Deutsche und europäische Lieferkettenregulierung und das GATT
Eine schwierige Beziehung
Die Ansätze für eine umfassende Lieferkettenregulierung auf deutscher und europäischer Ebene werfen eine ganze Reihe Fragestellungen im Hinblick auf deren Vereinbarkeit mit dem Recht der Welthandelsorganisation (WTO) auf. Während diese Diskussion in der Wissenschaft bisher nur sehr selten geführt wurde, spielt sie in der Praxis überhaupt keine Rolle, so thematisieren beispielsweise weder die Kommission noch die Bundesregierung diese Fragestellung in den jeweiligen Gesetzesbegründungen. Dies ist umso bemerkenswerter als die WTO-rechtlichen Bedenken in Bezug auf das bereits 2023 in Kraft getretene deutsche Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG) durch die geplante EU-Lieferketten-Richtlinie (Corporate Sustainability Due Diligence Directive oder EU-CSDDD) noch verstärkt werden. Es ist in diesem Zusammenhang davon auszugehen, dass sich vor allem durch die in der EU-CSDDD enthaltene Verschärfung der Haftungsregelungen sowie die Erweiterung der umfassten Schutzgüter der handelsbeschränkende Effekt nochmals deutlich verstärken wird.
Der europäische Gesetzgebungsprozess zur Lieferkettenregulierung hat jüngst eine kritische Phase überwunden. Wenngleich sich für den im Dezember 2023 im Trilog gefundenen Kompromiss im Rat keine Mehrheit ergeben hatte, konnte die belgische Ratspräsidentschaft durch deutliche Änderungen am Richtlinientext eine Einigung herbeiführen. Bei der entsprechenden Abstimmung im Kreis der Ständigen Vertreter am 15. März 2024 haben sich allerdings neben Deutschland auch eine ganze Reihe anderer Staaten enthalten bzw. gegen den Kompromiss gestimmt. Die deutsche Enthaltung war ein Resultat der ablehnenden Haltung der FDP, die diese vor allem mit einem deutlichen bürokratischen Mehraufwand für die europäischen Unternehmen begründete. Es wird nun erwartet, dass der Gesetzgebungsprozess auf europäischer Ebene zeitnah finalisiert wird.
Interessant ist bei all den Diskussionen um die Lieferkettenregulierung, gleich ob auf Ebene der Union oder der Mitgliedstaaten, dass regelmäßig nur inhaltlich-gestalterische Rechtsfragen sowie mit den Regelungen verbundene ökonomische Effekte und Belastungen für die adressierten Unternehmen thematisiert werden. Fragen der (wirtschafts-)völkerrechtlichen Rechtmäßigkeit der Lieferkettenregulierung spielen in den Debatten hingegen sehr selten eine Rolle. Wenn die Vereinbarkeit einer mitgliedstaatlichen oder europäischen Lieferkettenregulierung mit Regeln der WTO und hier speziell des General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) ausnahmsweise behandelt wird, so betrachtet man diese als gegeben: entweder es wird bereits ein Verstoß gegen Ge- oder Verbote des GATT bezweifelt oder aber jedenfalls die sichere Möglichkeit einer Rechtfertigung nach Art. XX GATT angenommen.
Dies überzeugt jedoch nicht. Mit Blick auf die Vielzahl und die Breite der vom LkSG und mehr noch dem Kompromissvorschlag zur EU-CSDDD umfassten Schutzgüter stellen die jeweiligen Regulierungen eine zumindest in Teilbereichen WTO-rechtlich nicht zu rechtfertigende Handelsbeschränkung dar. Mit Blick auf die Bindung der EU und ihrer Mitgliedstaaten an das Welthandelsrecht ist dies keine banale Feststellung. In zahlreichen Gebieten des Völkerrechts und insbesondere im Wirtschaftsvölkerrecht kann man aktuell eine zunehmende Bereitschaft beobachten, die Grenzen völkerrechtlich zulässigen Handelns mindestens auszutesten, oft aber bewusst zu überschreiten. Dass sich die EU und ihre Mitgliedstaaten hier potenziell im Hinblick auf das WTO-Recht einreihen, überrascht sehr, betonen sie doch regelmäßig die Bedeutung des WTO-Rechts und dessen zentrale Funktion für eine regelbasierte Welthandelsordnung. Die Achtung des (Wirtschafts-)Völkerrechts scheint gerade in Zeiten einer zunehmenden Verquickung außenwirtschaftlicher Fragen mit geopolitischen Zielen von zentraler Bedeutung.
