Die Krise der kommunalen Selbstverwaltung droht zu einer Krise des demokratischen Verfassungsstaates zu werden, wenn in Folge einer strukturell bedingten finanziellen Notlage die kommunale Ebene zunehmend nicht mehr in der Lage ist, autonom zu verantwortende Entscheidungen zu treffen. Wie drastisch die Lage der Kommunen ist, zeigte zuletzt ein Brandbrief vom 28. Oktober 2025, in dem die Oberbürgermeisterinnen und Oberbürgermeister von 13 Landeshauptstädten eine „Neujustierung der Grundsätze der kommunalen Finanzausstattung“ forderten. Aus finanzverfassungsrechtlicher Perspektive zeigt sich, dass sich die Schwächen der finanziellen Absicherung der Selbstverwaltungsgarantie aus strukturellen Schwächen der Verfassung ergeben.

Die dramatische Situation kommunaler Haushalte

Rechtsprobleme der kommunalen Finanzausstattung sind Strukturprobleme; sie spiegeln in der Regel Defizite in der bundesstaatlichen Ordnung wider und machen deutlich, wie fragil die zentrale Ebene des Verwaltungsvollzugs in der Bundesrepublik Deutschland ist. Wenn die Kommunen für das Jahr 2024 ein Rekorddefizit von 24,8 Milliarden Euro verzeichnen und damit das höchste kommunale Finanzierungsdefizit seit dem Jahr 1990 aufweisen, dann belegt dies die dramatische Situation kommunaler Haushalte. Insgesamt verfügte die kommunale Ebene über Einnahmen von 338,5 Milliarden Euro, denen Ausgaben in Höhe von 362,7 Milliarden Euro gegenüberstanden. Dabei erweisen sich insbesondere die Sozialleistungen als zentraler Faktor für den Ausgabenzuwachs, stiegen diese im Vergleich zum Jahr 2023 um 11,7 Prozent (8,9 Milliarden Euro) und beliefen sich auf insgesamt 84,5 Milliarden Euro. Dieser Anstieg beruhte in erster Linie auf bundesgesetzlich veranlassten Anpassungen der Regelsätze im Bereich der Sozialhilfe und des Bürgergeldes (siehe zum Vorstehenden nur die Pressemitteilung des Statistischen Bundesamtes).

Dass hier offensichtlich ein erhebliches Problem besteht, erkennt auch der Koalitionsvertrag der Koalition von CDU, CSU und SPD (vgl. hier, Rn. 1756 ff.) an, wenn er „…die zentrale Rolle der Kommunen in der Umsetzung staatlicher Aufgaben…“ benennt und sich „…für eine faire Aufgaben- und Finanzierungsverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen…“ einsetzt. Dabei soll sichergestellt werden, „…dass kommunale Aufgaben angemessen ausgestattet werden und neue Verpflichtungen mit einer entsprechenden finanziellen Unterstützung einhergehen“.

Die damit verbundenen Fragestellungen sind als solche nicht neu. Vor dem Hintergrund der zuvor skizzierten und sich in Ansehung der Wirtschaftslage noch verschärfenden Situation kommunaler Haushalte finden sich Kommunen in einer Situation, in der sich ihre Finanzausstattung durch das bundesgesetzlich vorgegebene Maß der Aufgabenerfüllung als zunehmend unzureichend erweist.

Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt

Kommunen haben als Ausprägung ihrer verfassungsrechtlich im Grundgesetz (Art. 28 Abs. 2 GG) und in den Landesverfassungen gewährleisteten Selbstverwaltungen einen Anspruch auf eine angemessene, aufgabengerechte Finanzausstattung, die der zentralen Bedeutung der kommunalen Ebene für die Wahrnehmung staatlicher als auch eigener Aufgaben gerecht werden muss. Zu diesem Zweck haben Kommunen eine doppelte Finanzgarantie. Hierunter fällt zum einen der – allerdings unter einem Leistungsfähigkeitsvorbehalt stehende – Anspruch auf Zuweisungen im Rahmen eines von den Ländern durchzuführenden kommunalen Finanzausgleichs. Zum anderen steht Kommunen ein Mehrbelastungsausgleich für neue Aufgabenübertragungen durch die Länder zu. Damit sollen den Ländern die mit einer Aufgabenübertragung einhergehenden finanziellen Lasten der Kommunen vor Augen geführt und die Kommunen von diesen Kosten entlastet werden. Diese Mechanismen werden ergänzt durch das Verbot der Aufgabenzuweisung des Bundes an die kommunale Ebene (Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG) und durch das korrespondierende Verbot unmittelbarer Finanzbeziehungen zwischen dem Bund und den Ländern. Auf dieser Grundlage normiert der Bund zwar nur (kostenintensive) Sachausgaben, während der Beitrag der Länder sich in einer Kompetenzzuweisung an die kommunale Ebene erschöpft. Doch genau aus dieser Diskrepanz resultiert die finanzielle Notlage der kommunalen Ebene, die zum Vollzug verpflichtet wird, aber gegen den Bund keine Ansprüche hat, während mangels neuer Aufgabenübertragung durch Landesgesetze die Länder sich nicht in der Pflicht sehen, die bundesgesetzlich veranlassten Mehrkosten selbst auszugleichen.

