05 June 2024

Nur vom Volk abhängig?

Warum es in der Schweiz wohl eine Volksinitiative braucht, um den parlamentarischen Lobbyismus zu regulieren

Das Schweizer Parlament wehrt sich nach wie vor gegen weitergehende Transparenzvorschriften, die seine eigene Tätigkeit betreffen. Dieses Mal geht es um die Nebeneinkünfte der Parlamentsmitglieder: Am 28. Mai 2024 beschloss der Ständerat auf Empfehlung der Mehrheit seiner Staatspolitischen Kommission (SPK-S), eine parlamentarische Initiative zur Angabe von Einkommensspannen abzulehnen.

Aktuell sieht das Parlamentsgesetz lediglich vor, dass die Ratsmitglieder beim Amtsantritt und jeweils auf Jahresbeginn gewisse Interessenbindungen offenlegen müssen (siehe Artikel 11). Diese sind in einem öffentlichen Register einsehbar. Seit Dezember 2019 muss ausserdem angegeben werden, ob ein Mandat entschädigt wird oder nicht. Zurzeit verlangt das Gesetz keine Offenlegung von Einkommensspannen, und schon gar nicht von präzisen Beträgen, was schon mehrmals erfolglos gefordert wurde (siehe etwa hier). Spesenentschädigungen werden gemäss Parlamentsgesetz nicht als Entgelt betrachtet und sind somit nicht offenzulegen.

Vor diesem Hintergrund bezweckte die 2022 von der damaligen Grünen Ständerätin Lisa Mazzone eingereichte parlamentarische Initiative die Einführung zusätzlicher Offenlegungspflichten für die Parlamentsmitglieder. Diese hätten nicht nur bestimmte Interessenbindungen sowie die bezahlte oder ehrenamtliche Natur dieser Mandate offenlegen sollen, sondern auch „das Datum des Beginns der Tätigkeit“ sowie, für entschädigte Mandate, deren jährliche Einkommensspanne.

Wie es die Medienmitteilung zur Ablehnung des Vorstosses durch den Ständerat nüchtern zusammenfasst: „Das Geschäft ist somit vom Tisch.“ Dies, obwohl die SPK-S 2023 – vor den eidgenössischen Parlamentswahlen – einen „Handlungsbedarf“ in dieser Angelegenheit anerkannt hatte. Die Ablehnung des Vorstosses durch ihre Schwesterkommission (SPK-N) im Januar 2024 wurde anschliessend von der SPK-S verwendet, um „ihre“ ursprüngliche Zustimmung zu kippen.

Was nicht als erledigt betrachtet, sondern ausführlicher diskutiert und kritisch hinterfragt werden sollte, sind die Argumente, mit denen der Ständerat am Status Quo festhält). An den rekurrierenden Leitthemen in der Transparenzdebatte hat sich kaum etwas geändert. Wie auch im Zusammenhang mit anderen verwandten Geschäften – man denke etwa an die Transparenzinitiative – beharrt der Ständerat auf den Besonderheiten des Milizparlaments sowie auf dem Schutz der Privatsphäre. Hinzu kommen bei diesem Geschäft auch der angeblich fehlende Kausalzusammenhang zwischen Geld und Abhängigkeit sowie das vermeintlich fehlende Interesse der Wählerschaft an solchen Informationen. All dies sollen stichhaltige Gründe sein, mehr Transparenz in Sachen Nebeneinkünften abzulehnen.

Wie der vorliegende Beitrag zeigt, entfernt sich das Parlament mit dieser Argumentation immer mehr von den Wählerinteressen – und damit von seinem verfassungsrechtlichen Auftrag, wonach es nur vom Volk abhängig sein darf.