Nach einer kurzen Betrachtung der unionsrechtlichen Bedeutung des WTO-Rechts für Unionsorgane und EU-Mitgliedstaaten wird am Beispiel des GATT dargelegt, warum ein nicht zu rechtfertigender GATT-Verstoß sowohl des aktuellen LkSG als auch einer potenziellen EU-CSDDD gegeben ist bzw. wäre.
GATT als unmittelbar verbindliches Unionsrecht
Bei den Abkommen der WTO handelt es sich wie angesprochen um für die EU und ihre Mitgliedstaaten völkerrechtlich verbindliche Verträge. Zudem erklärt Art. 216 Abs. 2 AEUV völkerrechtliche Abkommen der EU mit Blick auf die Organe der EU und ihre Mitgliedstaaten für grundsätzlich auch unionsrechtlich verbindlich. Dies gilt somit auch für die Abkommen im Rahmen der WTO, für die der EuGH lange Zeit Besonderheiten angenommen hat.
Gemäß Art. 216 Abs. 2 AEUV sind zunächst die Mitgliedstaaten unmittelbar an Abkommen der Union gebunden. Dies gilt laut EuGH auch bei Widersprüchen zwischen WTO-Recht und mitgliedstaatlichem Recht (Rs C-66/18, ECLI:EU:C:2020:792 – Kommission/Ungarn). Damit ist die Frage auch relevant für das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle, dem besondere Funktionen bei der Durchsetzung des LkSG zugewiesen sind.
Vor dem Hintergrund der mitgliedstaatlichen Bindung wäre es widersprüchlich, entgegen der ausdrücklichen Vorgabe des Art. 216 Abs. 2 AEUV eine Bindungswirkung des WTO-Rechts weiterhin für den europäischen Sekundärrechtsgeber auszuschließen. Die Einheit des Unionsrechts wäre verletzt, wenn Mitgliedstaaten mit dem WTO-Recht konfligierendes Sekundärrecht beachten müssten. Auch die EU-CSDDD muss folglich mit dem WTO-Recht vereinbar gestaltet sein. Dies gilt unabhängig von der Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit des WTO-Rechts.
Lieferkettenregulierung und Effekte auf den im GATT geschützten freien Warenhandel
LkSG und EU-CSDDD verfolgen nicht nur globale Schutzziele, sie nehmen hierfür auch – ohne jegliche geografische Begrenzung – internationale Lieferketten in den Blick. Die Regeln verlangen Sorgfalt der adressierten Unternehmen in Lieferketten, die potenziell alle Kontinente umspannen. Dabei geht es nicht nur um Lieferketten, die für Deutschland oder die EU bestimmte Waren betreffen oder diese Märkte durchqueren. Die entsprechenden Regelungswerke entfalten damit eine erhebliche extraterritoriale Wirkung.
Vor diesem Hintergrund überrascht es, dass weder der deutsche noch der europäische Gesetzgeber in den jeweiligen Gesetzesbegründungen mögliche Konflikte mit dem Welthandelsrecht ansprechen. Dabei sehen sowohl das LkSG als auch die EU-CSDDD für bestimmte (schwerwiegende) Szenarien den verpflichtenden Abbruch von Geschäftsbeziehungen vor (§ 7 Abs. 3 LkSG, Art. 8 Abs. 6 b EU-CSDDD). Der eigentliche Effekt auf den internationalen Warenhandel wird aber durch „freiwilliges“ Verhalten der Unternehmen bewirkt, wobei es hierbei jedoch um ein sanktionsrechtlich induziertes freiwilliges Verhalten handelt. Aufgrund der jeweils vorgesehenen ordnungsrechtlichen Sanktionen in Gestalt von potenziell beachtlichen Bußgeldern werden sich die Unternehmen veranlasst sehen, als problematisch erkannte Kooperationen aufzugeben. Solche Effekte werden sich mit der in der EU-CSDDD vorgesehenen zivilrechtlichen Haftung noch verstärken.
