Ein Hinweis für den Rechtsstaat

„Seit wir die neue Leitung haben, sind wir angewiesen, Abteilung 3 einfach nicht mehr zu beteiligen.“

„Meine neue Dienstgruppenleiterin hat aufgegeben, mit Kontrollen bei ‚den Ausländern‘ jetzt mal besonders hinzuschauen.“

„Bei uns in der Bauabteilung gilt jetzt: Solaranlagen werden nicht mehr genehmigt!“

Die Ergebnisse der Landtagswahlen in Sachsen, Thüringen und Brandenburg lassen solche Szenarien in bedrohliche Nähe rücken. Wenn Rechtsextremismus und Menschenfeindlichkeit in unserer Gesellschaft zunehmen, vollzieht sich das oft auch am Arbeitsplatz. Gerade Beamt*innen und Angestellte im öffentlichen Dienst müssen befürchten, dass Antidemokrat*innen und Extremist*innen in ihren Behörden die ihnen zur Verfügung stehenden Befugnisse – auch ohne Gesetzesänderungen – für rechtsstaatswidrige und menschenfeindliche Ziele nutzen. Was aber tun als Beschäftigte*r einer Behörde, der mit rechtswidrigem Verhalten oder Anweisungen konfrontiert ist?

Die Beschwerde auf dem Dienstweg ist beamtenrechtlich vorgesehen, aber dann erschwert oder wirkungslos, wenn Vorgesetzte nicht vertrauenswürdig sind oder die rechtswidrige Handlung mitverantworten (hierzu schon Nitschke). Der Hinweis auf Fehlverhalten, sog. Whistleblowing, ist aber riskant. Neben schlechten Beurteilungen, Karrierenachteilen oder gar dem Jobverlust drohen Ausgrenzung, Mobbing und Schikane durch Kolleg*innen und Vorgesetzte. Das zeigen nicht zuletzt die Fälle von Edward Snowden, Brigitte Heinisch oder aktuell der Suizid des Boeing-Whistleblowers John Barnett. Das Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG), das 2023 zum Schutz von Whistleblower*innen in Kraft trat, bietet keinen ausreichenden Schutz für Beschäftigte im öffentlichen Dienst, wenn sie auf demokratiefeindliches und extremistisches Fehlverhalten hinweisen.

Unbekannter Hinweisgeberschutz

Das größte Hindernis für Hinweisgeber*innen stellt aktuell die schlichte Unkenntnis über Meldewege und den neuen gesetzlichen Schutz dar. Das belegen sowohl eine von der Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V. in Auftrag gegebenen Online-Befragung von Polizeibeamt*innen (74% der Befragten gaben an, nicht über den neuen Schutz informiert zu sein), als auch eine Befragung von 2.502 Beschäftigten im Dezember 2023.

Das Hinweisgeberschutzgesetz gibt Beschäftigten in Deutschland erstmals einen gesetzlichen Rahmen, der Meldewege und Schutzmechanismen für Whistleblower*innen enthält. Beschäftigungsgeber*innen mit in der Regel über 50 Mitarbeiter*innen müssen eigene sog. interne Meldestellen einrichten und ihre Angestellten über diese neuen Anlaufstellen informieren. Daneben gibt es für alle Beschäftigten seit Juli 2023 sog. externe Meldestellen außerhalb ihrer Beschäftigungsgeber*innen. Die grundsätzlich zuständige Stelle ist beim Bundesamt für Justiz (BfJ) angesiedelt (eine Übersicht der anderen zuständigen Stellen findet sich auf der Webseite des BfJ). Meldungen sind dort u.a. auch über ein Online-Meldeformular möglich. Anders als die internen Meldestellen ist zumindest diese Stelle verpflichtet, auch anonymen Hinweisen nachzugehen. Nach eigenem Bericht hat sich der Aufwand gelohnt: Allein in den ersten sechs Monaten ihrer Arbeit wurden beim BfJ 410 Meldungen entgegengenommen und bearbeitet, im Mai 2024 waren es 900.

