06 Juli 2020

Entgrenztes Gezwitscher

Die Follower-Zahlen der Polizeibehörden Berlin, Frankfurt und München auf Twitter können es spielend mit den Auflagen der größten deutschen Qualitätstageszeitungen aufnehmen. Das gelingt, weil polizeilicher Tätigkeit oftmals ein hoher Nachrichtenwert zukommt und sich die Behörden den Logiken der digitalen Aufmerksamkeitsökonomie hemmungslos anpassen. Doch Reichweite ist kein Selbstzweck und das eigentlich zu fördernde Institutionenvertrauen hat in der Öffentlichkeitsarbeit eine neue Bedrohung gefunden. Dabei stellt das Verfassungsrecht einige grundlegende Vorgaben auf, welche die Hatz nach dem nächsten Clou mäßigen könnten – man müsste sich nur einmal an ihnen orientieren.

Die Polizei und Social Media – vordergründig ein Erfolg

Inspiriert durch ihre die Kolleginnen und Kollegen aus dem angelsächsischen Raum betrieben die ersten deutschen Polizeibehörden im Jahr 2014 Social Media-Accounts. Die hierin liegenden Potentiale wurden für klassische Polizeiarbeit wie Fahndungen und Warnungen ebenso erkannt wie für die dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip zuträgliche Öffentlichkeitsarbeit (informieren, erklären, werben). Im öffentlichen Diskurs wurde all das zunächst eher positiv aufgenommen und Erfolg in Reichweite gemessen. Im Jahr 2018 waren schon über 100 Polizeibehörden „rund um die Uhr auf Twitter aktiv“, inzwischen dürften es noch mehr sein.

Seither reihen sich Erfolgsgeschichten und Skurrilitäten aneinander. Vermisste werden gefunden, wertvolle Hinweise erteilt; es werden aber auch Vorwürfe laut, die von ungeschickter Wort- und Themenwahl bis hin zu Desinformation und Manipulation reichen. Zuletzt trat die Hamburger Polizei in den Augen Vieler gleich doppelt in den Fettnapf. Erst entschied sie sich dazu, die Begleitung einer Schwanenfamilie zum Anlass für ein fragwürdiges Statement zu den Protesten gegen Polizeigewalt und Rassismus zu nehmen („Hätten wir übrigens auch für schwarze Schwäne gemacht!“). Eine gute Woche später veröffentlichte sie das Bild einer Postkarte, mit der sich augenscheinlich ein Schüler namens Ben für die Arbeit der Polizei bedankt, deren Authentizität allerdings angezweifelt wird. Solche Tweets stehen in junger aber beständiger Tradition.

In den Fängen der Aufmerksamkeitsökonomie

Die Öffentlichkeitsarbeit in sozialen Medien hat wenig mit derjenigen des 20. Jahrhunderts zu tun. Es galt zunächst einmal sich mit den knappen, multimedial ergänzbaren Texten zu erproben, die sich so schnell aus der Hüfte schießen lassen. Dass hier erst Strategien getestet und learning by doing betrieben wurde, ist kaum zu verübeln. Nun dauert die Selbstfindungsphase aber doch schon eine Weile an und die grundlegende Problematik scheint mir systemischer Art zu sein.

Im Ausgangspunkt könnte polizeiliche Tätigkeit medial kaum besser dastehen. Sie bespielt einige Nachrichtenwertfaktoren per se vorzüglich (Konflikt, Kriminalität, Macht, Überraschung, Nähe etc.). Doch weil sie muffige Informationsbroschüren und Eigendomains hinter sich gelassen hat, konkurriert sie fortan offen sichtbar mit professionellen Akteuren aus den Bereichen Journalismus, Wirtschaft und Unterhaltung um die knappe Ressource Aufmerksamkeit. Weil nun Follow-, Like- und Share-Zahlen an Bedeutung gewinnen, besteht ein Anreiz, auch Faktoren in den Blick zu nehmen, die mit Rechtstaatlichkeit schwer zu vereinbaren sind (Vereinfachung, Sensationalismus, Emotionalität etc.). Die Polizei unterliegt Medialisierungsprozessen, sie passt ihre Strategie an die Erfolgsbedingungen der sozialen Medien an und boulevardisiert ein Stück weit. Das irritiert immer wieder und erzeugt Spannungen zum tradierten Rollenverständnis. Auf den Shitstorm folgt dann das Zurückrudern und/oder das Löschen des ursprünglichen Tweets.