Da also die herkömmlichen Finanzierungs- und Schutzmechanismen (etwa das landesverfassungsrechtliche Konnexitätsprinzip und das grundgesetzliche Aufgabenübertragungsverbot) nur sehr begrenzt Schutz bieten können, stellen sich weitere Fragen. So ist zum einen zu untersuchen, ob die Pflicht der Länder (und damit auch der Kommunen als Teil der Länder), Bundesgesetze auszuführen, auch Grenzen hat. Welche Spielräume bestehen für die kommunale Ebene beim Vollzug von Bundesrecht oder Landesrecht mit Blick auf die Anpassung von Standards bei einer unzureichenden Finanzausstattung? Oder kann man das landesverfassungsrechtliche Konnexitätsprinzip so auslegen, dass nicht ein etwaiger landesgesetzlicher Umsetzungsakt die Konnexitätspflicht auslöst, sondern bereits die Zustimmung der Landesregierung zu einem Gesetz im Bundesrat?

Die Pflicht zum Vollzug

Weder die Länder noch die Kommunen können sich der im Grundgesetz angelegten Pflicht zum Gesetzesvollzug entziehen. Auch wenn die Ausführung der Bundesgesetze in Art. 84 GG als „eigene Angelegenheit“ bedeutet, dass die Länder die Gesetze des Bundes in eigener Verantwortung ausführen, so trifft die Länder die aus Art. 83 GG folgende Pflicht, Bundesgesetze auch wirksam zu vollziehen, um so eine einheitliche Verwaltungspraxis zu gewährleisten.

Mit dem in Art. 37 GG normierten Bundeszwang kann der Bund gegenüber den Ländern für den Fall der Nichterfüllung von Bundespflichten die geeigneten und gebotenen Maßnahmen ergreifen, um das Land zur Erfüllung seiner verletzten Bundespflichten anzuhalten. Schon die Existenz dieses Mittels und seine Beschränkung auf den Bund macht aber deutlich, dass umgekehrt den Ländern kein vergleichbares Instrumentarium zur Verfügung steht; auch wenn man in einer unzureichenden Finanzierung der Verwaltungsträger und der damit verbundenen Gefährdung der Aufgabenwahrnehmung eine Pflichtverletzung durch den Bund sehen mag, so berechtigt dies mangels ausdrücklicher Normierung im Grundgesetz nicht zu entsprechenden Reaktionen im Sinne geeigneter und gebotener Maßnahmen im Verhältnis zum Bund. Die Verfassung beschränkt sich hier auf Ingerenzrechte des Bundes, der für den Vollzug „seiner“ Gesetze auf die Länder angewiesen ist.

