Minderheitsregierungen haben in Deutschland keinen guten Ruf – und dennoch Konjunktur. In Sachsen regiert seit 2024 eine Minderheitsregierung, getragen von CDU und SPD. In Thüringen kann sich seit 2020 bereits die zweite Regierung nicht auf eine eigene Parlamentsmehrheit stützen. Ausweislich der aktuellen Umfragen im Vorfeld der Landtagswahlen in Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt sind Minderheitsregierungen – neben Alleinregierungen der AfD – eine realistische Regierungsoption.

Der sächsische Landtag und die Staatsregierung haben zu Beginn der Legislaturperiode ein Konsultationsverfahren vereinbart, mit dem sie auf die neuen politischen Gegebenheiten reagieren. Die Konsultationsvereinbarung soll, so die Begründung des Entwurfs von CDU und SPD, „ein neues Kapitel der politischen Kultur im Freistaat Sachsen eröffnen und die Chancen einer breit angelegten Willensbildung im Parlament nutzen“ (LT-Drs. Sachsen 8/1516, S. 2). In der Antragsbegründung heißt es weiter, dass das Konsultationsverfahren die Politik versachlichen soll. Das ist nicht nur unwahrscheinlich; das sich dort zeigende Verständnis von Politik ist auch bedenklich. Allerdings enthält das Verfahren Anreize für die Beteiligten, Kompromisse zu finden, und kann so die Mehrheitsbildung erleichtern.

Mehrheitsoptionen der Minderheitsregierung

Nach der sächsischen Landtagswahl 2024 kam keine Regierungskoalition mit eigener parlamentarischer Mehrheit zustande. Die Koalition aus CDU (41 Sitze) und SPD (10 Sitze) verfügt lediglich über 51 der insgesamt 120 Sitze im Landtag. Für Mehrheiten ist sie daher auf die Unterstützung mindestens einer Oppositionsfraktion angewiesen. Rechnerisch eröffnen sich verschiedene Mehrheitsoptionen: Neben einer Unterstützung durch die AfD (+ 40 Sitze) ist auch eine Mehrheitsbildung mit dem BSW (+ 15 Sitze) oder gemeinsam mit Bündnisgrünen und Linken (+ 7 und + 6 Sitze) möglich. Eine Kooperation mit der AfD schließen CDU und SPD bislang aus und bildeten bisher stattdessen Mehrheiten sowohl mit dem BSW als auch gemeinsam mit den Grünen und Linken. Die Regierung hat damit verschiedene Mehrheitsoptionen, sodass sich die Frage stellt, wie die Mehrheitsfindung jeweils organisiert wird.

Konsultations- und Informationsvereinbarung

Die Vereinbarung „über die Unterrichtung des Landtags bei Vorhaben der Landesgesetzgebung auf Initiative der Staatsregierung und Angelegenheiten der Europäischen Union“ soll genau diese Mehrheitsfindung fördern. Dabei ersetzt die interinstitutionelle Konsultations- und Informationsvereinbarung eine Subsidiaritätsvereinbarung von 2011, deren Anwendungsbereich auf Angelegenheiten der Europäischen Union begrenzt war. Soweit die neue Vereinbarung in ihrer Ziffer I ein Konsultationsverfahren bei Gesetzesinitiativen der Staatsregierung vorschreibt, ist sie ein echtes Novum. Die Konsultationsvereinbarung regelt das Verhältnis zwischen Landtag und Staatsregierung in der Phase der Ausarbeitung einer Gesetzesvorlage durch die Staatsregierung, also noch bevor diese die Gesetzesvorlage in den Landtag einbringt. Damit gestaltet sie die Erarbeitungsphase eines Gesetzentwurfs im Vorfeld der eigentlichen Gesetzesinitiative aus. Die Vereinbarung gliedert das Konsultationsverfahren in vier Schritte:

1. Die Staatsregierung verpflichtet sich, den Landtag über „Vorhaben der Landesgesetzgebung“ „frühzeitig“ zu informieren (Ziff. I Nr. 1 S. 1). Das zuständige Mitglied der Staatsregierung informiert die Mitglieder des jeweiligen Fachausschusses „über inhaltliche und zeitliche Eckpunkte des Vorhabens“ (Ziff. I Nr. 1 S. 2).
2. Die Staatsregierung leitet den Referentenentwurf dem Landtag zu, wenn das Kabinett diesen zur Anhörung der kommunalen Spitzenverbände, sonstigen Verbände, Organisationen oder Körperschaften freigegeben hat (Ziff. I Nr. 2 S. 2). Sie übermittelt die Stellungnahmen dem Landtag (Ziff. I Nr. 2 S. 3).
3. Die Fraktionen, Gruppen und fraktionslosen Abgeordneten können sodann zum Referentenentwurf unmittelbar gegenüber der Staatsregierung binnen angemessener Frist Stellung nehmen (Ziff. I Nr. 3).
4. Bringt die Staatsregierung dann den (gegebenenfalls modifizierten) Referentenentwurf als Gesetzesvorlage in den Landtag ein, muss sie die Stellungnahmen der Fraktionen, Gruppen und fraktionslosen Abgeordneten beifügen (Ziff. I Nr. 5 S. 1). Zudem muss sie darstellen, inwieweit sie wesentliche Punkte aus diesen Stellungnahmen übernommen hat (Ziff. I Nr. 5 S. 2).