Beobachten Arbeitnehmer*innen oder Beamt*innen z.B. eine Straftat von Kolleg*innen, können sie frei wählen, ob sie sich damit an die interne Meldestelle oder externe Meldestelle wenden. Diese Stelle ist dann verpflichtet, die Meldung vertraulich entgegenzunehmen und erforderliche Folgemaßnahmen zu ergreifen, also den Sachverhalt z.B. an Staatsanwaltschaft und Disziplinarstelle weiterzugeben. Meldungen an andere Stellen oder Informationsweitergaben außerhalb der Beschäftigungsgeber*innen, z.B. an die Presse oder über soziale Medien regelt das Gesetz als sog. Offenlegung sehr restriktiv (§ 32 HinSchG). Hier sind Hinweisgeber*innen grundsätzlich nur dann geschützt, wenn sie zuvor vergeblich die dargestellten externen Meldewege genutzt haben. Halten sich Hinweisgeber*innen an die Vorgaben des HinSchG, dürfen sie keine Nachteile wegen ihrer Meldung erfahren, z.B. schlecht beurteilt, versetzt, gekündigt oder herabgewürdigt werden (Repressalienverbot, § 36 HinSchG). Für rechtswidrige Nachteile besteht ein verschuldensunabhängiger Schadensersatzanspruch (§ 37 Abs. 1 HinSchG).

Hinweisgeben nur nach Katalog

Dieser Rahmen offenbart jedoch Schutzlücken für Hinweisgeber*innen in Behörden. Anwendung findet das HinSchG und seine Schutzvorschriften nämlich nur auf Meldungen und Offenlegungen von Gesetzesverstößen, die im Katalog des § 2 HinSchG aufgelistet sind. Dazu zählen Straftaten und bestimmte Ordnungswidrigkeiten, aber auch Verletzungen der DSGVO, nicht aber Verletzungen des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes (AGG). Diskriminierendes und grundrechtswidriges Verhalten unterfällt grundsätzlich nur dann dem Schutz des HinSchG, wenn es andere Gesetze aus dem Katalog des § 2 HinSchG verletzt. Zumeist müssen Diskriminierungen daher strafbare Ausmaße annehmen, z.B. als Beleidigungsdelikte (§§ 185 ff. StGB) oder Volksverhetzung (§ 130 StGB). Angestellte können z.B. die rassistische Auswahlentscheidung in Bewerbungsverfahren ebenso wenig an die Hinweisgeberstellen melden wie die systematische Schlechterstellung von FLINTA*-Personen in ihrem Unternehmen oder ihrer Behörde.

§ 2 Abs. 1 Nr. 10 HinSchG kann diese Schutzlücke nur teilweise auffangen. Meldefähig sind hiernach Äußerungen von Beamt*innen, die gegen ihre Pflicht zur Verfassungstreue verstoßen. So können auch nicht strafbare Äußerungen gemeldet und aufgedeckt werden und dadurch u.a. zu Disziplinarverfahren führen. Das gilt etwa für Äußerungen in sozialen Medien oder in rechtsextremen Chatgruppen, die mangels Öffentlichkeit oft nicht als Volksverhetzung gemäß § 130 StGB strafbar sind, aber auch für diskriminierendes und menschenfeindliches Verhalten im direkten Umgang. Auch im Fall eines Soldaten, dessen Hinweis auf rechtsextreme Äußerungen von Kolleg*innen bei der Bundeswehr dazu führte, dass statt Konsequenzen für die Kolleg*innen er selbst seinen Job verlor, hätte bei einer Meldung an eine Meldestelle § 2 Abs. 1 Nr. 10 HinSchG Anwendung gefunden. Bei der Auslegung ist jedoch unklar, ob jede diskriminierende Äußerung umfasst ist oder ob eine gewisse Erheblichkeit gegeben sein muss. Faktische Handlungsweisen, wie z.B. gezieltes Racial Profiling oder die Bevorzugung weißer Menschen mit deutschem Namen in der dienstlichen Tätigkeit, sind mangels „Äußerung“ nicht umfasst.

Außerdem beinhaltet der Katalog keine verwaltungsinternen Verstöße, wie die Verletzung von Geschäftsordnungen oder Zuständigkeiten. Dasselbe gilt für Blockaden von Vorhaben, die rechtswidrige Versagung von Verwaltungsleistungen und rechtswidrige Anweisungen, sofern die Ausführung nicht zu einer Gesetzesverletzung nach § 2 HinSchG führt.

Der eng gefasste, abschließende Katalog meldefähiger Sachverhalte schränkt die Wirksamkeit des Hinweisgeberschutzgesetzes bei antidemokratischem und menschenfeindlichem Fehlverhalten und bei der Aushöhlung von rechtsstaatlichen Prozessen in Behörden stark ein. Dass grundsätzlich nur strafbares und bestimmtes ordnungswidriges Verhalten gemeldet werden kann, steht im Widerspruch zu den gravierenden Auswirkungen, die diskriminierende Verhaltensweisen auf Menschen in ihrem Arbeitsumfeld haben können. Der Katalog des § 2 HinSchG ist darüber hinaus unübersichtlich, überfordert Hinweisgeber*innen und schreckt von einer Nutzung der Meldestellen ab.