Grenzen der Vollzugspflicht

Man könnte indes erwägen, ob den Ländern im Verhältnis zum Bund beim Gesetzesvollzug Rechtspositionen zustehen, die ihnen eine Art „Leistungsverweigerungsrecht“ für den Fall der unzureichenden Finanzierung einer bestimmten gesetzlich zugewiesenen Aufgabe einräumen. Das würde aber zum einen voraussetzen, dass die Bestimmungen über den Vollzug von Gesetzen sich überhaupt als synallagmatische Beziehung deuten lassen. Dagegen spricht aber, dass – unbeschadet der Ausgestaltung des Vollzugs im Einzelnen – die Länder zum Vollzug verpflichtet sind und ihnen insoweit keine Vollzugsspielräume beim „Ob“ der Aufgabenwahrnehmung zustehen. Insoweit dürfte die Annahme eines solchen Leistungsverweigerungsrechts schon der Sache nach verfehlt sein, weil sie von einem unzutreffenden Verständnis der föderalen Beziehungen im Verhältnis des Bundes zu den Ländern und umgekehrt ausgeht. Ein solches Verständnis, das den Ländern eine Position einräumte, erst (für „ihre“ Kommunen oder ggf. für sich selbst) eine Finanzierung der Aufgabe durch den Bund einzufordern und erst dann die Aufgabe zu erfüllen, ist auch mit den Grundgedanken der Finanzverfassung des GG nicht zu vereinbaren. Das Grundgesetz regelt keine vertragliche Ausgestaltung der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben durch Bund und Länder und begründet insbesondere keinen Anspruch der Länder gegen den Bund auf eine generelle Finanzierung einzelner Aufgaben. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes (Art. 104a ff. GG) sichert die finanzwirtschaftliche Handlungsfähigkeit von Bund und Ländern vielmehr dadurch, dass sie diese Körperschaften mit frei verfügbaren Geldmitteln in angemessener Höhe ausstattet.

Eine weitere Möglichkeit haben die Länder, wenn sie den gesetzlichen Regelungen, die bei ihnen wegen der Vollzugsverpflichtung zu entsprechenden finanziellen Belastungen für ihre Landes- bzw. kommunalen Haushalte führen, die Zustimmung im Bundesrat verweigern. Hierbei handelt es sich jedoch um eine grundsätzlich politisch zu verantwortende Ermessensentscheidung der Landesregierungen, nicht um einen justitiablen Anspruch der Kommunen.

Die Befugnis des Bundes, (kostenintensive) Standards zu setzen

Das Grundgesetz geht von einer strikten Trennung von Gesetzgebungs- und Vollzugszuständigkeiten aus. Dabei obliegt den Ländern eine Vollzugspflicht, die eine gleichmäßige Aufgabenerfüllung sicherstellen soll. Wenn aber der Umfang dieser Vollzugspflicht maßgeblich durch das Normprogramm des Gesetzgebers determiniert wird, hat dieser grundsätzlich auch die maßgeblichen Steuerungs- und Einwirkungsmöglichkeiten für die der Gesetzgebung insoweit nachgelagerte Aufgabenerfüllung durch den Gesetzesvollzug. Wenn der Vollzugsspielraum bei den Wahrnehmungsmodalitäten zunehmend enger gefasst wird, sind es daher die gesetzgeberischen Vorgaben, die sich unmittelbar auf den Vollzug auswirken. Dies gilt insbesondere – aber nicht ausschließlich – auch für die Setzung (kostenintensiver) Standards durch das bundesgesetzliche Normenprogramm, bei denen die Wahl und Ausgestaltung der jeweiligen Standards zu einer umfassenden Bindung der Verwaltungsträger führt.

Aus verfassungsrechtlicher Perspektive stößt dies grundsätzlich auf keine Bedenken. Es ist gerade primäre Aufgabe der Gesetzgebung (das gilt sowohl für den Bund als auch für die Länder), Staatsaufgaben normativ auszugestalten; sie erweist sich damit als das zentrale Mittel der Politikgestaltung. Mit der Ausweitung des Steuerungsanspruchs des Staates und einer korrespondierenden individuellen Erwartungshaltung an die Gesetzgebung als Mittel der gleichheitsgerechten Sozialgestaltung haben nicht nur die Zahl der gesetzlichen Regelungen, sondern auch ihre inhaltliche Dichte als Äquivalent zunehmender Komplexität deutlich zugenommen. Wenn aber dem Bund nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes die Befugnis zur Rechtsetzung zusteht, dann entscheidet er auch grundsätzlich über das „Ob“ der Inanspruchnahme und das „Wie“ der gesetzlichen Regelungen, da es sich bei Gesetzgebungskompetenzen um keine Rechtspflichten zur Gesetzgebung, sondern um bloße Befugnisse handelt, die zur Gesetzgebung durch den Bund ermächtigen. Vor diesem Hintergrund sind kompetenzgemäße und auch im Übrigen verfassungsgemäße Regelungen durch den Bund der Wahrnehmung einer bestimmten Staatsaufgabe, für die dem Bund – auch in Abgrenzung zu den Ländern – eine entsprechende Kompetenz durch die Verfassung zugewiesen wurde.

Abweichungsmöglichkeiten der Länder bei unzureichender Aufgabenfinanzierung?