Vor diesem Hintergrund sind sowohl das LkSG als auch der aktuelle Kompromissvorschlag der EU-CSDDD WTO-rechtlich an Art. I GATT und Art. XI:1 GATT zu messen. Ersterer verbietet eine Diskriminierung ausländischer Waren unterschiedlicher Nationalität. Ein Land mit geringen Schutzstandards wird seine Waren nicht mehr in gleicher Weise absetzen wie bislang, während Waren aus anderen Ländern in die Lieferketten der adressierten Unternehmen Eingang finden werden. Dies verändert die grenzüberschreitenden Warenströme und stellt eine faktische Diskriminierung nach Art. I GATT dar.
Daneben ist auch Art. XI GATT einschlägig. Art. XI GATT hat ungeachtet von seiner Nichtanwendung auf von Art. III GATT erfassten innerstaatlichen Maßnahmen einen grundsätzlich weiten Anwendungsbereich. Er umfasst neben de jure- auch de facto-Handelsbeschränkungen. Damit ist davon auszugehen, dass die Lieferkettenregulierungen eine beschränkende Wirkung für den Import von für den deutschen und/oder europäischen Markt bestimmten Waren entfalten, weshalb auch ein Verstoß gegen Art. XI GATT angenommen werden kann.
Verstöße infolge der Lieferkettenregulierung können nicht durchgängig gerechtfertigt werden
In der Geschichte der Streitbeilegung unter dem früheren GATT bzw. der heutigen WTO hat es zahlreiche Versuche gegeben, Diskriminierungen oder verbotene Handelsbeschränkungen unter Berufung auf Art. XX GATT zu rechtfertigen. Aber nur ganz ausnahmsweise waren sie erfolgreich. Dies liegt an den hohen Hürden, die Art. XX GATT aufstellt.
Zunächst muss ein Schutzgut aus der sehr begrenzten und abschließenden Liste der in Art. XX GATT genannten Schutzgüter oder -szenarien einschlägig sein. Weiter bestehen je nach Schutzgut unterschiedliche Anforderungen an die Zielgerichtetheit („relating to“) oder Erforderlichkeit („necessary to“) der staatlichen Maßnahme. Sodann gilt es, einen besonderen Missbrauchstest (sog. „Chapeau-Prüfung“) zu bestehen, der insbesondere Fälle von verstecktem Protektionismus verhindern soll. Und letztlich können sich besondere Probleme einer extraterritorialen Anwendung ergeben, soweit sich die Geltendmachung von Art. XX GATT – wie im Fall der Lieferkettenregulierung – auf Schutzgüter bezieht, die sich außerhalb des Territoriums des Staates befinden, der sich auf Art. XX GATT beruft.
Diesem Anspruch müssen das LkSG und die EU-CSDDD durchweg gerecht werden. Die Regulierung des LkSG umfasst neben grundlegenden menschenrechtlichen Schutzgütern speziell im Bereich des Arbeitnehmerschutzes einen begrenzten Umweltschutz. Die EU-CSDDD greift dies auf, erweitert die menschenrechtlichen Schutzgüter und ergänzt den Umweltschutz erheblich. Auch wenn man mit Blick auf die völkerrechtlichen Abkommen, auf denen die Schutzgüter beruhen, sagen kann, dass diese einen hohen Grad an staatlicher Beteiligung aufweisen und teilweise eine quasi-universelle Geltung beanspruchen können, erlaubt dies doch nicht die Annahme einer pauschalen Rechtfertigung über Art. XX GATT. Während man einen Schutz über Art. XX GATT – auch extraterritorial – für bestimmte Schutzgüter für vertretbar erachten kann, ist ein solcher für die komplette Breite der von der Lieferkettenregulierung erfassten Schutzgüter zweifelhaft.