Edward Snowden wäre nicht geschützt

Aber auch weitere strukturelle Regelungen schränken die Wirkung des Hinweisgeberschutzes erheblich ein. Pauschal aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen sind Sachverhalte, die die nationale Sicherheit betreffen, also u.a. der Tätigkeitsbereich der Geheimdienste. Mitarbeitende dieser Behörden sind damit gesetzlich schutzlos, selbst wenn die Behörde freiwillig eine Meldestelle schafft, wie es der Bundesnachrichtendienst (BND) getan hat. Ebenfalls nicht in den Anwendungsbereich fallen – bis auf wenige Ausnahmen – als Verschlusssachen eingestufte Inhalte (hierzu Brockhaus/Gerdemann/Thönnes hier und hier).

Beispielhaft zeigt sich das Ausmaß der Verengung in der Polizei des Landes Berlin. Weil die interne Meldestelle ein externer Vertrauensanwalt ist, können selbst Verschlusssachen der niedrigsten Stufe VS-nfD (Verschlusssache – nur für den Dienstgebrauch) nicht nach dem Hinweisgeberschutzgesetz gemeldet werden (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 HinSchG). Das gilt selbst dann, wenn der Einsatzbericht oder die eingestuften Weisungen strafbares Fehlverhalten beinhalten. Indem sie die Sachverhalte als Verschlusssache einstufen, können Vorgesetze und Leitungspersonen sie aus dem Anwendungsbereich des HinSchG ausnehmen. Einen effizienten Rechtschutz gegen eine solche Einstufung gibt es nicht.

Strukturell schränkt den Hinweisgeberschutz die Bildung sog. Organisationseinheiten (§ 12 Abs. 1 S. 2 HinSchG) bei der Einrichtung von internen Meldestellen in Behörden ein. Die – im Europarecht grundsätzlich nicht vorgesehene – Zusammenfassung von internen Meldestellen führt dazu, dass Meldestellen teils für ganze Ressorts in einer zentralen Stelle im Ministerium gebündelt werden (so beispielsweise für die innere Verwaltung samt Polizei in Niedersachsen, Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Baden-Württemberg, Thüringen und Schleswig-Holstein). In diesen Fällen ist z.B. für Polizist*innen nicht einmal gesichert, dass in der internen Meldestelle eine Person mit Polizeierfahrung ihre Meldung prüft. Durch die übermäßige Bündelung sind die internen Meldestellen nicht nur fachlich, sondern auch tatsächlich zu weit entfernt von Hinweisgeber*innen. Die interne und niedrigschwellige Ansprechbarkeit der internen Meldestellen am Arbeitsplatz ist daher nicht ausreichend gewährleistet.

„Aber dafür gibt es doch die Kolleg*innen…“

Die bestehenden Schutzlücken der §§ 2, 5 HinSchG werden auch nicht durch andere Beschwerdemechanismen nach dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz und dem Betriebsverfassungsgesetz geschlossen.

Die Meldemöglichkeiten nach §§ 84 ff. BetrVG können schon deshalb keinen vergleichbaren Schutz bieten, weil sie keine externe Meldestelle kennen, wie sie für den Hinweisgeberschutz frei wählbar vorgesehen ist (§ 7 Abs. 1 S. 1 HinSchG). Hinweisgeber*innen können somit nur innerhalb ihres Beschäftigungsgebers auf Fehlverhalten aufmerksam machen, was gerade in kleineren Verwaltungseinheiten große Risiken birgt. Das AGG enthält mit der Antidiskriminierungsstelle des Bundes (ADS) zwar eine externe Meldestelle, die aber auf individuelle Unterstützung und Schlichtung ausgerichtet ist (§ 27 Abs. 2 AGG). Die ADS nimmt auch Hinweise Dritter entgegen und unterstützt bei anonymen Anfragen, ist jedoch nicht als Meldestelle für Hinweise ausgerichtet. Beide Gesetze enthalten darüber hinaus keine vergleichbaren Schutzvorschriften: § 84 Abs. 3 BetrVG sieht zwar ein Repressalienverbot, aber keinen verschuldensunabhängigen Schadensersatzanspruch im Falle verbotener Repressalien vor; das AGG regelt keinen expliziten Schutz von nicht selbst betroffenen Hinweisgeber*innen. Weiterhin sind BetrVG und AGG nicht auf Whistleblowing von Dritten, sondern v.a. auf individuelle Unterstützung konkret Betroffener ausgerichtet und enthalten z.B. keine Regelungen zur Offenlegung.

