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30 May 2022

Das Quasi-Mini-Ministerium

Die gouvernementale Sonderrolle der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien

Mit den Worten, es handele sich um „ein[en] Fisch also, der gar kein Fisch ist, aber doch wie ein Fisch behandelt werden soll, obwohl er eigentlich für seine Aufgabe auch gar nicht Fisch sein müsste“ beschrieb ein ehemaliger Bundesjustizminister die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien (BKM). Er spielte dabei insbesondere auf das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre an, in dem das Bundestagsmandat als Ernennungsvoraussetzung abgeschafft werden sollte. Seine Worte beschreiben aber auch die Organisationsstrukturen und Aufgabenwahrnehmung der BKM zutreffend.

„Beauftragte“ als Rechtsfigur

Das deutsche Staats- und Verwaltungsrecht kennt eine Vielzahl von Rechtsfiguren, die den Namen „Beauftragte“ tragen, wobei diese häufig lediglich die Bezeichnung teilen und hinsichtlich ihrer Organisation und Ausstattung nur wenige Gemeinsamkeiten aufweisen. Jedenfalls können aus der Bezeichnung eines Amtes oder einer Institution als „Beauftragter“ kaum gesicherte Schlüsse auf deren Rechtsstellung und Befugnisse gezogen werden. Bereits eine einheitliche Definition dessen, was eine Beauftragte sein soll, erscheint ausgeschlossen.1) Hilfreich ist hierbei insofern auch nicht, dass das Grundgesetz den Begriff an einigen Stellen nennt.2) Die Beliebtheit von Beauftragten im Regierungsbereich3) dürfte dabei teilweise darin begründet sein, dass es sich bei ihnen um gewissermaßen „entinstitutionalisierte“ und „entanonymisierte“ Organe handelt, denen in geringerem Maße als der regulären Verwaltung misstraut wird. Der Eindruck persönlicher Aufgabenwahrnehmung wird durch die personalisierende Bezeichnung noch unterstützt. Hinzu kommt, dass in vielerlei Hinsicht unklar ist, wer die Kompetenz hat, Beauftragte zu schaffen und wie das jeweilige Amt auszugestalten ist. Aus dieser Voraussetzungslosigkeit ergeben sich Handlungsspielräume.

Die überwiegende Anzahl der Regierungsbeauftragten mag koordinierend tätig sein, als Ansprechpartnerin fungieren und Begegnungen zwischen den jeweiligen Akteuren eines Politikfeldes organisieren. Diese Beauftragten verfügen in der Regel über keine oder nur eine geringe Anzahl von Mitarbeiterinnen und verwalten dementsprechend kleine Budgets. Sie sind Ausdruck eines politischen Willens, näher bezeichnete Gegenstände in der Öffentlichkeit sichtbar zu machen und ihre Bedeutung für die jeweilige Regierung zu betonen. Beispielsweise hat der neue Bundeskanzler zuletzt den Beauftragten für die neuen Bundesländer dadurch geadelt, dass er ihn samt Arbeitsstab Neue Bundesländer ins Kanzleramt holte. Eine typische Beauftragte im Regierungsbereich ist in diesem Zusammenhang die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration, die mit dem Ziel geschaffen wurde, in der Frage der Integration ausländischer Arbeitnehmerinnen Ansprechpartnerin zu sein und koordinierende Aufgaben wahrzunehmen.

Mehr Ministerin, weniger Beauftragte

In diese Reihe lässt sich die BKM nur insofern einordnen, als der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder die „Kulturpolitik wieder zu einer großen Aufgabe europäischer Innenpolitik“ machen wollte. Das Amt errichtete er mit Hilfe eines Organisationserlasses. Im Übrigen sticht die BKM unter den Regierungsbeauftragten des Bundes heraus: Sie verfügte im Jahr 2021 über ein Haushaltsvolumen von 2,94 Milliarden Euro, über mehrere hundert Mitarbeiterinnen und einen beachtlichen nachgeordneten Bereich. So ist etwa das Bundesarchiv der BKM unterstellt. Darüber hinaus wird die Amtsinhaberin zur parlamentarischen Staatssekretärin ernannt und darf den Titel einer Staatsministerin führen – offenbar, um das Amt protokollarisch aufzuwerten. Sie ist der Bundeskanzlerin unterstellt und darf an den Sitzungen des Bundeskabinetts teilnehmen, selbstverständlich ohne Stimmrecht. Sie nimmt umfangreiche Aufsichts- und Steuerungsfunktionen gegenüber nachgeordneten Behörden, der privatrechtlichen- und der mittelbaren Bundesverwaltung wahr, etwa der Stiftung Preußischer Kulturbesitz oder der Filmförderungsanstalt, verwaltet ein eigenes politisches Programm und erarbeitet federführend Gesetzesentwürfe. Im Bereich der nichtgesetzesakzessorischen Verwaltung werden durch die BKM umfangreiche Mittel für die Kultur- und Medienförderung vergeben.

