Durchschlagskraft für Sorgfaltspflichten
Zur Einbeziehung des Waffen- und Rüstungssektors in die EU-Richtlinie über die Sorgfaltspflichten von Unternehmen
Die bevorstehende Verabschiedung der EU-Richtlinie über die Sorgfaltspflichten von Unternehmen im Hinblick auf Nachhaltigkeit (Corporate Sustainability Due Diligence Directive, CSDDD) könnte die Regulierung der Waffen- und Rüstungsindustrie in Europa drastisch verändern. Während sich das EU-Parlament, die Kommission und der Rat darauf vorbereiten, in den so genannten „Trilog“ einzutreten, um einen endgültigen Text zu verabschieden, ist noch offen, ob sie auch den Waffenhandel in den Geltungsbereich der Richtlinie einbeziehen werden. Sollte dies geschehen, könnten sich die daraus ergebenden Sorgfaltspflichten für Unternehmen auch auf nachgelagerte Elemente der Wertschöpfungskette erstrecken und so die Überwachung und Überprüfung verstärken. In diesem Beitrag beleuchten wir einige Accountability-Defizite in derzeitigen europäischen Regelungen über die Ausfuhr von Feuerwaffen. Die CSDDD könnte dazu beitragen, jene Defizite zu beheben und gleichzeitig den illegalen Handel und die Umleitung von Waffen zu verhindern.
Hintergrund
Vier der zehn größten Waffen- und Rüstungsexporteure weltweit sind EU-Mitgliedstaaten. Frankreich ist mit einem geschätzten Anteil von 11% an den weltweiten Waffenverkäufen im Zeitraum zwischen 2018 und 2022 hierbei auf dem dritten Platz. Es folgen Deutschland, Italien und Spanien, auf die zusammen 10,6% der Verkäufe im selben Zeitraum entfallen. Zusammengenommen entfallen auf diese EU-Länder mehr als ein Fünftel der weltweiten Waffen- und Rüstungsexporte.
Angesichts des exponentiellen Anstiegs von Waffenverkäufen ist die UNO der Ansicht, dass der private Waffenbesitz ein allgemeines Risiko dafür darstellt, dass Waffen umgeleitet, verloren, gestohlen oder illegal weitergeleitet werden. Tatsächlich sind nur 12% der weltweilt rund 857 Millionen im Privatbesitz befindlichen Waffen registriert. In einer ‚Globalen Studie der Vereinten Nationen zum Waffenhandel 2020‘ wird Europa als eine „wichtige Quelle“ illegaler Ströme identifiziert.
Es ist alarmierend, dass europäische Waffen und ihre Bestandteile immer wieder in Konfliktzonen und Krisengebieten gefunden werden, in denen Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und schwere Menschenrechtsverletzungen begangen werden. In einem kürzlich veröffentlichten Bericht wurde beispielsweise festgestellt, dass europäische Firmen aus Deutschland, Österreich und Frankreich die Militärjunta Myanmars mit Material zur Herstellung von Waffen beliefern und dabei Sanktionen umgehen. Noch bedenklicher: europäische Waffen- und Rüstungsexporte könnten zur Begehung von Kriegsverbrechen im Jemen und in der Ukraine beitragen. Die Aufnahme von nachgelagerten Sorgfaltspflichten in die CSDDD würde leichtfertigen Waffenverkäufen entgegenwirken und deren Überwachung verbessern.
Das Accountability-Defizit
Geltendes EU-Recht enthält keine verbindlichen Vorschriften, die die EU-Mitgliedstaaten verpflichten, Daten über die Ein- und Ausfuhr von Schusswaffen oder über Einnahmen und Ausgaben in diesen Bereichen vorzulegen. Des Weiteren schreiben sie keine obligatorischen Endnutzerkontrollen im Falle von Ausfuhren vor, die es Dritten ermöglichen würden, zu überprüfen, ob die Waffen ihre Bestimmung erreicht haben. Die Feuerwaffenverordnung verpflichtet die EU-Mitgliedstaaten beispielsweise lediglich dazu, ein Verfahren für Ausfuhr-, Einfuhr- und Durchfuhrgenehmigungen einzuführen. Der Gemeinsame Standpunkt der EU zu Rüstungsexporten verlangt zwar Risikobewertungen in Bezug auf mögliche Menschenrechtsverletzungen. In der Praxis wird das Entscheidungsverfahren jedoch regelmäßig unterlaufen (ein Land beschließt, eine Genehmigung zu erteilen, die von einem anderen Mitgliedstaat verweigert wurde) und durch mangelnde Transparenz untergraben.
