„Obergrenzen“ in Österreich und der Wandel des Flüchtlingsrechts

Die österreichische Regierung sorgt aufgrund der geplanten „Obergrenze“ dieser Tage europaweit für Diskussionen. Noch ist nicht ganz klar, wie diese genau aussehen und exekutiert werden soll. Allerdings werden ihre Angaben immer konkreter und erlauben folglich eine vorläufige rechtliche und politische Bestandsaufnahme.

Anfang dieser Woche beharrte die österreichische Innenministerin Johanna Mikl-Leitner (ÖVP) – im Gegensatz zum Koalitionspartner SPÖ, die lediglich von einem „Richtwert“ spricht – auf einer starren Obergrenze von 37 500 Asylanträgen.

Für den Umgang mit darüber hinausgehenden Asylanträgen nannte sie zwei Möglichkeiten: Die Zurückweisung an der Grenze oder die Annahme des Antrags, ohne diesen über Jahre zu bearbeiten, weswegen in dieser Phase insbesondere auch zu kein Familiennachzug möglich sei: Erklärtes Vorbild ist Schweden, wo ein derartiges Vorgehen zu einem Rückgang der Anträge geführt habe. Die dahinterstehende Ratio liegt laut ihr in der Beendigung der „Asyl-Optimierung“: Bei Asyl gehe es um Sicherheit und nicht um die „Auswahl des attraktivsten wirtschaftlichen Landes“.

Zurückweisung an der Grenze?

Die Zurück- oder Abweisung an der österreichischen Grenze ist zunächst im Lichte von Artikel 18 der EU-Grundrechtecharta und der Genfer Flüchtlingskonvention beziehungsweise ihrem Zusatzprotokoll zu beurteilen (jedenfalls dem österreichischen Verfassungsgerichtshof zufolge verbrieft Artikel 18 kein über die Genfer Flüchtlingskonvention hinausgehendes Recht).

Die Genfer Flüchtlingskonvention kennt – wie auch das Völkerrecht im Allgemeinen – zwar kein Recht auf Asyl. Artikel 33 verbietet jedoch die Aus- oder Zurückweisung eines Flüchtlings in ein Gebiet, in dem „sein Leben oder seine Freiheit aus Gründen seiner Rasse, seiner Religion, seiner Nationalität, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder seiner politischen Ansichten bedroht wäre“ (das bekannte non-refoulement-Gebot). Laut ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (etwa im Fall Ahmed gegen Österreich von 1994) gilt dieses Verbot im Gegensatz zu Artikel 33(2) Genfer Flüchtlingskonvention selbst dann, wenn die betroffene Person eine Gefahr für die Sicherheit oder die Gemeinschaft des jeweiligen Landes darstellt. Daraus ergibt sich in solchen Fällen im Umkehrschluss jedenfalls ein Aufenthaltsrecht bis zum Wegfall der Bedrohung. Alternativ wäre die Verbringung in ein anderes sicheres Land möglich. Hier müssen allgemein gewisse Mindeststandards eingehalten werden. So betonte die damalige EU-Generalanwältin Verica Trstenjak bereits im September 2011 in Anschluss an das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im Fall M.S.S. gegen Belgien und Griechenland, dass eine Überstellung nach Griechenland aufgrund der dortigen ernstlichen Wahrscheinlichkeit unmenschlicher Behandlung rechtswidrig sei.

Allerdings ist Österreich europarechtlich vor allem dazu verpflichtet, gemäß der Dublin-Verordnung zu prüfen, ob die betroffene Person zuerst in Österreich oder in einem anderen EU-Mitgliedsstaat zuzüglich Norwegen, Island und der Schweiz Asyl beantragt hat. Manche argumentieren daher, dass man den Flüchtling zur Prüfung der Zuständigkeit ins Land lassen muss. Zugleich umfasst die Asylverfahrensrichtlinie im Allgemeinen und Artikel 43 im Besonderen die Antragstellung an der Grenze beziehungsweise in Transitzonen. Letzten Endes scheut man sich aber noch vor klaren Feststellungen. Die im Zusammenhang mit Obergrenzen jüngst getätigten Aussagen des Präsidenten des Gerichtshofs der Europäischen Union erscheinen bei genauerer Betrachtung etwa weniger klar als so manche Schlagzeile vermuten lässt: Insbesondere verweigerte er eine klare Antwort auf die Frage, ob EU-Recht für die Aufnahme von Flüchtlingen Schranken setzt.