Diese grundsätzliche Strenge des Art. XX GATT wird dadurch gemildert, dass völkerrechtliche Abkommen grundsätzlich als living documents betrachtet und damit dynamisch ausgelegt werden. Für Art. XX GATT hat dies in der Vergangenheit dazu beigetragen, dass etwa die „exhaustible natural resources“ in lit. g von Art. XX GATT sehr weit verstanden wurden. So spricht gerade auch vor dem Hintergrund des Pariser Abkommens einiges dafür, den Klimaschutz als ein nicht lokal zu verortendes, universelles Schutzgut als von lit. g erfasst anzusehen (das Problem liegt hier mehr bei der Gestaltung und Begründung von Maßnahmen, da eine offen von Wettbewerbsinteressen geleitete Regulierung am „Chapeau“ des Art. XX GATT scheitern würde).
Mit Blick auf den Arbeitnehmer- und Menschenrechtsschutz stellen sich besondere Fragen, da Art. XX GATT insoweit nur einen sehr rudimentären Schutz insbesondere in lit. b („human (…) life or health“) und lit. e („products of prison labour“) begründet. Beide Tatbestände sind vorliegend allerdings nicht einschlägig. Während lit. e nur einem sehr begrenzten Schutzzweck dient, ist lit. b nach gefestigter Judikatur der WTO-Streitbeilegungsorgane auf den Schutz der inländischen Bevölkerung beschränkt. Als Folge kommt somit lediglich eine Rechtfertigung – wie noch anzusprechen sein wird – über lit. a („necessary to protect public morals“) in Betracht. Angemerkt sei hier, dass die WTO-Mitglieder in der Singapore Ministerial Declaration gerade mit Blick auf Arbeitnehmerstandards 1996 zum Ausdruck gebracht haben, dass diesbezüglich bestehende komparative Vorteile nicht im Rahmen der WTO-Regeln in Frage gestellt werden dürfen. Diese grundlegende Haltung wurde 2001 in der Doha Ministerial Declaration bestätigt. Hier ist bis heute keine wegweisende Richtungsänderung festzustellen.
Unproblematisch erscheint gleichwohl ein Individualschutz im Hinblick auf das Verbot der Sklaverei. Dabei handelt es sich um eines der vergleichsweise wenigen vom völkerrechtlichen ius cogens erfassten Verbote, welches auch die WTO anzuerkennen hat. Würde ein Staat zugunsten der von Sklaverei betroffenen Individuen im Ausland gar die Einfuhr der von diesen produzierten Waren per Importverbot entgegen Art. XI GATT unmittelbar verbieten, wäre diese extraterritoriale Maßnahme über Art. XX GATT zu rechtfertigen.
Für weitere Schutzinteressen der Lieferkettenregulierung, etwa aus dem Bereich der Kinderarbeit (das diesbezügliche Abkommen der International Labour Organisation (ILO, Nr. 182) wurde ausnahmslos von allen 187 ILO-Mitgliedstaaten ratifiziert), sind ähnliche Argumentationslinien denkbar. Auch das ILO-Übereinkommen Nr. 29 zur Zwangsarbeit hat eine weitreichende Anerkennung erfahren (181 Ratifikationen), auch wenn das ebenfalls von LkSG und EU-CSDDD in Bezug genommene Protokoll zu diesem Abkommen lediglich 60 Ratifikationen aufweist (unter den bislang nicht beteiligten Staaten sind nach aktuellen Daten der ILO gleich acht EU-Mitgliedstaaten).
Damit ist das Problem der unbegrenzten territorialen Reichweite der Lieferkettenregulierungen im Hinblick auf diese Schutzgüter aber noch nicht zwingend ausgeräumt. Dies gilt umso mehr für Schutzgüter, die eine solch hohe universelle Anerkennung nicht für sich reklamieren können. Daher bedarf es einer strengen Betrachtung der einzelnen Schutzgüter.