Die Mär von der nicht regelbaren staatlichen Informationstätigkeit

In der Rechtswissenschaft herrscht eine defätistische Haltung bezüglich der Reglementierbarkeit staatlicher Informationstätigkeit vor (vgl. BVerfGE 105, 279 <304>). Teils wird die Steuerungskraft entsprechender Normen bezweifelt, teils wird behauptet, die denkbaren Vorgaben müssten sich in ohnehin zu wahrenden Verhältnismäßigkeitsvorgaben erschöpfen. Zumindest letzteres ist Unsinn, wie die zahlreichen einfachgesetzlichen Anforderungen an den behördlichen Erkenntnisstand, an inhaltliche Mindestbestandteile, an die Usability sowie Richtigstellungs- und Aktualisierungspflichten zeigen (vgl. etwa §§ 105, 112 StrlSchG, § 3 EGovG, § 40 LFGB, § 10 UIG, § 28a GenTG, § 10 HmbTG, § 16 BVerfSchG, § 7 BSIG, § 10 GPSG a.F.).

Das Polizeirecht stellt solche Vorgaben nicht auf. Stattdessen regulieren sich die Polizeibehörden selbst durch (meist interne) Kodizes und Leitlinien betreffend ihrer Vorgehensweise und ihres Sprachstils (vgl. Bundespolizei, Ministerialerlass NRW, Hessen). Vordergründig lassen sie sich dabei oftmals von Grundsätzen guter Verwaltungspraxis (Transparenz, Verständigung, Höflichkeit etc.) leiten. Um höherrangige Vorgaben den eigenen Bedürfnissen entsprechend zu konkretisieren, wäre so eine polizeiliche Selbstprogrammierung auch sicherlich hilfreich. Aktuell wird sie aber zu häufig missachtet. Es scheint an einem normativen Orientierungspunkt sowie an Kontroll- und Rügemechanismen zu mangeln, welche die Anpassung an mediale Logiken mäßigen.

Einen solchen Orientierungspunkt schuf das Bundesverfassungsgericht eigentlich bereits im Jahr 2002 mit seinen Entscheidungen „Glykol“ und „Osho“, in denen es die informationellen Gebote der Sachlichkeit und Richtigkeit aus der Taufe hob und grundlegende rechtsstaatliche Anforderungen für staatliche Informationstätigkeit aufstellte. Man kann die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung wegen ihres Informations- und Diskursverständnisses kritisieren, wie ich es auch ausführlich in meiner Dissertation (Staatsinformationsqualität, 2020) tue. Sie bietet aber bereits ein rechtliches Instrumentarium, mit dem sich so mancher polizeiliche Fauxpas hätte vermeiden lassen.

Aufgabenbezug

Zunächst dürfte weitgehend unstreitig sein, dass polizeiliche Öffentlichkeitsarbeit thematischen Aufgabenbezug aufweisen muss. Man kann die Kompetenz zur Öffentlichkeitsarbeit als Annex zu den polizeilichen Sachaufgaben deuten oder sie eigens aus demokratischen und rechtsstaatlichen Erwägungen herleiten. In jedem Fall ist die Polizei aber keine Grundrechtsträgerin, sie kann sich nicht auf die Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG stützten. Alle Spielräume, die man ihr belassen mag, sind funktionaler, nicht freiheitlicher Art.

Nun kann man etwa den Schwanenspaziergang, sofern er so stattgefunden hat, noch als polizeiliche Tätigkeit auffassen, über die legitimerweise berichtet werden darf. Es gibt aber auch Fälle, in denen ein Aufgabenbezug nicht einmal mit viel gutem Willen angenommen werden kann. So durfte den Twitter-Account der Polizei Berlin angeblich ein Kollege für den Versuch nutzen, eine Passantin wiederzufinden, in die er sich auf Streife verguckt hatte. Häufiger werden gesellschaftliche Ereignisse, wie etwa der „Welthundetag“, effekthascherisch für Eigenpromotion genutzt. Zwar greifen auch die Bundesregierung und der Bundespräsident Festtage und Großereignisse in sozialen Medien auf, diesen Verfassungsorganen wird im Gegensatz zur Polizei als einfacher Ordnungsbehörde aber auch eine Staatsleitungs- bzw. Integrationsaufgabe zugeschrieben.

Sachlichkeit

Den Fixpunkt für die Art und Weise der Öffentlichkeitsarbeit sollte das Sachlichkeitsgebot darstellen. Zwar wird man der Polizei nicht vorschreiben wollen, sich den Eigenrationalitäten und sozialen Normen der jeweiligen Medien vollkommen zu verweigern und stets staubigen Behördensprech zu bemühen. Unterhaltung und Witz sollten allerdings gerade bei Ordnungsbehörden – die sich anders als politische Amtsträger nicht um individuelle Unterscheidbarkeit bemühen müssen – „Verpackung“ eines legitimen Sachanliegens bleiben und nicht überwiegen.