Organisatorisch steht die BKM auf einer Stufe mit den anderen Dienststellen der Bundeskanzlerin, namentlich dem Bundeskanzleramt und dem Presse- und Informationsamt der Bundesregierung. Sie unterstehen der Bundeskanzlerin unmittelbar und lassen sich in den Verwaltungsaufbau des Bundes nicht eindeutig einordnen. Im Unterschied zum Bundeskanzleramt und zum Bundespresseamt weist der Geschäftsbereich der BKM aber keinen Bezug zur Richtlinienkompetenz der Bundeskanzlerin auf. Der häufig bemühten Bezeichnung der BKM als oberster Bundesbehörde lässt sich weder mit Hilfe des Grundgesetzes noch anhand der Verwaltungssystematik des Bundes ein eindeutiger Begriffsinhalt entnehmen.

Die Aufgaben der Amtsinhaberin und der Dienststelle entsprechen ganz überwiegend der einer Bundesministerin. Die BKM übernimmt innerhalb der Bundesregierung die Funktion des zuständigen Regierungsmitglieds für den Geschäftsbereich Kultur und Medien. Sie nimmt Regierungsaufgaben wahr, daneben wird sie aber auch verwaltend tätig. In dieser Doppelfunktionalität gleicht die BKM den Bundesministerinnen.

Sie untersteht dabei zwar unmittelbar der Bundeskanzlerin, leitet ihre Dienststelle aber eigenständig. Zu diesem Zweck wurden ihr zahlreiche Befugnisse übertragen, die es ihr ermöglichen, ihre Dienstelle mit einer den Bundesministerinnen vergleichbaren Selbständigkeit zu führen. So ist sie beispielsweise dazu befugt, die Bundesrepublik innerhalb ihres Geschäftsbereiches gerichtlich und außergerichtlich zu vertreten. Eigenständig handelt sie allerdings auch in Bezug auf die politische Programmgestaltung. Insofern ist das Verhältnis der BKM zur Bundeskanzlerin mit dem der Staatssekretäre unter der Reichsverfassung von 1871 vergleichbar, die ebenfalls selbständig ein Ressort leiteten, dabei aber an die Weisungen des Reichskanzlers gebunden waren und über kein Stimmrecht verfügten. Zugleich sind durch die organisatorische Verankerung der BKM bei der Bundeskanzlerin Ressortaufgaben des ministeriellen Bereichs in den Zuständigkeitsbereich der Bundeskanzlerin verlagert worden.

Verfassungsrechtlicher Knackpunkt: Ressortverantwortung

Aus diesem Umstand ergeben sich verfassungsrechtliche Fragen, insbesondere nach den Maßstäben der Regierungsorganisation des Grundgesetzes.4) Die gouvernementalen Bestimmungen des Grundgesetzes enthalten dabei nur rudimentäre Aussagen zur Organisation und Arbeitsweise der Bundesregierung. Art. 65 GG offenbart strukturelle Ansätze, hinter denen eine Vorstellung einer bestimmten Macht- und Führungsstruktur fragmentarisch erkennbar ist.

Die organisatorische Verankerung der BKM stellt die grundsätzliche Idee der gouvernementalen Führungsstruktur des Grundgesetzes aber zumindest in Frage. Der Aufgabenzuschnitt der BKM, die quasi-ministerielle Programmverantwortung und ihrer Unterordnung unter die jeweilige Regierungschefin unterscheidet sie von anderen Regierungsbeauftragten, denn auf diese Weise übernimmt die Bundeskanzlerin selbst Ressortverantwortung. Das Grundgesetz gestaltet das Amt der Bundeskanzlerin prinzipiell ressortfrei aus. Gegen die Übernahme von Ressortaufgaben lassen sich verschiedene Gründe anführen, verfassungswidrig wäre es aber wohl kaum. In systematischer Hinsicht kann Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG dagegen angeführt werden, dass die Bundeskanzlerin Ressortaufgaben übernimmt, denn die Norm nennt nur die Bundesregierung oder eine Bundesministerin als Adressatinnen. Entspräche die Ressortverantwortung der Regierungschefin der Vorstellung des Grundgesetzes, wäre auch der Bundeskanzlerin die Möglichkeit zum Erlass von Rechtsverordnungen eingeräumt worden, einem typischen Steuerungsinstrument der Ministerialverwaltung.