Allerdings ist das Konsultationsverfahren nicht auf alle Gesetzesvorlagen der Staatsregierung anwendbar: Erstens gilt für Gesetzesvorlagen zu Staatsverträgen lediglich ein reduziertes Verfahren, in dem die Staatsregierung den Landtag nur über den Staatsvertrag informieren muss, ohne dass die Fraktionen, Gruppen und fraktionslosen Abgeordneten vorab über das Konsultationsverfahren Stellungnahmen zu dem Staatsvertrag abgeben können (Ziff. II). Zweitens findet das Konsultationsverfahren auf die Haushaltsgesetzgebung überhaupt keine Anwendung (Ziff. V Nr. 2).

„Sachorientierung“ als dead end

CDU und SPD haben diese Vereinbarung als Beginn eines „neue[n] Kapitel[s] der politischen Kultur im Freistaat Sachsen“ beworben (LT-Drs. Sachsen 8/1516, S. 2). Jenseits dieser politischen Rhetorik stellt sich die Frage: Welche Funktion erfüllt die Konsultationsvereinbarung für den politischen Prozess in Sachsen?

Entgegen der offiziellen Begründung liegt die Funktion der Konsultationsvereinbarung nicht in der Förderung einer „Sachorientierung“ der politischen Debatte. Laut Antragsbegründung von CDU- und SPD-Fraktion soll „eine neue Grundlage für die Zusammenarbeit zwischen Staatsregierung und Parlament geschaffen werden, die von […] einer stärkeren politischen Sachorientierung geprägt ist“ (LT-Drs. Sachsen 8/1516, S. 2). Die Formulierung deutet ein Bild eines entpolitisierten, technokratischen Gesetzgebungsprozesses an, in dem sich die „beste“ Sachentscheidung durchsetzt. Dieses Politikverständnis zeigt sich auch daran, dass das Konsultationsverfahren den Fraktionen, Gruppen und fraktionslosen Abgeordneten zeitgleich mit „kommunalen Spitzenverbände[n], sonstigen Verbände[n], Organisationen [und] Körperschaften“ Gelegenheit zur Stellungnahme gibt. Das Konsultationsverfahren stellt politische Akteur:innen damit neben sachverständige Gruppen, die primär wegen ihrer Fachkompetenz beteiligt werden. Zu diesem Verständnis passt auch die Bereichsausnahme für die Haushaltsgesetzgebung: Die Gewichtung von Politikbereichen im Haushalt anhand politischer Präferenzen entzieht sich den Kategorien von „sachlicher“ oder „unsachlicher“ Gesetzgebung – und muss dementsprechend außen vor bleiben.

Dass sich Staatsregierung und Landtag vornehmen, nicht neben der Sache zu debattieren, ist zu begrüßen. Gleichzeitig ist jede performative Hinwendung zur Sachpolitik bedenklich, weil sie Gefahr läuft, sich von einer – zu Unrecht – negativ konnotierten Parteipolitik abzugrenzen. Mit der Geste der „Sachpolitik“ propagiert die Antragsbegründung das Ideal einer Technokratie, die die Demokratie entpolitisieren und damit letztlich entleeren soll. Außerdem verspricht die Konsultationsvereinbarung damit mehr, als sie halten kann: Die tatsächlichen Auswirkungen des Verfahrens auf die Sachlichkeit der politischen Debatte in Sachsen dürften überschaubar bleiben, denn das Konsultationsverfahren sieht gar keine Debatte vor. Es ermöglicht der Staatsregierung lediglich, die Stellungnahmen der Parlamentsakteur:innen in ihrer Gesetzesvorlage zu berücksichtigen. Die Funktion des Konsultationsverfahrens kann damit nicht primär in einer Stärkung der Sachbezogenheit liegen.

