzung verholfen werden könnte. Möglich wäre eine Nichtigkeitsklage gegen einzelne Kommissionsakte, aber auch eine Untätigkeitsklage.

Auch ein Gutachtenantrag nach Art. 218 Absatz 11 des AEUV ist denkbar. Nach dieser Norm kann der EuGH durch das Europäische Parlament im Hinblick auf die Vereinbarkeit völkerrechtlicher Willenserklärungen mit dem Unionsrecht um ein Gutachten gebeten werden, ausdrücklich vor Eintritt der Bindungswirkung der völkerrechtlichen Erklärung. Zwar ist die EU dem Fiskalvertrag vertraglich nicht beigetreten. Es handelt sich um einen völkerrechtlichen Vertrag einiger Mitgliedstaaten. Auf diesen kommen aber die allgemeinen Regeln des Völkerrechts zur Anwendung. Denn von den 25 Mitgliedstaaten, die den Fiskalpakt unterzeichnet haben, wurde bewusst eine völkerrechtliche Rechtsetzungsmethode gewählt. Ein völkerrechtlicher Vertrag unterliegt aber, sofern keine Sperrwirkung des Unionsrechts für Völkerrechtsverträge vorliegt, den allgemeinen Regeln des Völkerrechts.

Die Anwendung dieser allgemeinen Regeln führt dazu, dass der Fiskalvertrag als Vertrag zu Lasten eines Dritten, in diesem Fall des Völkerrechtssubjekts EU, zu kategorisieren ist. Der „Dritte“ ist aus Perspektive des Völkerrechts hier die EU, weil die vertragsschließenden Mitgliedstaaten nur teilidentisch mit den Unionsstaaten sind. „Belastend“ ist der Vertrag, weil er die EU mit Durchführungsaufgaben betraut. Nach Völkergewohnheitsrecht muss in solchen Fällen das drittbetroffene Völkerrechtssubjekt, also die EU, „ausdrücklich und in Schriftform“ zustimmen. Art. 35 der Wiener Vertragskonvention über das Recht der Verträge kommt sinngemäß zur Anwendung.

Die Konstruktion der Organleihe, dass also die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Fiskalpaktes die Institutionen der EU in Anspruch nehmen, bedarf also nach dem Völkerrecht einer rechtsverbindlichen Zustimmungserklärung. Nach dem Lissabonvertrag, der der EU eine eigene Völkerrechtssubjektivität gegeben hat, unterliegt die Abgabe solcher Rechtserklärungen Verfahrensnormen, die die Zustimmung der EU an ein geregeltes Verfahren bindet. Die Zustimmung ist eine völkerrechtliche Willenserklärung, die unter den Voraussetzungen des Art. 218 AEUV abgegeben werden muss. Auch wenn die Artikel 216 ff. AEUV dem Wortlaut nach nur für völkerrechtliche Übereinkünfte gelten, wendet der EuGH die Normen auch für einseitige Bindungserklärungen an. Vor der Abgabe einer solchen Erklärung muss nach Art. 218 Absatz 6 AEUV das Europäische Parlament zustimmen. Ohne eine solche Zustimmung dürfen die EU-Institutionen, namentlich die Kommission, den Fiskalvertrag zumindest nicht ausführen, weil sie zu dem Vertrag in keiner hinreichenden rechtlichen Beziehung stehen.