In jedem Falle ist allein die Vielzahl möglicher zuständiger Stellen bereits ein Problem für Hinweisgeber*innen. Für Nichtjurist*innen ist es gerade bei den komplexen Vorfragen des § 2 HinSchG schwer zu ermitteln, welche Stelle zuständig ist. Bereits dies kann eine Person, die erwägt, auf Fehlverhalten in ihrer Behörde aufmerksam zu machen, von einer Meldung abhalten. Ebenso ist aber zu befürchten, dass auch die verschiedenen Stellen selbst ihre Zuständigkeiten nicht in jedem Einzelfall erkennen oder einheitlich beurteilen. Daher sollten die Schutzvorschriften der §§ 33 ff. HinSchG für die Meldung jeder Gesetzesverletzung anwendbar sein, auch wenn die Meldestellen nach HinSchG Sachverhalte dann an andere zuständige Stellen abgeben, wie z.B. die Gleichstellungsbeauftragten.

Don’t shoot the recipient!

Wenden sich Beschäftigte an eine interne Meldestelle, sichert das Hinweisgeberschutzgesetz ihnen Vertraulichkeit und Schutz vor Nachteilen zu. Keinen Schutz sieht das Gesetz aber für die Menschen vor, die in den internen Meldestellen tätig sind. Sie sind nicht gesetzlich gegen Nachteile abgesichert, die in Ausübung ihrer Tätigkeit entstehen, anders als beispielsweise Betriebsratsmitglieder (§ 15 KSchG).

Mitarbeiter*innen in der Meldestelle, die bei Fehlverhalten aktiv werden und sich für Veränderungen einsetzen, sind gegen Nachteile wegen ihrer Tätigkeit nicht geschützt. Vor allem enthält das Gesetz keinen Schutz vor Versetzung, sodass „unliebsame“, politisch nicht genehme Mitarbeitende ohne weiteres durch leitungstreue Kolleg*innen ersetzt werden können. Der unzureichende Schutz der internen Meldestellen vor Einflussnahme und Einschüchterung lässt einer antidemokratischen Behördenleitung die Möglichkeit, Meldestellen im eigenen Hause „auszuschalten“.

Hinsehen, Hinweis geben!

Gerade in geschlossenen Strukturen von Behörden und staatlichen Stellen können schleichende demokratiefeindliche Entwicklungen und Vorstöße oftmals nur von innen bemerkt und aufgehalten werden. Auch ohne Regierungsbeteiligung können Extremist*innen etwa durch Untersuchungsausschüsse in die Rechte von Bürger*innen eingreifen und haben Zugang zu sensiblen Informationen. Durch ihren Einblick und Zugang zu internen Vorgängen kommt Beschäftigten im öffentlichen Dienst eine besondere Verantwortung zu, sowohl rechtlich durch die Verfassungstreuepflicht als auch gesellschaftlich. Im Umkehrschluss müssen sie wirksam vor beruflichen und persönlichen Nachteilen geschützt sein (auch hierzu Nitschke).

Aktuell braucht es Hinweisgeber*innen mehr denn je. Sie ermöglichen, dass Missstände erkannt und in Zukunft verhindert werden können. Whistleblower*innen leisten so einen Beitrag zu einer rechtsstaatlichen Verwaltung und schützen unsere Demokratie. Darüber hinaus stellt Whistleblowing eine Ausübung der eigenen Meinungsäußerungsfreiheit dar, die Art. 5 GG und Art. 10 EMRK schützen.

Das Hinweisgeberschutzgesetz klärt und verbessert die Rechte von Whistleblower*innen erheblich, und wird doch der hohen Bedeutung von Whistleblowing nicht ausreichend gerecht. Der Anwendungsbereich des Gesetzes ist zu eng, Meldestellen werden in unangemessener Weise gebündelt und Beschäftigungsgeber*innen informieren ihre Mitarbeitenden oft ungenügend über den neuen gesetzlichen Schutz. Die anstehende Evaluierung des Gesetzes ist eine Chance für weitere Verbesserungen. Der Weg zu einem wirksamen Hinweisgeberschutz im Bereich des öffentlichen Dienstes, gerade auch im Hinblick auf den erstarkenden Rechtsextremismus, ist aber noch weit.