Das „Milizparlament“ als nützliche Fiktion

In der Debatte im Ständerat wurde unaufhörlich wiederholt, dass sowohl das Parlament als auch das Volk an das Milizsystem glaubten. Dies wurde auch von der Genfer Nationalrätin Simone de Montmollin betont, die den Beschluss des Ständerates in der Westschweizer Radiosendung „Forum“ zustimmend kommentierte. Auch Ständerat und Vertreter der Kommissionsmehrheit Daniel Jositsch unterstrich dies in der Ratsdebatte: Das Milizsystem bringe es mit sich, dass die Parlamentsmitglieder (auch bezahlte) Nebenbeschäftigungen ausübten. Zudem wurde das Schreckgespenst eines Berufsparlaments heraufbeschworen und auf ausländische Beispiele verwiesen, die belegen sollten, dass das schweizerische Modell diesen anderen Systemen überlegen sei.

Problematisch sind allerdings die impliziten Annahmen, auf denen diese Argumentation fusst. Zunächst ist die Terminologie, die in dieser Debatte verwendet wird, missverständlich. Zutreffender ist die Sprache, die im Bericht der SPK-S vom 9.4.2024 zum genannten Geschäft verwendet wird: Das Parlament ist kein Miliz-, sondern ein „Halbberufsparlament“. Ständerätin Heidi Z’graggen nahm kein Blatt vor den Mund: Das Milizparlament sei eine „Fiktion“, bei gewissen Parlamentsmitgliedern müsse sogar von Berufsparlamentariern gesprochen werden. In der Tat belegen politikwissenschaftliche Studien, dass die Ratsmitglieder immer mehr Zeit für ihr politisches Amt aufwenden.

Zweitens vertritt das Parlament das Volk – egal, ob es sich um ein Miliz-, Halbberufs- oder Berufsparlament handelt. Ob die Parlamentsmitglieder persönlich – aus welchen Gründen auch immer – am „Milizsystem“ hängen, ist zweitrangig. Der verfassungsrechtliche Auftrag des Parlaments ist klar: Zu dessen wichtigsten Kompetenzen gehört die Gesetzgebung im öffentlichen Interesse, d.h. im Interesse der Wählerinnen und Wähler.

Nun kann man gewiss darüber streiten, was im öffentlichen Interesse ist und was nicht – doch genau das, nämlich die Ermittlung des öffentlichen Interesses, ist die Aufgabe eines demokratisch gewählten Parlaments. Der Gesetzgebungsprozess zielt darauf ab, dass dieses öffentliche Interesse in einem offenen, diskursiven und transparenten Verfahren eruiert werden kann. Mit dem verfassungsmässigen Auftrag des Parlaments unvereinbar ist hingegen ein Prozess, der von Partikularinteressen vereinnahmt wird und sich damit begnügt, diese im Gesetz festzuhalten, ohne sie zuerst gegen andere legitime Interessen abzuwägen. Auch in einem Milizsystem vertreten Parlamentsmitglieder ihre Wählerschaft und nicht etwa andere Mandanten, seien dies Unternehmen, Stiftungen, Gewerkschaften oder Nichtregierungsorganisationen.

Was bedeutet dies für die Nebenbeschäftigungen der Parlamentsmitglieder? Diese sind nach geltendem Recht keineswegs verboten. Die Verfassung sieht allerdings vor, dass Interessenbindungen transparent gemacht werden müssen. Transparenz ist kein Selbstzweck, sondern muss darauf abzielen, für die Wählerschaft wesentliche Informationen offenzulegen. Dazu gehören potenzielle Abhängigkeiten sowie deren Intensität. Diese Informationen sind für die Wählerschaft relevant und ermöglichen deren freie Willensbildung – ein Rechtsgut, das verfassungsrechtlichen Schutz geniesst (siehe Artikel 34 Absatz 2 der Bundesverfassung; zu diesem Aspekt siehe auch hier). Wie es die Radiosendung „Echo der Zeit“ treffend zusammenfasste: Bei parlamentarischen Transparenzvorschriften geht es darum, offenzulegen, „welche Interessen einen Entscheid allenfalls beeinflussen“ – nicht mehr, aber auch nicht weniger.

