Planwidrige Regelungslücke Ministerhaftung

Die Überlegungen im Bundesverkehrsministerium zur Haftung von Andreas Scheuer für die Kosten der gescheiterten Pkw-Maut, haben eine Debatte um die vermögensrechtliche Haftung von Bundesministern bei Amtspflichtverletzungen in Gang gesetzt. Ihren Kern bildet die Frage, ob das Bundesministergesetz zu dieser Frage planmäßig und beredt schweigt und dadurch eine Haftung aus dem Amtsverhältnis – statt nur aus dem Deliktsrecht – ausschließt. Dieser Debatte fehlt bisher eine historische Fundierung: Ob das Bundesministergesetz beredt schweigt, ist in erster Linie rechtsgeschichtlich zu beantworten.

Entstehung des Bundesministergesetzes

Ausgehend vom heutigen Stand der Gesetzgebung liegt es nahe, ein beredtes Schweigen anzunehmen: Das Bundesbeamtengesetz (§ 75), das Soldatengesetz (§ 24) und das Beamtenstatusgesetz (§ 48) kennen ausdrückliche Regelungen zur Haftung des Amtsträgers gegenüber dem Staat bei schuldhaften Amtspflichtverletzungen. Auch das Bayerische Ministergesetz (Art. 7 Abs. 2) enthält eine solche Norm. Trotz so vieler Vorbilder regelt das Bundesministergesetz zu dieser Frage nichts.

Da es seit der Einführung des Bundesministergesetzes keine grundlegende Reform gab, ist für die Frage des beredten Schweigens im Rahmen einer historischen Auslegung aber auf den Erlasszeitpunkt 1953 abzustellen. Das Bundesministergesetz datiert vom 17. Juni 1953 und das Bundesbeamtengesetz in seiner Ursprungsfassung, die bereits in § 78 die fragliche Regelung enthielt, nur knapp einen Monat später. Der zuständige Bundestagsausschuss legte Wert darauf, beide Gesetze im zeitlichen Zusammenhang zu verabschieden (BT-Prot. 1/266, S. 13031B) und kannte daher beide Entwürfe. Auch insofern scheint ein beredtes Schweigen nahezuliegen.

Konkrete Hinweise im Gesetzgebungsverfahren gibt es aber nicht. Die Frage der Ministerhaftung wurde nicht erörtert. Außerdem ist ein weiterer historischer Aspekt zu berücksichtigen: Das Bundesministergesetz entspricht in seiner Struktur – trotz teils deutlicher Abweichungen im Wortlaut – erkennbar dem Reichsministergesetz von 1930 (RGBl. I S. 96). Auch der Regierungsentwurf (BT-Drs. 1/3551) verweist immer wieder auf die Folie des Reichsministergesetzes. Bei der Erarbeitung des Entwurfes scheint man schlicht das Reichsministergesetz durchgearbeitet zu haben. Soweit nicht bewusst ein anderer Text gewählt wurde, wollte man die Rechtslage wie unter dem Reichsministergesetz wiederherstellen. Dass im Vergleich zum Entwurf des Bundesbeamtengesetzes eine entsprechende Regelung fehlt, braucht dabei nicht aufgefallen zu sein.

Vorbild Reichsministergesetz

Daher muss man noch einen weiteren Schritt zurückgehen. Schwieg das Reichsministergesetz von 1930 beredt zur Haftung von Ministern? Ausdrückliche Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren  gab es auch hier nicht (RT-Drs. 4/1466;RT-Prot. 4/133, S. 4103D ff.).

Bis 1930 wurden die Reichsminister gesetzlich als Reichsbeamte behandelt. Das entsprach der Tradition des Kaiserreichs, in dem der Reichskanzler und seine Staatssekretäre (die den heutigen Ministern ähnelten) selbstverständlich als kaiserliche Beamte galten, vgl. §§ 25, 35 Reichsbeamtengesetz 1873 (RGBl. S. 61). In der parlamentarischen Demokratie galt das nicht mehr als angemessen. Ein Reichsministergesetz sollte daher neben der vordringlichen Neuordnung der Amtsbezüge und Versorgung das ganze Amtsverhältnis neu und umfassend regeln (RT-Drs. 4/1466, S. 6). Entsprechend dieser vom Beamtenstatus losgelösten Stellung führte das Gesetz in § 1 Abs. 2 ausdrücklich aus:

„Die Vorschriften des Reichsbeamtengesetzes, des Besoldungsgesetzes, des Beamtenhinterbliebenengesetzes und des Unfallfürsorgegesetzes für Beamte finden auf den Reichskanzler und die Reichsminister keine Anwendung; die in anderen Gesetzen und Verordnung allgemein für Reichsbeamte enthaltenen Vorschriften gelten auch für sie, soweit in diesem Gesetze nichts anderes bestimmt ist.“

Die Haftung der Reichsbeamten vor der NS-Zeit

Zu den Vorschriften den Reichsbeamtengesetzes, die ausdrücklich ausgeschlossen wurden, gehörte aber keine dem § 75 BBeamtG entsprechende Vorschrift. Die Haftung des Beamten gegenüber seinem Dienstherrn war zu der Zeit im Reichsbeamtenrecht nicht kodifiziert. Die Rechtslage in dieser Frage war eher unübersichtlich.¹⁾

Das Reichsbeamtengesetz verwies bezüglich aller nicht geregelten Fragen in § 19 Abs. 1 auf das Landesbeamtenrecht des jeweiligen Wohnsitzstaates des Beamten. Dass es eine Haftung des Beamten gab, setzte das Gesetz aber voraus, wenn es das sog. Defektenverfahren (§§ 134-148) regelte, in dem Kassenfehlbestände beigetrieben wurden. Es handelte sich dabei nur um Verfahrensvorschriften zur Durchsetzung eines materiellen Anspruchs (stRspr. z.B. RGZ 92, 236, 237; RG JW 1927, 1591). Diesen materiellen Anspruch verstand man noch bis mindestens zur Jahrhundertwende als zivilrechtlichen und nicht den Amtspflichten zugehörig. Entsprechend sah man im Zuge der Kodifikation des Zivilrechts auf Reichsebene die Notwendigkeit für einen Vorbehalt zugunsten landesrechtlicher Regelungen. Dieser steht bis heute in Art. 80 Abs. 1 EGBGB.

Für einen Großteil des Reichs ergab sich die Haftung für jede Fahrlässigkeit aus §§ 88-91 II. Teil 10. Titel des Preußischen Allgemeinen Landrechts 1794. Diese Normen regelten vor Inkrafttreten des BGB auch die Haftung gegenüber Dritten, bis sie durch § 839 BGB abgelöst wurde. Für die Haftung gegenüber dem Dienstherrn blieben sie aber bestehen, auch hinsichtlich der in Preußen wohnhaften Reichsbeamten (RGZ 92, 236, 237).

Wo es aber an landesgesetzlichen Regelungen fehlte, war das Reichsgericht bereit, Analogien zu bilden: Das Beamtenverhältnis zeitige privatrechtliche Wirkungen und sei „quasikontraktorischer Natur“, ein Schadenersatzanspruch ergebe sich mangels besonderer Bestimmungen in Analogie zum Dienstvertragsrecht in §§ 611 ff. BGB (RG JW 1906, 551).²⁾ Für Soldaten fehlte selbst der Verweis ins Landesrecht. Das Reichsgericht zog die „Rechtsähnlichkeit des Beamtenverhältnisses und der Beamtenhaftung“ als Anspruchsgrundlage heran; das Berufungsgericht hatte zuvor noch auf die Analogie zum Dienstvertrag abgestellt. Es galt: „Die vermögensrechtliche Verwaltung aber erfordert grundsätzlich, wenn nicht Ausnahmen besonders festgesetzt sind, auch eine vermögensrechtliche Haftung.“ (RGZ 97, 243, 244) Diesem Grundsatz des Reichsgerichts zufolge war nicht die Haftung aus dem Dienstverhältnis, sondern allein deren Rechtsgrundlage problematisch.