Abschließend zu diesem Punkt sei darauf hingewiesen, dass Flüchtlinge sich vielfach de iure im Land befinden. Auch „Transitzonen“ sind kein terra nullius. Wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im Fall Amuur gegen Frankreich festgehalten hat, ändert der Status als „internationale Zone“ nichts an der Eigenschaft als Staatsgebiet und der Anwendung der entsprechenden Vorschriften. Ebenso hält Artikel 15 der Dublin III-Verordnung fest, dass ein Antrag im „im internationalen Transitbereich eines Flughafens“ zulässig ist und die Zuständigkeit des jeweiligen Mitgliedsstaats begründet. Streng genommen müssten österreichische Grenzorgane somit punktgenau postiert werden oder sich sogar innerhalb des Nachbarlandes befinden – was wiederum das Schengensystem einmal mehr in seinen Grundfesten erschüttern würde.

Sofern Flüchtlinge sich auf österreichischem Staatsgebiet befinden, wird eine Abschiebung vielfach rechtlich und auch faktisch unmöglich. Da die auf der Route nach Österreich durchquerten Länder in der Regel keine Registrierung der Flüchtlinge vorgenommen haben, stellt sich die Frage, wer diese aufnehmen würde beziehungsweise müsste. Dessen ungeachtet ist die Durchführung selbst eine heikle Angelegenheit – der österreichische Außenminister Sebastian Kurz (ÖVP) schließt „unschöne Szenen“ an der Grenze nicht aus. Staaten können im Zeitalter der Smartphones nicht effektiv ihre Grenzen schließen ohne einen medialen Supergau zu evozieren.

Die zweite der von der österreichischen Innenministerin eingangs genannten Varianten bringt möglicherweise nur alten Wein in neuen Schläuchen. Schließlich hatte sie die Nichtbearbeitung von Anträgen bereits im Juni des Vorjahres ins Spiel gebracht. Damals erfolgte die Anweisung, Fälle nach der Dublin-Verordnung bevorzugt zu behandeln, um die Betroffenen ehe baldigst in das zuständige Land zurück zu schicken. Aufgrund des bereits bestehenden Rückstaus würden neue Anträge entsprechend brach liegen. Eine derartige ministerielle Anweisung wurde als grundsätzlich rechtens eingestuft. Dabei gilt es auch zu bedenken, dass Asylverfahren nicht von Artikel 6 EMRK erfasst sind (erst unlängst wieder in Omeredo gegen Österreich bestätigt). Daher kann eine etwaige überlange Verfahrensdauer, die ebenfalls unter dieses Grundrecht fällt (siehe etwa Pfeifenberger gegen Österreich, bei dem ein Verfahren vor den österreichischen Landwirtschaftsbehörden über 20 Jahre andauerte!), nicht geltend gemacht werden.

Die Grenzen des Möglichen

Rechtlich begibt die österreichische Regierung sich insbesondere mit der anvisierten Grenzschließung auf heikles Terrain. Was am schon länger bestehenden und wohlbekannten Hauptproblem liegt, dass das Dublin-System die Staaten mit EU-Außengrenzen sowie die für Flüchtlinge attraktiveren Staaten überproportional belastet. Die auf der sogenannten Balkanroute liegenden Länder kommen ihren Verpflichtungen nicht nach. Vielmehr werden die Menschen, die oft ohnehin nicht dort bleiben wollen, regelrecht „durchgewunken“. Gleichzeitig werden die Zielländer, allen voran Österreich, Deutschland und Schweden, dennoch nicht von ihren Verpflichtungen entbunden, es gibt auch hier keine negative Reziprozität.

Die momentanen Flüchtlingsströme verdeutlichen damit mehr denn je die Überforderung und Nichtbeachtung der geltenden Regeln. Dem Verhältnis zwischen Recht und Wirklichkeit, die Auslotung dessen, was mach- und umsetzbar sein kann und soll, wird über die nächsten Monate und Jahre entscheidende Bedeutung zukommen.

ÖVP-Klubobmann Reinhold Lopatka bezog sich in einem Kommentar in der österreichischen Tageszeitung „Der Standard“ auf den alten Grundsatz ultra posse nemo obligatur – Unmögliches zu leisten, kann niemand verpflichtet werden. Dabei ging sogar so weit, aufgrund von Artikel 4(2), demzufolge die die nationale Sicherheit „weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten“ fällt, die Anwendbarkeit der EU-rechtlichen Asylregeln zurückzuweisen.

Derartige Aussagen hochrangiger Politiker stehen sinnbildlich für den momentanen Diskurs und die allgemeine Zuspitzung der Lage. Die Welt, allen voran Europa, befindet sich inmitten eines tiefgreifenden sozialen, wirtschaftlichen und damit einhergehend rechtlichen Wandels. Gut möglich, dass wir insofern am Beginn einer maßgeblichen Veränderung des Flüchtlingsrechts auf europarechtlicher und sogar auf völkerrechtlicher Ebene stehen.