Weitere Gründe, die gegen eine unmittelbare Ressortverantwortung der Bundeskanzlerin sprechen, sind demgegenüber rein politischer Natur. Nachteilig kann sich etwa auswirken, dass die Bundeskanzlerin die parlamentarische und vor allem politische Verantwortung für die übernommenen Ressortaufgaben tragen muss. Indem sie ressorttypische Aufgaben in ihren Geschäftsbereich eingliedert und diese einer weisungsgebundenen Amtswalterin überträgt, wird sie für den im Tagesgeschäft stör- und fehleranfälligeren Bereich eines Fachressorts verantwortlich. Hierbei handelt es sich um kein spezifisches Problem der BKM, sondern um eine Schwierigkeit, die bei der Verlagerung von Ressortaufgaben hin zur Bundeskanzlerin auftreten und je nach Aufgabenzuweisung auch andere Regierungsbeauftragte betreffen kann. Die Bundeskanzlerin trägt insofern die parlamentarische Verantwortung für den betroffenen Bereich, ist beispielsweise Adressatin parlamentarischer Kontrollinstrumente. Das Zitierrecht nach Art. 43 Abs. 1 GG richtet sich dementsprechend gegen sie. Zwar trägt die Bundeskanzlerin letztlich immer die parlamentarische Verantwortung für die Bundesregierung; gerät sie selbst unter Druck, gefährdet dies den Bestand der ganzen Regierung. Die Verlagerung von Ressortaufgaben in ihre Zuständigkeit vergrößert ihren unmittelbaren Verantwortungsbereich und damit das Risiko, dass sich in dieser Situation die Kritik unmittelbar gegen die Bundeskanzlerin richtet. Während bei einer politischen Krise als letztes Mittel die zuständige Ministerin entlassen wird oder, freiwillig zurücktritt, stellt die Entlassung einer ihr gegenüber weisungsabhängigen Staatssekretärin hierzu kein Äquivalent dar. Der Ressortfreiheit der Bundeskanzlerin kommt so auch eine Schutzfunktion zu und kann einen Beitrag zur Regierungsstabilität insgesamt leisten.

Steht die Einrichtung der Sonderbeauftragten nicht im Einklang mit dem Grundgesetz?

Da auch der Bereich Kultur und Medien über ein gewisses Sprengstoffpotenzial verfügt – man denke etwa zuletzt an die Debatte über das Humboldtforum – stellt sich die Verlagerung von Ressortaufgaben als problematisch dar. Ein Beispiel ist etwa der Skandal um die Zusammenarbeit des Bundesnachrichtendienstes, der dem Bundeskanzleramt nachgeordnet ist, mit dem amerikanischen Auslandsgeheimdienst NSA. In diesem Zusammenhang musste die damalige Bundeskanzlerin als Zeugin vor dem Untersuchungsausschuss des Bundestages aussagen. Zusätzlich können sich in dieser Konstellation Schwierigkeiten hinsichtlich der Leitungs- und Moderationsfunktion innerhalb der Bundesregierung ergeben, die der Bundeskanzlerin zweifellos zukommt. Die Bundeskanzlerin übt die Richtlinienkompetenz aus und leitet die Geschäfte der Bundesregierung. Ihr kommt dadurch auch eine ressortübergreifende Rolle mit Bündelungsfunktion zu, die bei Ressortkonflikten die Rolle einer Moderatorin einnehmen und vermitteln kann.

Nicht nur innerhalb der Führungsposition entsteht eine Vermischung der Funktionen von Ressortleitung- und Richtlinienkompetenz, sondern auch innerhalb des Verwaltungsapparates. Die Beamtinnen der Regierungszentrale sind dann nicht mehr ausschließlich mit der Unterstützung der Bundeskanzlerin bei der Ausübung der Richtlinienkompetenz und der Geschäftsführung der Bundesregierung befasst, sondern auch mit der unmittelbaren Durchführung und Umsetzung dieser Vorgaben. Das System der Spiegelreferate innerhalb des Bundeskanzleramtes, die den jeweiligen Ressortzuschnitt der Ministerien abbilden, den Kontakt mit den Fachressorts pflegen und Aufgaben koordinieren, fällt dadurch in sich zusammen.