Die Privatsphäre als vermeintliche Schranke der Transparenz

In der politischen Transparenzdebatte ziehen juristische und insbesondere verfassungsrechtliche Aspekte regelmässig den Kürzeren. Eine Ausnahme bildet der Schutz der Privatsphäre, der von den Gegnern der Transparenz immer wieder erwähnt wird.

Dass die Privatsphäre verfassungsrechtlich geschützt ist (Artikel 13), dürfte unumstritten sein. Doch die Verfassung hält auch fest, dass Grundrechte unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt werden können (Artikel 36). Das Recht auf Privatsphäre ist nicht schrankenlos (wenn man von seinem Kerngehalt absieht, der durch die zur Diskussion stehende Offenlegungspflicht aber offensichtlich nicht verletzt wird). Es muss gewisse Einschränkungen ertragen, sofern diese gesetzlich vorgesehen, einem öffentlichen Interesse entsprechen und verhältnismässig sind. Die im Parlamentsgesetz verankerten Transparenzvorschriften enthalten zudem einen Vorbehalt zugunsten des Berufsgeheimnisses und tragen somit dem Schutz der Privatsphäre durchaus Rechnung.

Die im Rat gemachte Anspielung, Forderungen nach mehr Transparenz in Sachen Nebeneinkünften seien voyeuristisch, überzeugt nicht. Die Parlamentsmitglieder üben ein öffentliches Amt aus und vertreten das Volk. Ihre Nebeneinkünfte sind nicht reine Privatsache. Nebentätigkeiten sind geeignet, Abhängigkeiten zu begründen (siehe dazu sogleich) und die freie Ermittlung des öffentlichen Interesses zu verhindern. Die Offenlegung von Nebeneinkünften ist somit im öffentlichen Interesse. Umso mehr trifft dies auf Einkommensspannen zu, da lediglich eine Grössenordnung transparent gemacht wird.

Die Transparenzgegner wenden ein, dass schon seit einiger Zeit die Pflicht besteht, anzugeben, ob ein Mandat entschädigt wird oder nicht. Sie warnen vor einer Salamitaktik: Es sei damit zu rechnen, dass als Nächstes die Offenlegung der genauen Beträge gefordert würde – und allenfalls noch weitere Informationen, die die Öffentlichkeit nichts angingen.

Diese Argumentation verkennt, dass Transparenz kein Selbstzweck, sondern ein Mittel zum Zweck darstellt. Im konkreten Fall besteht dieser Zweck im Schutz der Wahl- und Abstimmungsfreiheit sowie der Integrität des Gesetzgebungsprozesses. Mit anderen Worten hat Transparenz Grenzen – nämlich dann, wenn sie diesen Zweck nicht mehr erfüllt.

Bei der Offenlegung von Einkommensspannen besteht allerdings keine solche Gefahr. Es handelt sich, wie Ständerat und Vertreter der Kommissionsminderheit Mathias Zopfi betont, um eine „liberale Lösung“. Auch im Kommissionsbericht betont die Minderheit, der Vorstoss sei „verhältnismässig und ausgewogen“.

Im Ständerat wurde teilweise bemängelt, dass bei der Offenlegung von Nebeneinkünften gleichzeitig auch die von Dritten erhaltenen Entschädigungen offengelegt würden, was aus Sicht der Privatsphäre problematisch sei. Auch dieses Argument überzeugt nur bedingt. Erstens erhalten Parlamentsmitglieder nicht zwingend dieselbe Entschädigung wie Dritte. Darüber kann allerdings nur spekuliert werden, da die Höhe dieser Entschädigungen in der Regel unbekannt bleibt. Zweitens haben Parlamentarierinnen und Parlamentarier besondere Pflichten, die eine Offenlegung gebieten. Der Verweis auf Dritte, die keinen solchen Pflichten unterliegen, vermag diese besondere Stellung nicht wegzudiskutieren.