Für die Beantwortung der Frage, ob die Länder von bundesgesetzlich gesetzten Standards für den Fall einer nicht auskömmlichen Finanzierung abweichen dürfen, bedarf es zunächst einer Untersuchung des Rechtscharakters verfassungsrechtlicher Kompetenzvorschriften. Die Kompetenzbestimmungen des Grundgesetzes im Bereich der Gesetzgebung sind zwingendes Recht. Daher können weder der Bund noch die Länder auf die im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verzichten, auch Kompetenzerweiterungen oder -verschiebungen sind mit diesem Befund unvereinbar.

Während den Ländern nur dann Abweichungskompetenzen im Bereich der Gesetzgebung zustehen, wenn diese durch das Grundgesetz entsprechend eröffnet werden, bleibt es im Übrigen – auch im Interesse der Einheit der Rechtsordnung – bei der abschließenden Zuordnung der entsprechenden Zuständigkeitsbereiche. Im Ergebnis ist der Anwendungsbereich abweichender Gesetzgebung als Ausnahme durch die Länder im Bereich bestehender Bundeskompetenzen im Grundgesetz ausdrücklich und abschließend bestimmt. Wenn aber den Ländern schon nach Maßgabe der grundgesetzlichen Ordnung keine Abweichungsmöglichkeiten von bundesgesetzlichen Vorgaben im Bereich der Gesetzgebung unter Hinweis auf eine unzureichende Finanzierung der jeweiligen Aufgabe zustehen, dann gilt dieser Befund noch viel mehr in Ansehung der Vollzugspflicht der Verwaltung und folgt unmittelbar aus Art. 20 Abs. 3 GG, der für die Verwaltung das zwingende Gebot formuliert, die Gesetze auch anzuwenden (das Gesetz als „Auftrag und Grenze“ der vollziehenden Gewalt); dementsprechend steht der Gesetzesvollzug auch nicht zur Disposition der Verwaltung.

Anwendung des landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips bei Zustimmung der Landesregierung zu einem Gesetz im Bundestag?

Ungeachtet aller Einzelfragen des in Art. 104a Abs. 1 GG geregelten Konnexitätsprinzips ist von zentraler Bedeutung, dass das bundesstaatliche Konnexitätsprinzip nach allgemeiner Ansicht nur und ausschließlich im Verhältnis von Bund und Ländern gilt und keine Anwendung auf die kommunale Ebene finden kann. Auch wenn Gemeinden und Gemeindeverbänden der Vollzug einer Vielzahl von Aufgaben obliegt, so sind die Kommunen finanzverfassungsrechtlich Glieder des jeweiligen Landes; ihre Aufgaben und Ausgaben werden denen des Landes zugerechnet. Neben der Sicherung der kommunalen Finanzausstattung durch einen aufgabengerechten und damit angemessenen Finanzausgleich sind es daher vor allem die landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsbestimmungen, die Aussagen zur Kostentragung des Landes bei einer Aufgabenzuweisung an die kommunale Ebene treffen. Dabei ist allen landesverfassungsrechtlichen Regelungen gemeinsam, dass sie ausnahmslos auf die Übertragung – und nicht auf die Wahrnehmung – der Aufgaben abstellen und damit dem Konzept der Gesetzeskausalität folgen. Dementsprechend setzt das landesverfassungsrechtliche Konnexitätsprinzip, damit es seine Schutzwirkungen überhaupt entfalten kann, auch die Aufgabenübertragung durch den formellen Landesgesetzgeber voraus, weil erst damit die finanzwirksame Entscheidung darüber getroffen wird, welche Verwaltungsebene aus sachgerechten Gründen die bundesgesetzlich vorgegebene Aufgabe wahrzunehmen hat.

Die vorgenannten Problemkreise werden indes deutlich verschärft, wenn der Bund eine bestehende Aufgabe erweitert. In diesen Fällen stellt sich die  Frage, ob die Länder dann verpflichtet sind, nach Maßgabe der landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsbestimmungen einen eigenständigen neuen und dann auch konstitutiven Umsetzungsakt durch Gesetz vorzunehmen, um die Aufgabe wirksam den Kommunen zu übertragen. Wenn der Bund hier bestehende Aufgaben erweitert, den Vollzug aber den Ländern überlässt und diese ihrerseits den Kommunen gegenüber erklären, dass mangels einer neuen Aufgabe das Konnexitätsprinzip nicht greift, befinden sich die Kommunen in einer überaus prekären Situation. Der Mehrbelastungsausgleich greift nicht und der Anspruch auf aufgabengerechte Finanzausstattung steht unter dem Vorbehalt der Leistungsfähigkeit des Landes und ist damit relativierbar.