Ein Verstoß gegen Art. 65 GG lässt sich dadurch jedoch nicht hinreichend begründen: Die Norm skizziert zwar eine bestimmte Funktionenverteilung zwischen Bundeskanzlerin und Bundesministerinnen, enthält aber derart fragmentarische Aussagen, dass sich ihr nicht für jeden Einzelfall eine konkrete Regelungsanordnung entnehmen lässt. Dass die Bestimmungen fragmentarisch ausgestaltet sind, stellt kein Defizit dar, sondern muss als Bedingung für deren Anpassungsfähigkeit begriffen werden. Angesichts der Komplexität politischer Führung bietet es normative Fixpunkte, innerhalb derer politische Führung stattfinden kann, und verhindert dennoch, dass ein völlig andersgeartetes Modell etabliert wird. Nicht jede Form von Kompetenzabweichung gegenüber diesem Modell kann ihre Verfassungswidrigkeit nach sich ziehen, denn das entspricht nicht dem begrenzten Regelungsanspruch der Bestimmungen zur Regierungsorganisation und den umgekehrt vorgesehenen Gestaltungsspielräumen. Die Grenze zur Verfassungswidrigkeit dürfte jedoch dann erreicht sein, wenn das Führungsmodell grundlegend in Frage gestellt wird – wenn also die Funktionenverteilung zwischen Bundeskanzlerin, Bundesministerinnen und Bundesregierung als Kollegium vollständig ausgehöhlt ist.

Widersprüchlichkeit der institutionellen Verankerung

Zur ambivalenten institutionellen Verankerung der Bundeskulturpolitik fasste Bundeskanzlerin Angela Merkel im Rahmen einer Rede vor der CDU/CSU-Bundestagsfraktion zutreffend zusammen: „Wir haben den Kulturhaushalt des Bundes und auch das Selbstverständnis der Staatsministerin oder des Staatsministers für Kultur sich sukzessive entfalten lassen. Daraus ist auch ohne eindeutige grundgesetzliche Kompetenz einiges in den verschiedenen Bereichen entstanden“. Einerseits verwundert das offene Eingeständnis fehlender Kompetenzen, andererseits wird hier auch die Abhängigkeit der BKM gegenüber der Regierungschefin deutlich und so in besonderem Maße, wie erforderlich persönliche Verbindung zur Bundeskanzlerin sind. Das kann im Allgemeinen für das einem Beauftragten zugewiesene Politikfeld von Nachteil sein und gilt für die übrigen Regierungsbeauftragten mit erheblich weniger Personal und deutlich kleineren Budgets in besonderem Maße. Die dritte Amtsinhaberin, Christina Weiss, formulierte insofern: „Es ist bei uns auch deswegen gut gelaufen, weil der Kanzler hinter uns stand. Man musste ihm allerdings jeden Tag mit dem spitzen Absatz auf den Zeh treten, dann bekam man das Geld“.

Insgesamt kann anhand der Errichtung der BKM eine gewisse Tendenz zur Zentralisierung beobachtet werden, die aus der hier gewählten Perspektive allerdings nicht in erster Linie als föderales Kompetenzproblem dargestellt wird. Kompetenzüberschreitungen des Bundes im Bereich der Kulturpolitik haben nicht erst mit der Aufgabenbündelung bei der BKM begonnen, wenngleich sie durch dessen Institutionalisierung besser sichtbar geworden sind. Vielmehr zeigt sich hier exemplarisch eine Machtkonzentration bei der Regierungschefin im Verhältnis zur Ressortselbständigkeit der Bundesministerinnen und damit in Bezug auf die Aufgabenverteilung innerhalb der Bundesregierung. Durch seine Quasi-Voraussetzungslosigkeit stellt die Schaffung von Beauftragten in dieser Hinsicht ein unkompliziertes, unbürokratisches Instrument dar – das aber zugleich staatsorganisationsrechtlich nicht eindeutig einzuordnen ist und die politische Funktionenverteilung im Kabinett auszuhöhlen vermag.

References

References
1 Vgl. Peilert, in: Wolff/Bachof/Stober/Kluth (Hrsg.), Verwaltungsrecht II, § 102 Rn. 10.
2 Vgl. Art. 37 Abs. 2, 43 Abs. 2 S. 1, 52 Abs. 4, 61 Abs. 1 S. 4, 84 Abs. 3 S. 2, 85 Abs. 4 S. 2, 115i Abs. 1 S. 1 GG.
3 Vgl. insofern die vom Bundesministerium des Innern gem. § 21 Abs. 3 GGO geführte Liste der Beauftragten der Bundesregierung, der Bundesbeauftragten sowie der Koordinatoren/Koordinatorinnen der Bundesregierung.
4 Weitere verfassungsrechtliche Fragestellungen im Zusammenhang mit der Errichtung von Regierungsbeauftragten, etwa diejenige eines institutionellen Gesetzesvorbehalts oder die der föderalen Kompetenzverteilung, die ohnehin kein originäres Problem des Beauftragtenwesens darstellt, sollen an dieser Stelle außen vor bleiben.