Förderung der Kompromissfindung als Maßstab

Stattdessen ist das Konsultationsverfahren daran zu messen, ob es die Mehrheitsbildung durch Kompromissfindung erleichtert. Das klingt auch in der offiziellen Begründung an, wenn sie davon spricht, dass „die Chancen einer breit angelegten Willensbildung im Parlament“ (LT-Drs. Sachsen 8/1516, S. 2) genutzt werden sollen. Eine Minderheitsregierung hat keine Mehrheit im Parlament, um ihre, im Koalitionsvertrag vereinbarte, Agenda durchzusetzen. Daher muss sie für jedes Gesetzesvorhaben eine neue Mehrheit organisieren. Regelmäßig setzt das voraus, dass sich die Regierungsfraktionen mit den Oppositionsfraktionen auf einen Kompromiss einigen. Damit rückt der politische Kompromiss als zentrale Technik der Mehrheitsfindung in den Mittelpunkt (dazu Lepsius). Kompromisse beruhen auf einem gegenseitigen Nachgeben der Beteiligten. Der rechtliche Verfahrensrahmen kann den Abschluss solcher Einigungen entweder erleichtern oder erschweren.

Kompromissfördernde Wirkung

Zwei Regelungen sind hier besonders relevant: Nach Ziff. I Nr. 3 erhalten Fraktionen, Gruppen und fraktionslose Abgeordnete die Möglichkeit, zu Referentenentwürfen Stellung zu nehmen. Dadurch kann die Regierung frühzeitig ausloten, wo etwaige Spielräume für eine Mehrheit bestehen. Durch die Stellungnahmen kann die Regierung abschätzen, bei welchen inhaltlichen Punkten ein voraussichtlich unüberbrückbarer Dissens herrscht und bei welchen weiteres Verhandeln sinnvoll sein könnte. Zugleich präzisieren die Oppositionsakteur:innen ihre Position, indem sie diese schriftlich formulieren. Diese Regelung fördert damit auch die Formierung einer jeweils eigenen Position der (oppositionellen) Fraktionen, Gruppen und fraktionslosen Abgeordneten.

Eine weitere Regelung mit kompromissfördernder Wirkung findet sich in Ziff. I Nr. 5. Danach muss die Regierung beim Einbringen einer Gesetzesvorlage nach Art. 70 Abs. 1 SächsVerf die wesentlichen Übernahmen aus den Stellungnahmen in ihrem Entwurf darstellen. Diese Pflicht, Änderungen zu markieren, ermöglicht es den am Kompromiss beteiligten Akteur:innen, ihre jeweiligen Erfolge nach außen darzustellen. Insbesondere die Opposition kann dadurch ihre politischen Gewinne gegenüber der Wähler:innenschaft kommunizieren. Indem das Konsultationsverfahren die Kommunikation eines Kompromisses erleichtert, setzt es zugleich einen Anreiz, sich überhaupt erst auf einen Kompromiss einzulassen.

Dennoch sollte man den Nutzen des Konsultationsverfahrens nicht überschätzen, da dessen Anwendungsbereich begrenzt ist: Das Konsultationsverfahren gilt nur für Gesetzesvorlagen, die die Staatsregierung in den Landtag einbringt, nicht für Haushaltsgesetze und lediglich eingeschränkt für Gesetze zu Staatsverträgen. Von den bislang in dieser Legislaturperiode verabschiedeten 14 Gesetzen beruhten elf auf Vorlagen der Staatsregierung. Aufgrund der Bereichsausnahmen für Haushaltsgesetze (- 2) und für Gesetze zu Staatsverträgen (- 4) wurde das Konsultationsverfahren dabei nur in fünf Fällen durchgeführt. Weitere drei Gesetzesvorlagen der Staatsregierung, bei denen das Verfahren durchlaufen wurde, sind noch im Gesetzgebungsprozess; dem stehen 21 Gesetzesvorlagen gegenüber, die nicht die Staatsregierung eingebracht hat (Datenbank).

Fazit

Das Konsultationsverfahren begründet gewiss kein „neues Kapitel der politischen Kultur im Freistaat Sachsen“. Politische Kultur wird auch – aber längst nicht allein – durch Verfahrensrecht geprägt, sondern vor allem durch das Handeln der Akteur:innen, das nur begrenzt durch rechtliche Regeln steuerbar ist. Auch geht es nicht um die Versachlichung von Politik. Entscheidend ist vielmehr, dass die Konsultationsvereinbarung Kompromissfindung begünstigt. Zwar bleibt ihr Einfluss begrenzt, da die Mehrheitsfindung zwangsläufig weitgehend fernab formalisierter, öffentlicher Verfahren erfolgt und der Anwendungsbereich des Verfahrens eingeschränkt ist. Dennoch hat das Konsultationsverfahren eine kompromissfördernde Wirkung und kann die Bildung themenbezogener Mehrheiten erleichtern. Es lohnt sich daher, über diese und weitere Verfahrensregelungen nachzudenken, die Mehrheitsfindungen auch in Zeiten von Minderheitsregierungen unterstützen können.