Klimaschutz in Karlsruhe 5.0

Vor kurzem ließen mehrere Pressemitteilungen deutscher Umweltverbände Verfassungsrechtler:innen aufhorchen. Die vom Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND), Greenpeace, Germanwatch, dem Solarenergie-Förderverein Deutschland und der Deutschen Umwelthilfe (DUH) im Sommer/Herbst 2023 eingereichten „Zukunftsklagen“ werden in Karlsruhe offenbar ernst genommen. Zumindest wurden nun Bundesregierung, Bundesrat, Bundestag und mehrere Ministerien sowie Fachgremien gerichtlich zur Stellungnahme aufgefordert. Dafür haben sie bis zum 15. Oktober 2025 Zeit. Im weiteren Verfahren könnte auch das kürzlich ergangene Gutachten des Internationalen Gerichtshofs (IGH) zu völkerrechtlichen Verpflichtungen der Staaten mit Bezug zum Klimawandel eine wichtige Rolle spielen, das auf dem Verfassungsblog schon intensiv diskutiert wurde.

Was bisher geschah

Die insgesamt drei separaten Verfassungsbeschwerden wurden von den genannten Verbänden – unter Berufung auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) in der KlimaSeniorinnen-Entscheidung zur Beschwerdefähigkeit von Vereinen – sowie insgesamt über 54.000 Einzelpersonen eingereicht. Daneben ist eine weitere Verfassungsbeschwerde von Greenpeace, Germanwatch und mehreren Einzelpersonen anhängig, die sich auf den Verkehrssektor konzentriert, auf die die Pressemitteilungen aber nicht Bezug nehmen (etwa: hier).

Dabei handelt es sich nach meiner Zählung bereits um den fünften Versuch, Klimaschutz in Karlsruhe zu verhandeln, wovon bisher nur der erste (teilweise) erfolgreich war („Klimabeschluss 2021“). Darin hatte das Bundesverfassungsgericht zwar keine Schutzpflichtverletzung angenommen: Selbst eine durchschnittliche Erderwärmung um 2 °C könne in Deutschland ausreichend durch Klimaanpassungsmaßnahmen abgefedert werden, und insgesamt seien die in Deutschland getroffenen Schutzvorkehrungen jedenfalls nicht offensichtlich ungeeignet, völlig unzulänglich und blieben auch nicht erheblich hinter dem Schutzziel zurück. Allerdings habe der Gesetzgeber die Klimaschutzpflicht des Art. 20a GG über die Zielbestimmung des Bundesklimaschutzgesetzes (KSG), die auf das Ziel des Pariser Klimaabkommens verweist, die Erderwärmung deutlich unter 2 °C zu halten und möglichst auf 1,5 °C zu begrenzen, verfassungsrechtlich konkretisiert. Daraus lasse sich annäherungsweise ein nationales Treibhausgasemissionsbudget berechnen, welches verhältnismäßig über die Zeit gestreckt werden muss. Ansonsten drohe eine Art regulatorische Vollbremsung, die im Namen des Klimaschutzes massiv in Freiheitsrechte eingreife. Das damalige Klimaschutzgesetz hätte zu einer Verlagerung der Treibhausgasminderungslast in die Zukunft geführt und wurde deswegen teilweise für verfassungswidrig erklärt.

Danach dauerte es nicht lange, bis weitere Klimaverfassungsbeschwerden vor dem Bundesverfassungsgericht landeten – diese waren bisher allerdings allesamt nicht erfolgreich. Zunächst befand das Bundesverfassungsgericht im Januar 2022, dass Beschwerdeführende die intertemporale Freiheitssicherung nicht gegen einzelne Bundesländer in Stellung bringen können, da den einzelnen Ländern keine „wenigstens grob überprüfbare Gesamtreduktionsgröße vorgegeben“ sei und sich ohne eine solche keine rechtlich vermittelte eingriffsähnliche Vorwirkung begründen lasse (Rn 14). Kurz darauf wurde eine Verfassungsbeschwerde, die darauf abzielte, das Ambitionsniveau des Reduktionspfads des KSG 2021 insgesamt zu heben, nicht zur Entscheidung angenommen. Der Fall ist nun beim EGMR anhängig (Engels et al. vs. Germany, Appl. No. 46906/22). Weiterhin lehnte das Bundesverfassungsgericht im Dezember 2022 die Annahme einer Verfassungsbeschwerde ab, die sich gegen das Unterlassen des Gesetzgebers richtete, ausreichende konkrete Klimaschutzmaßnahmen einzuführen, insbesondere ein allgemeines Tempolimit auf Autobahnen. Die Beschwerdeführenden hatten nicht ausreichend dargelegt, warum gerade das Fehlen eines Tempolimits oder auch nur die Verfehlung von Treibhausgaszielen im Verkehrsbereich in Zukunft unausweichlich zu erheblichen staatlichen Beschränkungen grundrechtlich geschützter Freiheit führen würde (Rn. 5).