Das Europäische Parlament täte gut daran, diese Notwendigkeit parlamentarischer Beteiligung gerichtlich klarstellen zu lassen. Das könnte den gubernativen Rechtssetzungsstil auf europäischer Ebene in die Schranken weisen. Das Gutachtenverfahren würde es dem EuGH erlauben, primärrechtliche Pflöcke demokratischer Kompetenzverteilung bei der völkerrechtlichen Vertretung der EU einzuschlagen. Im Gutachtenverfahren können aber auch die übrigen bislang strittigen Punkte zur Überprüfung gestellt werden. So ist beim Fiskalvertrag nach der bisherigen Praxis davon auszugehen, dass die Zulässigkeit der Organleihe im Kompetenzgefüge der EU die Zustimmung aller Mitgliedstaaten verlangt. Die Wahrung dieser Binnenkompetenzordnung ist Voraussetzung der Ausübung der völkerrechtlichen Außenkompetenz. Aber auch das Sanktionsregime für Defizitstaaten, das in den sogenannten Six-Pack-Verordnungen in fragwürdiger Weise entwickelt und im Fiskalvertrag in Bezug genommen wird, kann bislang im unionalen Primärrecht kaum hinreichend verankert werden. Dass nationale Haushalte unter europäischen Genehmigungsvorbehalt gestellt werden, scheint ohne Primärrechtsänderung nur schwer realisierbar.

Man wird vor dem EuGH ferner deutlich machen müssen, dass auch eine Norm wie Artikel 7 des Fiskalvertrages, der das Abstimmungsverhalten im Rat anleiten und einseitig an fiskalische Rationalitäten binden soll, ein Verfahrensfremdkörper im unionalen Institutionengefüge ist. Widerstreitende Rationalitäten wie das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht, Grund- und Menschenrechte und eine demokratische Sozialpolitik werden durch diese Norm der allesübertrumpfenden Austeritätspolitik untergeordnet.

Über diese komplexen Fragen sollte ein Gutachten beim EuGH eingeholt werden. Das wäre einerseits für das Europäische Parlament Gelegenheit der eigenen Marginalisierung entgegenzutreten. Zu hoffen wäre aber zugleich, dass der EuGH die Gelegenheit zu nutzen wüsste, in einem solchen Verfahren die unverfügbaren Grundsätze sozial und demokratisch organisierter Herrschaft des Rechts in Europa den Akteuren ins Gedächtnis zu rufen.

Andreas Fischer-Lescano ist geschäftsführender Direktor des Zentrums für Europäische Rechtspolitik und Professor für Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht an der Universität Bremen.


SUGGESTED CITATION  Fischer-Lescano, Andreas: Das Europäische Parlament sollte den Fiskalvertrag vor den EuGH bringen, VerfBlog, 2012/7/05, https://verfassungsblog.de/das-europische-parlament-sollte-den-fiskalvertrag-vor-den-eugh-bringen/, DOI: 10.17176/20170523-162057.

8 Comments

  1. AX Thu 5 Jul 2012 at 19:49 - Reply

    Zur sozialen Dimension des Fiskalvertrags:
    Der Vertrag selbst gibt nicht vor, soziale Rechte auf nationaler Ebene zu beschränken. Er ist wirtschaftspolitisch weitgehend neutral formuliert:
    – Der Vertrag verfolgt einen Zielpluralismus; ausdrücklich soll er auch zu Beschäftigung und zum sozialen Zusammenhalt beitragen (Art. 1 Abs. 1).
    – Die verwendeten Begriffe sind meist neutral (“Wirtschaftspartnerschaftsprogramm”).
    – Es erscheint dennoch wahrscheinlich, dass diese Offenheit letztlich in eine bestimmte Richtung gelenkt wird und vereinzelt gibt das auch schon der Vertragstext vor (etwa Art. 9 S. 1).

    Zu Rechtsbehelfen vor dem EuGH:
    – Die materiellen Fragen sind komplex und eine Überprüfung wäre geboten.
    – Der Weg über Art. 218 AEUV dürfte aber nach dessen Wortlaut und Systematik, insbesondere der Stellung im Titel “Das auswärtige Handeln der Union”, nicht gangbar sein.
    – Der herkömmliche Rechtsbehelf gegen völkerrechtliches Handeln der Mitgliedstaaten ist das Vertragsverletzungsverfahren. Dessen Einleitung durch die Kommission kann das Parlament aber (man möchte sagen leider) nicht mit einer Untätigkeitsklage durchsetzen (vgl. Rs. 247/87 und Rs. T-5/94).