Darüber hinaus erlaubt der Vertrag über den Waffenhandel, dem alle EU-Mitgliedstaaten beigetreten sind, die Erteilung von Ausfuhrgenehmigungen, solange Staaten das Risiko, dass die Waffen zu schweren Menschenrechtsverletzungen, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Völkermord sowie zu Terrorismus und grenzüberschreitenden Verbrechen beitragen werden, bewertet haben. Bei dieser Bewertung muss ein „überwiegendes Risiko“ für alle potentiellen „negativen Folgen“ festgestellt werden, wobei die Definition und Reichweite dieses Risikos jedoch der Auslegung durch die einzelnen Vertragsparteien überlassen wird. Dies führt häufig zu einem Interessenkonflikt, da dieselben Staaten, die mit der Durchführung der Risikobewertung beauftragt sind, mitunter auch Eigentümer von Rüstungsunternehmen sind.
UN-Sachverständige haben bei der Prüfung mehrerer durch EU-Mitgliedstaaten erteilten Genehmigungen festgestellt, dass diese Staaten ihre Verpflichtungen unter dem Gemeinsamen Standpunkt der EU und dem Vertrag über den Waffenhandel häufig missachten. Dies wird durch die sprachlichen Unstimmigkeiten in den offiziellen Übersetzungen des Gemeinsamen Standpunkts der EU noch verschärft. Dies führt zu einem allgemeinen und weit verbreiteten Mangel an Zugang zu Rechtsbehelfen und Transparenz, der durch einen Mangel an Aufsicht, Regulierung und Sorgfaltspflichten in Bezug auf die Produktion, Verwendung, Ausfuhr und Entsorgung von in Europa hergestellten Waffen noch verstärkt wird.
Die europäische Waffen- und Rüstungsindustrie genießt in vielen Rechtsordnungen zudem zusätzlichen Schutz, zum Beispiel durch die Geheimhaltung von Lizenzen und Exportvereinbarungen aufgrund staatlicher Ausnahmen basierend auf Gründen nationaler Sicherheit oder außenpolitischer Entscheidungen. Rechtsbehelfe für Opfer von Waffengewalt, die mit Produkten verübt wurde, die aufgrund von leichtfertigen Verkäufen exportiert wurden, sind deswegen auf alarmierende Weise unzureichend. Diese Ausnahmen gefährden das Recht auf einen effektiven Rechtsbehelf, auf das Überlebende von Waffengewalt auch nach nationalen und internationalen Menschenrechtsvorschriften Anspruch haben.
Die CSDDD Initiative
Im Februar 2022 veröffentlichte die Europäische Kommission ihren Vorschlag für eine Richtlinie über unternehmerische Sorgfaltspflichten im Bereich der Nachhaltigkeit. Die Initiative zielt darauf ab, in Europa ansässige und in Europa registrierte Unternehmen ab einer bestimmten Größe zu ermutigen, verantwortungsvolle und nachhaltige Geschäftspraktiken anzuwenden, indem sie schädliche Auswirkungen ihrer Geschäftstätigkeit auf Menschenrechte und Umwelt ermitteln und gegebenenfalls vorbeugen, abmildern oder beenden. Mit dieser Initiative beabsichtigt die Kommission die Durchsetzung von Rechtsbehelfen für Personen, die durch Unternehmenstätigkeiten nachteilig beeinflusst werden, zu harmonisieren.
Um eine weite Anwendung der Richtlinie zu gewährleisten, hat die Kommission den Geltungsbereich der Sorgfaltspflichten von Unternehmen erweitert, insbesondere durch eine allgemeine Definition von Wertschöpfungsketten, die für alle Branchen gilt. Der Europäische Rat schränkte jedoch in seiner im Dezember 2022 veröffentlichten Verhandlungsposition den Anwendungsbereich der erfassten Wertschöpfungsketten ein und nahm damit die Rüstungsindustrie aus der Richtlinie heraus, indem er Produkte, die Ausfuhrkontrollen unterliegen, wie z. B. Waffen, exkludierte.
„Wertschöpfungskette“ versus „Kette von Tätigkeiten“
In Artikel 3(g) der CSDDD-Richtlinie definiert die Kommission Wertschöpfungsketten als „Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Herstellung von Waren oder der Erbringung von Dienstleistungen durch ein Unternehmen“. Der Begriff der Wertschöpfungskette umfasst hier vor- und nachgelagerte Geschäftstätigkeiten, die von der Herstellung von Waren oder der Erbringung von Dienstleistungen bis hin zur „Nutzung und Entsorgung des Produkts“ reichen. Sollte diese Formulierung in Kraft treten, würde diese weit gefasste Definition den Unternehmen, einschließlich der Rüstungsindustrie, die Verpflichtung auferlegen, dafür zu sorgen, dass ihre Geschäftsaktivitäten entlang der gesamten Wertschöpfungskette keine negativen Auswirkungen auf Menschenrechte oder Umwelt haben. Waffen- und Rüstungsproduzenten wären somit verpflichtet, dafür zu sorgen, dass ihre Produkte während ihrer gesamten Lebensdauer, von der Nutzung bis zur Entsorgung, keine negativen Auswirkungen auf Menschenrechte haben.