Vermeintlicher fehlender Kausalzusammenhang zwischen Geld und Abhängigkeit

Ein Stichwort, das in der Diskussion immer wieder fiel, ist jenes der Abhängigkeit. Dabei wurde teilweise in Frage gestellt, dass eine Entschädigung Abhängigkeiten zu begründen vermöge. Im Rat wurde geltend gemacht, dass die Offenlegung von Entschädigungsspannen kein geeignetes Mittel sei, um das Bestehen bzw. die Intensität einer potenziellen Abhängigkeit zu ermitteln. Auch im Kommissionsbericht wird festgehalten, dass es sich bei der Höhe der Entschädigung nicht um einen verlässlichen Indikator handle, um „über den Abhängigkeitsgrad in einer Mandatsbeziehung und über deren Intensität“ zu urteilen. Ständerat Daniel Fässler gab zudem zu bedenken, dass das Engagement der Ratsmitglieder nicht von potenziellen Entschädigungen abhänge.

Tatsächlich sind Abhängigkeiten nicht zwingend finanzieller Natur. Die Ratsmitglieder sind auf zahlreiche Ressourcen angewiesen, die sich nicht unbedingt in Form von Geld manifestieren. Wie im Kommissionsbericht angemerkt wird, können auch unbezahlte Mandate Abhängigkeiten begründen. Allerdings stellt Geld eine objektiv quantifizierbare Ressource dar, die Auskunft über potenzielle ökonomische Abhängigkeiten geben kann. Wie es die NZZ pointiert ausdrückt: „Wer beisst schon die Hand, die einen mitfüttert?“ Ausserdem geht es weniger um tatsächliche Abhängigkeiten als um deren Anschein. In diese Richtung zielte auch das Votum von Ständerätin Z’graggen, wonach die Wahrnehmung der Bürgerinnen und Bürger ausschlaggebend sei.

Es mag durchaus zutreffen, dass sich Ratsmitglieder ungeachtet einer Entschädigung für bestimmte Themen besonders engagieren. Die relevante Frage ist allerdings, ob eine Entschädigung so hoch ist, dass sie die Handlungsfreiheit des Ratsmitglieds faktisch einschränkt.

Dies bedeutet keineswegs, dass gegen andere (nicht ökonomische) Formen der Abhängigkeit nichts unternommen werden muss. So können Verwandtschafts- oder sonstige persönliche Verhältnisse zu problematischen Interessenskonflikten führen. Dies ändert allerdings nichts daran, dass Geld ein wichtiger, bezifferbarer Indikator ist, um zu ermitteln, ob ein Parlamentsmitglied tatsächlich frei handelt oder nicht. Dieser könnte problemlos im Register der Interessenbindungen abgebildet werden. Teilweise wurde im Rat argumentiert, ein Mandat bedeute nicht automatisch das Bestehen einer Interessenbindung. Was eine (offenlegungspflichtige) Interessenbindung ist, wird allerdings durch das Parlamentsgesetz definiert. Soll diese Definition in Frage gestellt werden, muss das Parlamentsgesetz geändert werden.