  2. Matthias Ruffert Thu 5 Jul 2012 at 21:29 - Reply

    Der vorstehende Beitrag darf nicht unwidersprochen bleiben. Will man den unionsverfassungsrechtlichen Schwächen des Fiskalpaktes auf die Spur kommen, so scheint es mir wenig hilfreich, grundlegende positivrechtliche Gegebenheiten hinter (rechts-)politisches Wunschdenken zurückzustellen:
    • Der EuGH ist gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV nur zuständig zur Kontrolle von Übereinkünften, die von der EU geschlossen werden. In einem Ausnahmefall wurde die Kompetenz der Mitgliedstaaten von einem von ihnen geschlossenen Abkommen überprüft; dies wird in der Literatur kritisiert (Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 218 AEUV, Rn.32 ff.). Eine inhaltliche Kontrolle eines von den Mitgliedstaaten geschlossenen Übereinkommens ist nicht möglich – sonst müßte der EuGH ja über Art. 218 Abs. 11 AEUV das gesamte Primärrecht überprüfen können (das von allen Mitgliedstaaten vereinbart wird).
    • Die Übertragung einer Aufgabe an eine Internationale Organisation durch völkerrechtlichen Vertrag im Einvernehmen mit dieser Organisation ist etwas anderes als eine Drittbelastung i.S.v. Art. 35 WVRK. Es werden keine Rechte beeinträchtigt, gefährdet oder entzogen.
    • Das Defizitverfahren ist seit 1993 als ein zentrales Instrument zur Erhaltung von Preisstabilität im Primärrecht verankert. Man mag das Preisstabilitätsziel und die Mittel zu seiner Erreichung politisch bestreiten oder als Austeritätstotalitarismus diffamieren (sollte dann aber so ehrlich sein zuzugeben, wie sehr eine inflationäre Preisentwicklung gerade sozial Schwächere trifft). Art. 7 des Fiskalvertrages schert aus diesem Ziel nicht aus. Er leitet auch das Abstimmungsverhalten im Rat nicht an – die Vertragspartner sind in der Stimmabgabe frei; lediglich die Bewertung der Abstimmung ist eine andere. Selbst wenn die Umkehrung des Erfordernisses der qualifizierten Mehrheit ein „Verfahrensfremdkörper“ ist (die Auswertung des gesamten Primärrechts mit Blick auf ähnliche Verfahren sprengt den Rahmen eines solchen Statements), so doch nicht deswegen, weil das Abstimmungsverhalten an „fiskalische Rationalitäten“ gebunden wäre. Es gibt keinen – und schon gar keinen rechtswissenschaftlichen – Beleg dafür, daß Haushaltsdisziplin mit der Wahrung der Grund- und Menschenrechte konfligiert oder einer demokratischen Sozialpolitik entgegensteht. Wie die Verknappung von Haushaltsressourcen „verteilt“ wird, gibt der Fiskalpakt nicht vor.
    • Die vom Präsidenten des Europäischen Parlaments kritisierte Gouvernementalisierung ist ein entscheidendes Defizit des Fiskalpaktes (und des ESM). Maßstab sind die Anforderungen aus dem Demokratieprinzip in Art. 10 Abs. 1 und 2 EUV. Dadurch, daß diese Vorschriften nicht einmal zitiert werden, sondern stattdessen ein Prinzip „sozialer Demokratie“ proklamiert wird (als politisches Prinzip im Wettstreit mit anderen – d’accord, aber als (unions-)verfassungsrechtliches?), vernebelt der Beitrag von Herrn Fischer-Lescano die eigentlichen Probleme. So nebulös sollte auch („nur“) auf einer Internetseite nicht argumentiert werden dürfen.