Die „Zukunftsklagen“ – Worum geht es?

In den drei neuen Verfassungsbeschwerden, die hier im Mittelpunkt stehen, geht es vereinfacht gesagt um zwei Punkte:

1. Aus Sicht der Beschwerdeführenden höhlen die im Jahr 2024 beschlossenen und umgesetzten Änderungen des KSG das verfassungsrechtlich gebotene Klimaschutzkonzept Deutschlands aus. Die Änderungen verhinderten damit adäquaten Klimaschutz (Schutzpflichten) und erlaubten ein Verschieben der notwendigen Reduktionslasten in die Zukunft (Gebot der intertemporalen Freiheitssicherung).
2. Naturwissenschaftliche Präzisierungen des verbleibenden deutschen Treibhausgasrestbudgets könnten es notwendig machen, die Zielvorgaben des KSG insgesamt ambitionierter auszugestalten.

Daneben wird mehrfach darauf verwiesen, dass es erhebliche Defizite bei der Einhaltung des bereits festgelegten Reduktionspfades gebe. Aus Perspektive des grundrechtlich gebotenen Klimaschutzes kann sich Deutschland nicht darauf beschränken, lediglich Ziele zu formulieren, diese aber nicht einzuhalten. Allerdings geht der neueste Prüfbericht des durch das KSG eingesetzten Expertenrats für Klimafragen davon aus, dass die Einhaltung der sektorübergreifenden Reduktionsziele bis 2030 zwar nicht sicher sei, eine Überschreitung aber nicht festgestellt werden könne. Insofern könnten die Beschwerden lediglich geltend machen, dass die Projektionen „eine deutliche Verfehlung der nationalen Klimaziele nach § 3 Abs. 1 KSG im Jahr 2040 sowie der jährlichen Minderungsziele für die Jahre 2031 bis 2040 gemäß Anlage 3 KSG“ (S. 21) zeigen.

Meines Erachtens ist allerdings die entscheidendere Frage, ob das Ambitionsniveau des KSG insgesamt ausreichend ist, insbesondere wenn man dabei auch die jüngsten interpretatorischen Präzisierungen des internationalen Klimaschutzrechts durch das Gutachten des IGH berücksichtigt, was aus meiner Perspektive verfassungsrechtlich geboten ist. Aber der Reihe nach.

Aushöhlung des Klimaschutzgesetzes?

Die im Jahr 2023 umgesetzten Reformen des KSG sind im Einzelnen kompliziert, und die Kritik der Verfassungsbeschwerden daran erstreckt sich auf über hundert Seiten. Primär geht es um die Abschaffung der sektorspezifischen Jahresemissionsmengen und die damit aufgegebene Ressortverantwortung und sektorspezifische Nachsteuerungspflicht.

Diese Änderungen sind deshalb relevant, weil sich aus grund- und menschenrechtlichen Schutzpflichten die staatliche Pflicht ergibt, ein praktisch wirksames Regelungskonzept vorzulegen und für eine effektive Umsetzung zu sorgen. Auch die intertemporale Freiheitssicherung verlangt mehr als nur einen verhältnismäßigen Reduktionspfad. Dieser muss auch regulatorisch abgesichert und umgesetzt werden.

Nun könnte man argumentieren, aus Sicht des Klimaschutzes sei es egal, in welchem Sektor Treibhausgasreduktionen stattfinden, solange die jährlichen Reduktionsziele eingehalten werden. Andererseits hat das Bundesverfassungsgericht im Klimabeschluss 2021 betont, dass Gesellschaft und Wirtschaft Transparenz und Vorhersehbarkeit benötigen, um heutige Produktions- und Verhaltensweisen schonend zu transformieren. Wenn allerdings manche Sektoren die notwendigen Transformationsbemühungen verschlafen, könnte in diesen Sektoren doch die befürchtete „Notbremse“ drohen und zu massiven Freiheitseinschränkungen führen. Zudem steht zu befürchten, dass die Änderungen des KSG zu einer Verantwortungsdiffusion zwischen den Ministerien führen und so insgesamt die Ziele des KSG nicht eingehalten werden.