„Abhängigkeiten gibt es ohnehin, kein Parlamentsmitglied kommt interessenfrei hierher“, wurde im Ständerat vorgebracht. Dieses Argument verkennt, dass nicht jede „Abhängigkeit“ und nicht jedes „Interesse“ per se problematisch ist. Massgebend ist, ob das Ratsmitglied hinreichend frei handeln kann, wenn es darum geht, das öffentliche Interesse zu definieren; ob es in der Lage ist, seine Meinung zu ändern und sich durch das bessere Argument überzeugen zu lassen. Das sozioökonomische Milieu, die geographische Herkunft oder sonstige Eigenschaften eines Ratsmitglieds sind durchaus geeignet, dessen Stellungnahmen zu beeinflussen, was allerdings nichts Anrüchiges hat. Wichtig ist in diesem Zusammenhang vor allem, dass die Zusammensetzung des Parlaments hinreichend divers ist. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang die Feststellung von Ständerätin Z’graggen, dass Frauen und jüngere Ratsmitglieder (und nicht nur Angehörige bestimmter Parteien) eine höhere Bereitschaft zeigten, ihre Nebeneinkünfte freiwillig offenzulegen. Zu beachten ist auch, dass das Ideal des Milizsystems diese Diversität nur beschränkt gewährleistet: U.a. aufgrund der niedrigen Entlöhnung der Parlamentsmitglieder haben gewisse Bevölkerungsgruppen kaum Zugang zum parlamentarischen Amt.

Interessanterweise nannte Nationalrätin de Montmollin eine weitere Verfassungsbestimmung, die vermeintlich Abhilfe gegen Abhängigkeiten leisten soll, und zwar das in Artikel 161 Absatz 1 der Bundesverfassung verankerte Instruktionsverbot. In der Tat könnte man denken, dass das an die Parlamentsmitglieder adressierte Gebot, ohne Weisungen zu stimmen, eine wichtige Garantie gegen problematische – etwa ökonomische – Abhängigkeiten darstellt. Doch solche Formen der Abhängigkeit erfasst Artikel 161 Absatz 1 gerade nicht. Vielmehr beschränkt sich die Bestimmung darauf, zu verhindern, dass Parlamentsmitglieder sich vertraglich verpflichten, auf eine bestimmte Art und Weise zu stimmen. Solche Verträge würden rechtlich ohne Wirkung bleiben. Hingegen ist diese Bestimmung – wie sie heute durch die herrschende Meinung ausgelegt wird – zahnlos, wenn es darum geht, den Einfluss von Interessengruppen auf das Parlament einzudämmen.

Es könnte durchaus argumentiert werden, dass das verfassungsrechtliche Instruktionsverbot auf eine extensivere Weise auszulegen ist, die auch faktische Abhängigkeiten umfasst. Eine solche Auslegung wäre aber gewiss weniger liberal als der Vorschlag, eine Pflicht zur Offenlegung von Entschädigungsspannen einzuführen.

Angebliches fehlendes Interesse der Wählerschaft an weitergehender Transparenz

Immer wieder wurde in der Debatte auf die vermeintlichen Erwartungen und Wünsche der Wählerschaft gepocht. So wurde im Rat vorgebracht, die Wählerschaft habe kein Interesse an solchen Informationen, unter anderem, weil kraft Gesetzes bereits offengelegt werden müsse, ob ein Mandat entschädigt werde oder nicht. Dass die bestehenden Offenlegungspflichten ausreichten, hatte auch die SPK-N in ihrer Medienmitteilung vom 12.1.2024 dargelegt, mit der Begründung, es sei „nicht zu erwarten, dass seitens der Bevölkerung ein grosses Interesse an dieser Information besteh[e]“. Angaben zu den Einkommensspannen seien „von den Bürgerinnen und Bürgern gar nicht erwünscht“. Ähnlich meinte Ständerat Daniel Fässler, dass solche Angaben das Wählerverhalten nicht verändern würden.

Worauf sich solche Behauptungen stützen, bleibt unklar. Im Gegenteil gibt es mehrere Anzeichen dafür, dass sich die Wählerschaft mehr Transparenz wünscht. Dies belegt etwa eine Studie von 2022. Ebenfalls zu erwähnen sind die neueren Entwicklungen auf kantonaler und Bundesebene im Bereich der Politikfinanzierung.