  3. stilkritiker Fri 6 Jul 2012 at 09:01 - Reply

    @Matthias Ruffert: Merken Sie nicht, als wie ideologisch sich Ihr Standpunkt gerade dadurch zu erkennen gibt, dass Sie angeblich eindeutige “positivrechtliche Gegebenheiten” in Beschlag zu nehmen versuchen und sie dem “(rechts-)politische[n] Wunschdenken” eines Linken gegenüberstellen? Sie sprechen Ihrem Kontrahenten indirekt ab, rechtswissenschaftlich zu argumentieren, und geben zugleich Ihre eigene erkennbar wirtschaftsliberale Positionierung als wissenschaftlich-neutral Standpunkt aus. Wenn das mal keine Vernebelung ist…

    (Nebenbei: Inflation entwertet Geldvermögen, aber die von Ihnen “sozial Schwache” Genannten haben keines bzw. in aller Regel sogar Schulden; unter Inflation leiden in Wahrheit vor allem Kapitaleigner. Anzudeuten, die Maastricht-Vorgabe der Preisstabilität verfolge (auch) soziale Motive, ist unredlich bis perfide.)

  4. thrillhouse Fri 6 Jul 2012 at 11:18 - Reply

    Ich mag den Gedanken in der Krise endlich einmal den EuGH zu Wort kommen zu lassen. Ich denke allerdings an eine Vorlage durch das BVerfG. Diese ist realistisch kaum zu erwarten, aber mir dennoch einen Gedanken wert. Den ESM wird das Gericht erst recht nicht vorlegen: erstens hat es die EFSF nicht vorgelegt, zweitens ist die Lage nun wegen des neuen Art. 136 III AEUV klarer. Was ist aber mit dem Fiskalpakt? Dort steht vieles drin, was schon im Sekundärrecht steht. Der Euro-Gipfel übt Druck auf das herkömmliche institutionelle Setting aus. Was die Kommission nun alles machen soll oder darf, ist auch unklar.
    Klar ist, dass der Fiskalvertrag als völkerrechtlicher Vertrag kein ausbrechender Rechtsakt der EU ist. Weit weniger klar ist jedoch, ob die 25 Teilnehmer zumindest die institutionelle Neuerung in Form des Euro-Gipfels treffen konnten. Dem Grundgedanken der Honeywell-Entscheidung nach, könnte man doch auch eine solche Frage vorlegen. Das mag einigen Begründungsaufwand erfordern. Es scheint mir aber nicht weniger abwegig, als die Aktivierung des Art. 146 GG durch das BVerfG. Strategisch könnten beide Gerichte profitieren: das BVerfG käme aus seiner Sackgasse heraus, legitimatorisch die Einleitung eines verfassungsgebenden Prozesses schultern zu müssen und könnte selbst nach Vorlage noch selbst entscheiden. Der EuGH kann sich endlich auch bei Gauweiler und Co. beliebt machen, außerdem hat er schon immer Wert auf das institutionelle Gleichgewicht gelegt. Im Druck der Öffentlichkeit wird er das Angebot des BVerfG auch kaum ablehnen können. Eine Entscheidung im Sinne des BVerfG scheint daher nicht unwahrscheinlich.

  5. Matthias Ruffert Fri 6 Jul 2012 at 14:54 - Reply

    Wenn ich mich schon (erstmals – einmalig?) auf diese Art der Diskussion einlasse, dann richtig:
    Frau/Herr stilkritiker,
    wie Sie richtig gesehen haben, spreche ich Herrn Prof. Fischer-Lescano teilweise ab, daß er in diesem Beitrag rechtswissenschaftlich argumentiert – allerdings nicht nur indirekt. Das sollte ihn jedoch nicht zu hart treffen, denn er ist nicht mein Kontrahent (das ginge sicher in praktisch keiner Sportart gut für mich aus), sondern mein Kollege, und da ist es üblich, sich gegenseitig offen mit Argumenten zu traktieren. Anonymes