Notwendige Anpassung des deutschen „Treibhausgasbudgets“

Der Klimabeschluss stützte sich zur Konkretisierung der Klimaschutzpflicht aus Art. 20a GG maßgeblich auf die Berechnungen des Sachverständigenrats für Umweltfragen (SRU) zum deutschen Treibhausgasbudget. Diese Berechnungen wurden 2024 aktualisiert und auf den neuesten wissenschaftlichen Stand gebracht. Vereinfacht gesagt verwendet der SRU die vom „Weltklimarat“ (IPCC) vorgelegten globalen Budgets, die mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit (z.B. 50% oder 67%) zur Erreichung verschiedener Klimaziele (z.B. 1,5 °C; 1,75 °C; 2 °C) eingehalten werden müssen, und rechnet dieses Globalbudget nach Bevölkerungsgröße auf Deutschland herunter (sog. „Pro-Kopf“-Ansatz). Die gleiche Übung führte der SRU auch für die Globalbudgets einer neueren Studie (Forster et al. 2023) durch. Diese Studie geht von einem noch kleineren globalen Restbudget aus. Diese Aktualisierung zeigt, dass das deutsche Restbudget wahrscheinlich noch deutlich kleiner ist als das Budget, das dem Klimabeschluss zugrunde lag. Zur Einhaltung eines 1,75-°C-Ziels mit einer Wahrscheinlichkeit von 67 % (was im Klimabeschluss als ausreichend angesehen wurde) dürften von deutschem Boden ab 2024 nur noch 4,7 (IPCC) bzw. 3,8 Gt CO₂ (Forster et al.) emittiert werden. Das KSG lässt jedoch deutlich mehr Treibhausgasemissionen bis 2045 zu. Würde der Reduktionspfad des KSG eingehalten, wäre bereits das größere Budget auf Grundlage der IPCC-Daten bis 2033 aufgebraucht (SRU 2024: S. 4) und Deutschland müsste von heute auf morgen klimaneutral sein. Bereits daraus könnte sich die Notwendigkeit zur Anpassung des KSG ergeben, hatte das Bundesverfassungsgericht aus Art. 20a GG doch auch eine Aktualisierungspflicht hergeleitet (Klimabeschluss Rn. 212).

Das IGH-Gutachten zu staatlichen Pflichten im Kontext des Klimawandels

Es kommt aber noch dicker für Deutschland. In ihren gemeinsamen Pressemitteilungen heben die Umweltverbände auch hervor, dass die eingelegten Verfassungsbeschwerden „durch das jüngste Votum des Internationalen Gerichtshofs Rückenwind erhalten“ hätten. Was ist daran dran?

Mehrere wichtige Entscheidungen bzw. Gutachten internationaler Gerichte sind in den letzten Jahren zu dem Schluss gekommen, dass die Staatengemeinschaft ihre Klimaschutzanstrengungen nicht am Ziel der Begrenzung der Erderwärmung auf 2 °C oder 1,75 °C, sondern präzise auf 1,5 °C ausrichten muss. Während der EGMR dies in seiner KlimaSeniorinnen-Entscheidung im Hinblick auf die deutlich schwerwiegenderen menschenrechtlichen Beeinträchtigungen oberhalb von 1,5 °C nur andeutete (Rn. 436, 550, 561), gehen der Seegerichtshof (Pflicht zum Schutz der marinen Umwelt vor dem Klimawandel; Rn. 243) und der IGH (Rn. 224) explizit von einem Vorrang des 1,5-°C-Ziels aus. Der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte bezeichnet 1,5 °C aus menschenrechtlicher Perspektive gar als „minimum starting point“, da bereits darunter erhebliche Menschenrechtsbeeinträchtigungen vorliegen können (Rn. 326).

Bleiben wir aber beim „Votum“ des IGH. Dabei handelt es sich um eine sogenannte Advisory Opinion. Dieses „Gutachten“ wurde von der UN-Generalversammlung mit Unterstützung Deutschlands beim IGH in Auftrag gegeben. Aufgrund der hohen Autorität, die der IGH genießt, kommt einem solchen Gutachten regelmäßig eine große Bedeutung für die Auslegung des geltenden Rechts zu. Im Übrigen erging das Gutachten mit Unterstützung aller Richter:innen, einschließlich des deutschen Richters Georg Nolte.