So finden sich in der Liste der von den Lieferkettenregulierungen geschützten Arbeitsstandards etwa auch solche, deren Rechtfertigung über Art. XX GATT sehr zweifelhaft erscheint. Soweit LkSG und EU-CSDDD beispielsweise ihren Schutz auch auf die Vereinigungsfreiheit erstrecken, sei angedeutet, dass das diesbezügliche ILO-Übereinkommen Nr. 87 von 30 ILO-Mitgliedern nicht ratifiziert wurde, darunter etwa Brasilien, China, Indien und den Vereinigten Staaten von Amerika. Es soll nicht in Abrede gestellt werden, welch wichtige Funktion der Koalitionsfreiheit auch im Rahmen der ILO zukommt. Gleichwohl findet sich selbst bei weiter Auslegung kein dieses Schutzgut explizit aufgreifender Rechtfertigungstatbestand in Art. XX GATT.
So kann auch in diesem Zusammenhang lediglich Art. XX lit. a GATT zur Rechtfertigung herangezogen werden. Dabei würde jedoch dessen Rolle in der bisherigen Praxis verkannt. Wenngleich den Staaten nach der Rechtsprechungspraxis innerhalb der WTO ein weiter Spielraum bei der Beurteilung einschlägiger Fälle gewährt wird, so ist die nach lit. a gebotene „Erforderlichkeit“ einer global ausgerichteten und sanktionsbewährten Lieferkettenregulierung jedoch zweifelhaft. Die Bestimmung dient trotz des angesprochenen Beurteilungsspielraums nicht als Auffangtatbestand aller sonst in Art. XX GATT nicht erfassten Schutzinteressen. In der Praxis wurde die öffentliche Sittlichkeit daher bislang auch nur im Hinblick auf einzelne wirtschaftlich vergleichsweise unbedeutende Produkte und Dienstleistungen angewendet. Die insoweit unbegrenzte Dimension der deutschen und europäischen Lieferkettenregulierung sprengt demgegenüber jeglichen Rahmen von public morals. Dies gilt umso mehr, wenn damit auch eine unbegrenzte extraterritoriale Anwendung von Art. XX GATT verbunden wäre. Art. XX lit. a GATT hat nicht die Funktion, einen umfassenden internationalen Transfer nationaler Moral- und Sittlichkeitsvorstellungen zu rechtfertigen.
Auch für andere Schutzgüter der Lieferkettenregulierung kann man entsprechende Diskussionen führen. Während bei einzelnen Schutzgütern eine Vereinbarkeit mit dem GATT auch trotz der erheblichen extraterritorialen Wirkung der Lieferkettenregulierung zumindest noch denkbar ist, scheint sie für andere ausgeschlossen. Damit wird deutlich, dass es die Breite der Schutzgüter im LkSG und der EU-CSDDD ist, die die (wirtschafts-)völkerrechtlichen Zweifel begründet.
Fazit und Ausblick
Durch die EU-CSDDD wird das LkSG nochmals substanzielle Änderungen erfahren. Dies umfasst unter anderem eine Verschärfung der Haftungsregelungen sowie die Erweiterung der Schutzgüter. Beides belastet die bereits jetzt im Hinblick auf das LkSG bestehende, schwierige Beziehung zum WTO-Recht zusätzlich. Wenngleich die Schutzgüter der Lieferkettenregulierung eine hohe multilaterale Anerkennung genießen, so sind sie doch nicht durchgängig auch im WTO-Recht anerkannt. Die Achtung des Völkerrechts ist ein hohes Gut, eine potenzielle Missachtung gerade auch durch die EU und ihrer Mitgliedstaaten wird von der Völkerrechtsgemeinschaft sehr genau zur Kenntnis genommen. Dieser Aspekt sollte in den Debatten um die Lieferkettenregulierung nicht weiter übersehen werden.