Erst 1936 während der NS-Zeit findet sich beim Reichsgericht eine klare Qualifikation der Haftung gegenüber dem Staat als öffentlich-rechtlich (RGZ 151, 401, 404) und 1937 mit dem Deutschen Beamtengesetz (RGBl. I S. 39; § 23) eine Kodifikation auf Reichsebene. § 156 Abs. 2, der die Anwendbarkeit des Deutschen Beamtengesetzes auf die Reichsminister zum Großteil ausschloss, ist dann auch die einzige Regelung, die ihrem Wortlaut nach die Haftung von Reichsministern klar ausschließt.³⁾ Das Bundesministergesetz sieht sich aber nicht in der Tradition des nationalsozialistischen Ministerverständnis.⁴⁾

Kein beredtes Schweigen der Ministergesetze

Aus der Perspektive des Reichstags 1930 war die Haftung des Amtsträgers gegenüber seinem Dienstherrn also keineswegs ein etablierter Regelungsgegenstand für Beamtengesetze. Es drängte sich nicht auf, diesen Fall im Reichsministergesetz in die eine oder andere Richtung zu regeln – zumal die praktische Relevanz für Minister auch gering erscheint. Auf der anderen Seite war die Haftung in allen öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnissen auch ohne besondere gesetzliche Vorschrift anerkannt. Nach vorherigem Rechtsstand waren Minister als Reichsbeamte ohne weiteres nach preußischem Landesrecht (bei Wohnsitz in Berlin) haftpflichtig. Eine Reduzierung dieser bestehenden Haftung wäre in besonderer Weise erwähnenswert gewesen. Das ist aber nicht geschehen.

Durch den ausdrücklichen Ausschluss der Anwendbarkeit des Reichsbeamtengesetzes (§ 1 Abs. 2 Hs. 1 RMinG), fehlte es an einer Verweisungsnorm auf die preußischen Regelungen. Das wurde aber schon Jahre vorher bei den Soldaten nicht als Hinderungsgrund angesehen, die Haftung im Ergebnis anzuerkennen. Den allgemeinen Rechtsgrundsatz, auf den das gestützt wurde, könnte man als allgemeine Vorschrift für Reichsbeamte i.S.d. § 1 Abs. 2 Hs. 2 RMinG⁵⁾ verstehen.

Angesichts dessen muss bei historischer Auslegung angenommen werden, dass Minister unter dem Reichsministergesetz für ihre Amtspflichtverletzungen wie Beamte haftpflichtig waren. Das Bundesministergesetz hat sich dieser Regelung nur angeschlossen, auch wenn die systematische Umgebung des Beamtenrechts eine andere geworden war. Es sei dabei bemerkt, dass § 1 BMinG anders als § 1 Abs. 2 RMinG die Anwendbarkeit des Beamtengesetzes nicht ausdrücklich, sondern nur implizit durch eigenständige Regelung ausschließt⁶⁾ und eine Analogie damit nicht dem Wortlaut widerspricht.

An dieser historischen Auslegung des Bundesministergesetzes ändert es nichts, dass 1961 ein Bayerisches Ministergesetz (Art. 7 Abs. 2) erlassen wurde, das eine ausdrückliche Haftungsregelung vorsieht. Diese Regelung wurde im Gesetzgebungsverfahren nicht als ungewöhnlich besonders hervorgehoben, sondern nur mit einem Verweis auf das Beamtenrecht versehen (Bay-LT-Drs. 4/2525, S. 7). Außerdem ist der Bundesgesetzgeber nicht verpflichtet, seine Gesetze an den Stand der Landesgesetzgebung anzupassen.

Aus historischer Sicht spricht also das Schweigen des Bundesministergesetzes nicht gegen eine Haftung der Minister gegenüber dem Bund aus ihrem Amtsverhältnis – sei es analog zum Beamtenrecht oder zum Vertragsrecht, ggf. mit modifiziertem Haftungsmaßstab. Eine planwidrige Regelungslücke liegt vor. Zur vergleichbaren Interessenlage wurde bereits manches geschrieben. Dabei wurden aber keine Probleme der Ministerhaftung deutlich, die über die bei hohen Beamten oder Vorstandsmitgliedern von Aktiengesellschaften hinausgehen und die die Rechtswissenschaft nicht ebenso durch Anwendung der Haftungsvorschriften mit Augenmaß bewältigen kann. Es sei an den sehr einsichtigen Satz des Reichsgerichts erinnert, dass „die vermögensrechtliche Verwaltung […] grundsätzlich, wenn nicht Ausnahmen besonders festgesetzt sind, auch eine vermögensrechtliche Haftung [erfordert].“ (RGZ 97, 243, 244) Ob dafür das allgemeine Deliktsrecht ausreicht, das nicht einmal bei jeder vorsätzlichen Pflichtverletzung greift, was im Schuldrecht zwingend wäre (§ 276 Abs. 3 BGB), erscheint fraglich.