Nach dem IGH hat sich die Konferenz der Vertragsstaaten – also auch Deutschland – selbst auf den Vorrang des 1,5-°C-Ziels geeinigt, angesichts der deutlich gravierenderen Folgen einer stärkeren Erwärmung. Diese Entscheidung sei als „spätere Übung“ im Sinne von Artikel 31 Abs. 3 (a) der Wiener Vertragsrechtskonvention rechtlich bindend (Rn. 224). Zudem stehe sie im Einklang mit der Vorgabe des Pariser Klimaabkommens, Klimaschutzmaßnahmen an der „best available science“ auszurichten. Zwar macht der IGH keine Ausführungen dazu, mit welcher Wahrscheinlichkeit dieses Ziel erreicht werden sollte. Allerdings verlangt der IGH, dass die Anstrengungen der Vertragsstaaten gemeinsam dazu in der Lage sein müssen („are capable of achieving the temperature goal of limiting global warming to 1.5°C“ Rn. 245). Daraus wird man schließen können, dass jedenfalls eine Wahrscheinlichkeit unter 50% kaum ausreicht und eher auf die Einhaltung eines globalen Treibhausgasbudgets, welches mit überwiegender Wahrscheinlichkeit (67%) zur Zielerreichung führt, hingewirkt werden muss.

Das vom SRU berechnete nationale Budget, das das Bundesverfassungsgericht noch dem Klimabeschluss 2021 zugrunde legte (Rn. 231), ist damit nicht völkerrechtskonform, da es auf einem globalen Restbudget für 1,75 °C (67 %) beruhte.

Damit nicht genug: Der IGH kommt implizit auch zu dem Schluss, dass der Grundsatz der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung“ (common but differentiated responsibilities and respective capabilities, CBDR-RC), der dem Pariser Klimaabkommen und der Klimarahmenkonvention zugrunde liegt, die Berücksichtigung historischer Emissionen und die heutigen wirtschaftlichen und technischen Fähigkeiten verlangt. Ein Pro-Kopf-Ansatz berücksichtigt diese Aspekte nicht, sondern geht letztlich von einem Gleichklang der Verpflichtungen für alle Vertragsstaaten aus.

Berücksichtigt man die historischen Treibhausgasemissionen und die wirtschaftlichen und technischen Fähigkeiten Deutschlands müsste das Land schon heute treibhausgasneutral sein (SRU 2024: S. 2-3).

Was folgt daraus?

Da es kein zu verteilendes deutsches Restbudget mehr gibt, dürfte das dogmatische Kartenhaus der intertemporalen Freiheitssicherung in sich zusammenfallen. Letztlich wäre damit bereits heute die radikale Notbremse angezeigt, vor der das Bundesverfassungsgericht die Menschen in Deutschland eigentlich bewahren wollte. Allerdings ist von dieser Notbremse in Deutschland weit und breit nichts in Sicht.

Es bleibt allerdings die grund- und menschenrechtliche Schutzpflicht die globale Erwärmung möglichst niedrig zu halten. Jedes Zehntelgrad zählt. Dazu wäre es angezeigt, die Schutzpflichten „scharf zu stellen“, etwa indem die Kontrolldichte intensiviert wird (siehe auch bereits: hier), wie dies der EGMR praktiziert hat (KlimaSeniorinnen: Rn. 543). Auch die Gutachten des IGH (z.B. Rn. 254) und des Seegerichtshof (Rn. 241) fordern einen strengen („stringent“) Maßstab bei der Bewertung von Sorgfaltspflichten zum Schutz des Klimasystems.

Schließlich rückt die „internationale Dimension“ wirksamen Grundrechtsschutzes vor dem Klimawandel stärker in den Fokus (Klimabeschluss 2021: Rn. 199 ff.). Letztlich gibt es nur zwei Möglichkeiten, trotz Überschreitung des eigenen territorialen Treibhausgasbudgets noch auf das 1,5-°C-Ziel hinzuwirken: Entweder man vertraut darauf, mit zukünftigen Technologien die Treibhausgase wieder einzufangen (in großem Umfang spekulativ), oder man wirkt auf überobligatorische Treibhausgasreduktionen in anderen Staaten hin (schwierig und teuer, aber machbar). Über die Intensivierung von Finanz- und Technologietransfer ins Ausland könnten die Versäumnisse beim Klimaschutz im Inland verringert werden. Schließlich macht es diese internationale Dimension erforderlich, auch über Instrumente wie die Handels- und Lieferkettenregulierung darauf hinzuwirken, dass Unternehmen, die auf dem deutschen oder europäischen Markt aktiv sind oder nach Deutschland exportieren, ihre Treibhausgasemissionen im Ausland verringern (dazu mein Beitrag zum „Zukunftsverfassungsrecht“: hier). Ein übergreifender rechtlicher Rahmen hierfür fehlt allerdings bisher, da das KSG nur Treibhausgasemissionen im Inland reguliert. Neben den zahlreichen wichtigen Punkten, die die „Zukunftsklagen“ aufwerfen, findet sich dieser Punkt leider bisher nicht.