Einen nicht völlig angepassten Sprachstil zu verwenden, dient der Polizei als Aushängeschild des Bewusstseins der eigenen staatlichen Sonderrolle. Er hilft einerseits den tweetenden Polizistinnen und Polizisten dabei, sich selbst ständig ihrer rechtlichen Gebundenheit zu vergewissern und ermöglicht es andererseits den Followerinnen und Followern, von der Wahrung dieser Vorgabe auch auf die Wahrung anderer, weniger sichtbarer Vorgaben der Richtigkeit etc. zu schließen. So kann Vertrauen gebildet und eindeutig zugeordnet werden.

Dass das Sachlichkeitsgebot bislang nicht in diesem Sinne operabel gemacht wird, dürfte auch daran liegen, dass man dieses häufig dogmatisch verfehlt im Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verortet (neuerdings durch das Bundesverwaltungsgericht im Demokratieprinzip). Weshalb die Sachlichkeitsvorgaben aber Teil eines allgemeinen Abwägungsprinzips und damit nur im Falle rechtlicher Betroffenheit Dritter aktiviert sein sollten, erschließt sich mir nicht. Als allgemeine Mäßigungs- und Sachgerechtigkeitsvorgabe entspringen sie vielmehr dem Rechtsstaatsprinzip. Sie stellen eine stets zu wahrende Mindestvorgabe dar, vergleichbar dem für Normen geltenden Bestimmtheitsgebot.

Richtigkeit

Wer weiß schon, ob Bens Postkarte ein Fake ist. Aber bereits der Umstand, dass man der Polizei die Inszenierung zutraut, ist bezeichnend für den Erfolg auf Social Media – misst man diesen nicht in Reichweite, sondern in Vertrauenswürdigkeit. Das Medienrecht ordnet die Polizei zwar noch als „privilegierte Quelle“ ein und senkt die medialen Sorgfaltspflichten beim Aufgreifen ihrer Äußerungen herab. Es hat hierbei aber eine ganz andere Art von Verlautbarungen und Stellungnahmen vor Augen, als aus der Hüfte geschossene Tweets, live vom Einsatzort.

Hier zeigt sich ein besonders gefährlicher Trend: In den letzten Jahren häuften sich Fälle, in denen die Polizei auf Social Media allzu eilig Fehlinformationen verbreitete und so Grundrechte tangierte. Während sie im Juni 2017 einen Stadtteilladen in Berlin-Neukölln räumte, twitterte sie, ein Türknauf sei unter Strom gesetzt worden („Türknauf des Todes“), was medial augenblicklich aufgenommen und zum Anschlagsversuch stilisiert wurde. Die spätere Richtigstellung verhallte dagegen weitestgehend wirkungslos. Kritisiert wurden auch Falschbehauptungen im Zusammenhang mit Protesten des Aktionsbündnisses „Ende Gelände“ und mit den G20-Protesten in Hamburg.

Welches gesellschaftliche Interesse außer dem nach Popcornkino wird bei einer Live-Berichterstattung über Einsätze befriedigt, bei der sich die Polizei als involvierte Akteurin selbst kommentiert und die ständige Gefahr zu revidierender Fehlinformationen setzt? Einen unbrauchbaren Maßstab zur Einhegung solcher Praktiken stellte es sicherlich dar, wollte man aus dem Richtigkeitsgebot die Vorgabe einer steten Orientierung an objektiver Wahrheit folgern. Sehr sinnvoll wäre es aber, würde sich die Polizei an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts orientieren, welche aus dem Richtigkeitsgebot die Pflicht zur Offenlegung eines noch unabgeschlossenen Erkenntnisstandes ableitet (BVerfGE 105, 252 <272>).

Defizitäre Kontroll- und Rügemechanismen

Meines Erachtens lassen sich noch diverse andere Qualitätsvorgaben aus dem Grundgesetz gewinnen, die dazustellen hier nicht der Platz ist und andernorts nachgelesen werden können. So deutet beispielsweise einiges darauf hin, dass die Polizei Aachen im Juni 2019 unter dem Pseudonym „Mister X“ zu Klimaprotesten getweetet haben könnte. Das wäre angesichts der damit provozierten Fehlinterpretationen als gesellschaftlicher Diskursbeitrag mit objektiven Vorgaben des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips sowie der Meinungsfreiheit an den öffentlichen Meinungsbildungsprozess unvereinbar (Gebot der Kommunikatorklarheit).