Mangels zuverlässiger Angaben über das, was das Volk will, entsteht die Vermutung, dass der Ständerat seine eigenen (kurzfristigen) Interessen und nicht jene der Wählerinnen und Wähler in den Vordergrund stellt. In diese Richtung geht auch die von einigen Ständeräten geäusserte Befürchtung, die Offenlegung von Einkommensspannen wäre zu bürokratisch und ressourcenintensiv. Wie sich die neuen Offenlegungspflichten umsetzen lassen und welcher Aufwand damit verbunden ist, hat mit den Interessen der Wählerschaft allerdings wenig zu tun. Wenn sich dadurch die Interessen der Wählerinnen und Wähler besser vertreten lassen, dürfte dieser Aufwand das kleinere Übel darstellen. Überhaupt ist unklar, ob dieser Aufwand so gross wäre, wie dies behauptet wird.

Statt der Interessen der Parlamentsmitglieder muss der „Informationsanspruch“ des Volkes im Zentrum stehen, wie es die Kommissionsminderheit in ihrer Medienmitteilung betont. Oder wie es Ständerätin Z’graggen festhielt: Relevant sind die Interessen, die Wahrnehmung und das Vertrauen der Wählerschaft – „derjenigen, die wir hier vertreten“. Fehlende Transparenz führt dazu, dass über die Interessenbindungen der Ratsmitglieder spekuliert wird, was dem Vertrauen in die Politik abträglich ist, wie Nationalrätin Sophie Michaud Gigon im Westschweizer Radio erklärte. Ständerat Fässler vertrat die Meinung, dass in dieser Angelegenheit „das Interesse von Transparenzorganisationen“ dominiere. Indem sie die Transparenz in der Politik erhöhen möchten, schützen diese Organisationen allerdings die Interessen der Wählerschaft, was mit dem verfassungsrechtlichen Auftrag des Parlaments übereinstimmt. Entsprechend trifft Ständerat Zopfis Argument, Transparenz sei ein „berechtigtes Interesse“, zweifelsohne zu, solange die bereits erwähnten Grenzen der Transparenz beachtet werden.

Schliesslich gilt es zu bedenken, dass die Transparenz der Interessenbindungen aktuell nur bedingt gewährleistet ist. Die Angaben, die im Register der Interessenbindungen veröffentlicht werden, sind spärlich und erlauben nur beschränkt Rückschlüsse auf die Interessen, die auf die Gesetzgebung Einfluss nehmen.

Der verfassungsrechtliche Auftrag des Parlaments: „Nur vom Volk abhängig“

Mit seiner Argumentation scheint sich das Parlament von den Interessen seiner Wählerinnen und Wähler abzuwenden – und damit auch von seinem verfassungsrechtlichen Auftrag. Dies ist nicht überraschend, denn die Regulierung der Politik, u.a. der Interessenbindungen der Parlamentsmitglieder, ist ein klassisches Beispiel für Gesetzgebung in eigener Sache (in dieselbe Richtung geht auch der von der NZZ gewählte Ausdruck einer „Transparenz-Debatte in eigener Sache“). Wie im „Echo der Zeit“ betont wurde, ist es „nicht das erste Mal, dass sich das Parlament schwer damit tut“, sich selbst zu regulieren.

Worin besteht der verfassungsrechtliche Auftrag des Parlaments? In den Vereinigten Staaten wird die gesetzgebende Gewalt definiert als jene, die „nur vom Volk“ abhängig sein darf. Dies trifft zweifellos auch auf das Schweizer Parlament zu (dessen institutionelle Ausgestaltung sich im Übrigen stark an jene des US-amerikanischen Kongresses anlehnt). Sowohl der National- als auch der Ständerat vertreten das Volk bzw. die kantonalen Bevölkerungen, und nicht Interessengruppen. Somit hat das Parlament die Pflicht, sich an den Interessen der Wählerschaft – dem öffentlichen Interesse – zu orientieren und sich nicht durch unzulässige, sachfremde Interessen vereinnahmen zu lassen.

Das Parlament ist sich dessen sehr wohl bewusst. So unterstrichen sowohl