Der Europäische Rat lehnte den Entwurf der Europäischen Kommission jedoch ab und forderte, den Begriff der „Wertschöpfungskette“ durch den Begriff der „Kette von Aktivitäten“ zu ersetzen. Das beinhaltet, dass die Verwendung eines Produkts von den Sorgfaltspflichten des respektiven Unternehmens ausgenommen wird. Der Rat möchte zudem die Waffen- und Rüstungsindustrie von Sorgfaltspflichten im Zusammenhang mit dem „Vertrieb, dem Transport, der Lagerung und der Entsorgung“ von Waffen befreien. Dem Rat zufolge unterliegt dieser Sektor nationalen Ausfuhrkontrollen, was beinhaltet, dass jeder EU-Mitgliedstaat individuell die Ausfuhr von Waffen und Rüstungsgütern und das entsprechende Genehmigungsverfahren regelt.
Haftung und Rechtsbehelfe
In Bezug auf die Haftungsfrage schlug die Kommission vor, Unternehmen für alle Schäden haftbar zu machen, die juristische oder natürliche Personen erleiden, einschließlich der Schäden, die in Verbindung mit indirekten Geschäftspartnern entstehen, sofern das Unternehmen es versäumt hat, möglichen nachteiligen Auswirkungen vorzubeugen und zu diese zu beenden. Im Vorschlag des Rates werden jedoch Schäden, die durch direkte und indirekte Geschäftspartner des Unternehmens verursacht werden, ausgeschlossen, und die Sorgfaltspflichten auf „etablierte Geschäftsbeziehungen“ beschränkt. Menschenrechtsorganisationen haben darauf hingewiesen, dass diese Ausnahmeregelung zu einem Accountability-Defizit führen wird.
In jedem Fall werden die EU-Mitgliedstaaten durch die Aufnahme zivilrechtlicher Haftungsbestimmungen, wie weitreichend oder restriktiv sie auch sein mögen, gezwungen sein, ihre nationalen Sorgfaltspflichtgesetze an die CSDDD anzupassen. Das deutsche Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG) zum Beispiel, das eine zivilrechtliche Haftung ausschließt, müsste im Zuge dessen geändert werden.
Zu beachten ist weiter, dass die Bestimmungen der CSDDD oder anderer Sorgfaltspflichtgesetze, die Bestimmungen zur zivilrechtlichen Haftung enthalten (wie beispielsweise die französische Loi de Vigilance und die aktuelle niederländische Initiative zur Sorgfaltspflicht), die Möglichkeit einer Haftung aus dem Deliktsrecht und anderen Klagegründen nicht ausschließen. In zwei viel beachteten Fällen wurden beispielsweise die deutschen Unternehmen Heckler & Koch und Sig Sauer für Verstöße gegen Verwaltungs- und Handelsgesetze durch unrechtmäßige Exporte nach Mexiko bzw. Kolumbien haftbar gemacht.
Andere Vorschläge
Um diesen Herausforderungen zu begegnen, hat die Europäische Kommission im Oktober 2022 einen separaten Vorschlag für eine Verordnung über die Einfuhr, Ausfuhr und Durchfuhr von Waffen vorgelegt, der darauf abzielt, harmonisierte Regeln für die Ein- und Ausfuhr von privaten Feuerwaffen zu schaffen und die Feuerwaffenverordnung zu ersetzen. Dieser Vorschlag enthält klare Bestimmungen für eine bessere Zusammenarbeit und einen besseren Informationsaustausch zwischen den nationalen Behörden innerhalb der EU und sieht Endnutzerkontrollen und gemeinsame Risikobewertungen vor, die auf EU-Ebene institutionalisiert sind. Diese Initiative befindet sich derzeit in einem frühen Entwurfsstadium und wird ohne Zweifel Gegenstand weiterer Verhandlungen sein.
Aufgrund seiner Position als wichtige Exportregion spielt Europa eine wichtige Rolle bei der Festlegung globaler Standards zur Verhinderung des Handels mit und der Umleitung von Schusswaffen. In dieser Hinsicht kann die CSDDD zur Verbesserung des Regelungsumfelds beitragen, indem sie nachgelagerte Aktivitäten der Feuerwaffenindustrie in ihren Geltungsbereich einbezieht, was den Vertrieb, den Einzelhandel, die Verwendung und die Entsorgung von Feuerwaffen umfassen würde. Opfer und Überlebende würden auch von robusten Bestimmungen in Bezug auf Rechtsbehelfe für Schäden profitieren, die von direkten und indirekten Geschäftspartnern verursacht werden.
Eine englischsprachige Version dieses Textes ist an früherer Stelle auf dem Verfassungsblog erschienen.