All diese Vorgaben eint allerdings ihre rein objektive Normqualität, sie sind den Followerinnen und Followern nicht als eigene Rechte zugeordnet und können deswegen nicht für sich genommen gerichtlich geltend gemacht werden. Das schmälert die Rechtsdurchsetzungs- und Fortbildungsfunktionen der Judikative erheblich, weswegen alternative Kontroll- und Rügemechanismen erwogen werden sollten. Hier ist vieles vorstellbar. Man könnte etwa eine unabhängige Stelle nach dem Vorbild der Beauftragten für Datenschutz und die Informationsfreiheit installieren oder deren Aufgabenbereich um Öffentlichkeitsarbeit erweitern. Die Aus- und Fortbildung der im Bereich Social Media eingesetzten Kräfte sollte neben der Medienwirkungsforschung auch die verfassungsrechtlichen Vorgaben fokussieren. Zudem sollten die selbstgesetzten Leitlinien publiziert und so der Öffentlichkeit als Kontrollmaßstab gereicht werden. Auf diese Weise könnte man auch best practices identifizieren und adaptieren. Möglichkeiten, die entgrenzte Twitter-Nutzung der Polizei zugunsten einer verständnis- und vertrauensförderlichen Öffentlichkeitsarbeit wieder einzufangen, gibt es also durchaus. Gerade das Recht kann die medialen Eigenlogiken irritieren.


SUGGESTED CITATION  Mast, Tobias: Entgrenztes Gezwitscher, VerfBlog, 2020/7/06, https://verfassungsblog.de/entgrenztes-gezwitscher/, DOI: 10.17176/20200706-225114-0.

3 Comments

  1. Verwaltungsjurist Di 7 Jul 2020 at 22:25 - Reply

    Hervorragender Beitrag. Pointiert und kenntnisreich.

    Was halten Sie von der Begründung, dass die Rspr. des BVerfG nicht nur zufällig der im Datenschutzrecht genau widerspricht, obwohl es in beiden Fällen um den staatlichen Umgang mit Informationen geht?
    Während man sich im Datenschutzrecht 1984 für die Vollregulierung entschieden hat, mit den teilweise absurden Folgen einer Normenflut, die eine übermäßige Bürokratisierung von Alltäglichkeiten verlangt und zu häufig keinen Grundrechtsschutz bringt, bedarf es bei der staatlichen Informationstätigkeit gar keiner gesetzlichen Grundlage, es genügen einige mehr oder weniger weiche Kriterien.
    Ist das eine Reaktion des BVerfG darauf, dass man einen Fehler nicht wiederholen wollte?

  2. Tobias Mast Mi 8 Jul 2020 at 22:35 - Reply

    Lieber Verwaltungsjurist,
    die regulative Diskrepanz zwischen Datenschutzrecht und Informationsfreiheit/Informationstätigkeit ist in der Tat beträchtlich. Ich kann nur drüber spekulieren, woran das liegen könnte, aber die Rechtsprechung des BVerfG würde ich zumindest nicht als alleinige Ursache begreifen wollen. Das erste Datenschutzgesetz der Welt hatte Hessen im Jahr 1970 bereits einige Jahre vor dem Volkszählungsurteil des BVerfG und dem darin entwickelten Recht auf informationelle Selbstbestimmung im Jahr 1983. Es lässt sich aber schon deutlich sehen, dass sich Deutschland mit der Normsetzung für Informationstätigkeit etwas schwerer tut. Die deutsche Verwaltung ist historisch geprägt vom Arkanprinzip, wonach Transparenz nur Sand im Getriebe einer hierarchisch organisierten Exekutive sei. Damit hängt es auch zusammen, dass das IFG beispielsweise sehr spät erlassen wurde, da hatte Schweden ein entsprechendes Gesetz seit Jahrhunderten. In den USA gibt es auch etwa einen Information Quality Act, so etwas fehlt hierzulande trotz Osho & Glykol nach wie vor.

  3. Verwaltungsjurist Di 14 Jul 2020 at 13:38 - Reply

    Ich muss gestehen, dass sich mir die Zusammenhänge zwischen IFG und staatlichem Informationshandeln nicht erschließen.
    Das IFG sorgt für bisweilen (wenn auch nicht immer) unerwünschte Transparenz.
    Die Dogmatik zum staatlichen Informationshandeln sollte eine Begrenzung einer ansonsten unbegrenzten Öffentlichkeitsarbeit sein.
    Da sehe ich die Zusammenhänge zwischen Datenschutzrecht und staatlichem Informationshandeln schon viel eher. Und bei diesen beiden Rechtsgebieten stellt sich mir die Frage, ob ausdrückliche Rechtsgrundlagen wirklich einen Vorteil brächten. Wenn es zum Beispiel Landesregelungen dazu gibt, dass Theater bei der telefonischen Kartenbestellung die Daten des Anrufers erheben dürfen, bringt dies keinen Grundrechtsschutz (und höchstens eine Menge Probleme, wenn der Landesgesetzgeber es vergisst, eine solche Norm zu erlassen). Und ich befürchte, dass sich auch im Bereich des staatlichen Informationshandelns nicht viel änderte, wenn es lauter Normen gäbe, die jeder staatlichen Stelle eine Information der Öffentlichkeit erlaubt, solange diese verhältnismäßig sachlich usw. ist.

    Aber vielleicht müsste ich auch Ihre Diss. lesen, um dies zu verstehen.

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