Dieser Gefahr kann nur durch eine Deutung des Konnexitätsprinzips Rechnung getragen und vorgebeugt werden, wonach auch das Unterlassen einer ausdrücklichen Übertragung der neuen erweiterten Aufgabe als konnexitätsrelevant anzusehen ist. Soweit sich die Rechtsprechung einer solchen Deutung weitgehend verschließt und damit den Schutzgehalt des landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips leerlaufen lässt, birgt dieses Verständnis aber die Gefahr, dass die Schutzmechanismen des Konnexitätsprinzips versagen und Bund und Länder gemeinsam (durch materielle Rechtsetzung des Bundes und ein gesetzgeberisches Unterlassen der Länder) der kommunalen Ebene Aufgaben ohne entsprechende gesonderte Finanzierung zuweisen können. In der Sache ist dies aber in erster Linie eine Frage der sachgerechten Interpretation des Konnexitätsprinzips und keine Frage, die den Zeitpunkt der Auslösung der Rechtswirkungen des Konnexitätsprinzips betrifft. Im Ergebnis setzen die landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzipien zumindest einen Aufgabenübertragungsakt des Landesgesetzgebers voraus; eine (vorgelagerte) Schutzwirkung schon bei der Zustimmung der Landesregierung im Bundesrat zu einem aufgabenbegründenden Gesetz besteht nicht, da dieses gerade den Träger der Aufgabenwahrnehmung nicht bestimmt und es insoweit bei der Regelbestimmung der Art. 83 und 84 GG mit der Folge bleibt, dass das Land selbst die bundesgesetzlich statuierte Aufgabe zu vollziehen hat.

Zusammenfassung und Ausblick

Das Problem einer unzureichenden Finanzausstattung verlagert sich von der Ebene des Verwaltungsvollzugs fremddeterminierter Standards hin zur Aufgabenfinanzierung und damit zur Frage einer auskömmlichen Finanzierung der Erfüllung kommunaler Aufgaben. Dementsprechend können die Länder beim Verwaltungsvollzug nicht von bundesgesetzlichen Standards abweichen; sie sind auf den Anspruch auf eine auskömmliche Finanzierung angewiesen und müssen diesen entweder durch Zustimmungsverweigerung zu den gesetzlichen Regelungen im Bundesrat oder durch entsprechende eigene Initiativen zur Verbesserung ihrer Finanzausstattung geltend machen. Insgesamt  offenbart sich in der gegenwärtigen Situation der Kommunen die strukturelle Schwäche der kommunalen Selbstverwaltung im Verfassungsgefüge von Bund und Ländern. Institutionelle Sicherungen versagen weitgehend. Die kommunale Ebene, deren zentrale Bedeutung für das Gemeinwesen und den demokratischen Aufbau von unten nach oben immer wieder betont wird, befindet sich damit in einer nahezu ausweglosen Situation. Diese prekäre Situation wird noch durch den Befund gestärkt, dass Klagen von Gemeinden wegen Verletzung des Anspruchs auf eine aufgabengerechte Finanzausstattung regelmäßig am Maßstab der Verteilungssymmetrie scheitern und Klagen auf Feststellung einer Unterschreitung der Mindestausstattung an so hohe Darlegungslasten geknüpft sind, dass diese, weil sie letzten Endes den Nachweis einer vollständigen Unterfinanzierung verlangen, kaum erfolgreich sein können. Wenn aber das Recht seinen Schutzauftrag mangels ausreichender gesetzlicher Regelungen nicht erfüllt, ist es die zentrale Aufgabe der Politik, das geltende Recht so auszugestalten, dass der Gesetzgeber seine Schutzpflichten erfüllt. In Ansehung der konstatierten Defizite wird es nicht ausreichend sein, sich mit der Feststellung zu begnügen, es gebe ja institutionelle Sicherungen, da diese gerade nicht geeignet sind, hinreichenden Schutz zu gewähren. Es entspricht insoweit einer Schutzpflicht für das demokratische Gemeinwesen, dieses vor einer irreparablen Überforderung der kommunalen Ebene zu bewahren.