Regulierung der Sexarbeit in Deutschland
6 Jahre Prostituiertenschutzgesetz
Dieser Vielfalt – über den Sachbereich verschiedener Rechtsgebiete und den Kreis denkbarer Adressat:innen hinweg – gerecht zu werden, ist eine der größten Herausforderungen für die Regulierung der Sexarbeit. Gelingt dies nicht, wird der beabsichtigte Schutz gerade nicht gewährleistet oder schlimmstenfalls sogar ins Gegenteil verkehrt. Das kann insbesondere dadurch geschehen, dass rechtliche Regelungen oder deren Anwendung eine Stigmatisierung, Viktimisierung und Diskriminierung bewirken, die den Zugang zu Maßnahmen der sozialen Sicherung, Gesundheitsversorgung sowie Beratungsangeboten erschweren, und auf diese Weise die ohnehin bestehende Vulnerabilität zusätzlich verstärken.
Rechte der Sexarbeiter*innen als Ausgangspunkt für rechtliche Regulierung
Ein umfassendes Regelungskonzept zum Umgang mit dem Phänomen der Sexarbeit muss die unterschiedlichen Interessen in einen angemessenen Ausgleich bringen, sollte dabei aber stets die Rechte der Sexarbeiter*innen an den Beginn der Überlegungen stellen. Den unterschiedlichen Ausprägungen der Tätigkeit von der selbstbestimmten bis zur fremdbestimmten Ausübung der Tätigkeit ist dabei Rechnung zu tragen. Das stellt den Gesetzgeber vor die nicht ganz einfache Herausforderung, der selbstständigen Domina mit florierendem Geschäft im eigenen Studio und der Möglichkeit, ihre Kundschaft auszuwählen, ebenso gerecht zu werden, wie der Zwangsprostituierten, die Opfer von Menschenhandel geworden ist. Das Recht hat also einerseits Freiheit zu gewährleisten, andererseits hinreichenden Schutz zu bieten, darf dabei weder bevormunden noch romantisieren. In das Kontinuum zwischen selbst- und fremdbestimmter Sexarbeit fallen zudem schwer einzugrenzende Phänomene wie die sogenannte „Armutsprostitution“, die besondere Schutzmaßnahmen zur sozialen Sicherung, zum Gesundheitsschutz sowie Unterstützungsangebote zum Ausstieg aus der Tätigkeit, erforderlich macht. Gerade um die unterschiedlichen Schattierungen der Sexarbeit angemessen rechtlich zu adressieren, haben die Rechte der betroffenen Sexarbeiter*innen stets den Ausgangspunkt für rechtliche Maßnahmen zu bilden.
Dies ist auch verfassungsrechtlich geboten: Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Ausübung der Sexarbeit von der Berufsfreiheit geschützt. Weiterhin unterfällt sie dem Grundrecht auf sexuelle Selbstbestimmung als Bestandteil des allgemeinen Persönlichkeitsrechts, das konsensuale Sexualitäten schützt, und zwar grundsätzlich auch, wenn diese kommerzialisiert sind. Rechtliche Regelungen müssen daher jedenfalls auch der Absicherung selbstbestimmt ausgeübter Sexarbeit dienen. Sie haben zudem dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sie intime sexuelle Beziehungen und damit einen Lebensbereich regulieren, der einem staatlichen Zugriff normalerweise entzogen ist und dessen Offenbarung in der Verfügungsbefugnis der betroffenen Sexarbeiter*innen liegt.
Zugleich besteht – selbst bei freiwillig ausgeübter Sexarbeit – eine besondere Gefährdungslage, die sich verfassungsrechtlich mit der Schutzpflicht für die sexuelle Selbstbestimmung sowie für die Gesundheit und körperliche Unversehrtheit fassen lässt. Es muss Berücksichtigung finden, dass die sexuelle Interaktion zwischen Sexarbeiter*in und Freier durch (Geschlechter-)Hierarchien und Machtgefälle geprägt ist. Vulnerabilität, die das Zustandekommen eines Konsenses beeinträchtigen kann, besteht einseitig auf Seiten der Sexarbeiter*innen. Im Falle der Zwangsprostitution gilt dies umso mehr. Das Recht auf sexuelle Selbstbestimmung garantiert insbesondere auch hinreichenden staatlichen Schutz vor sexueller Ausbeutung und Gewalt. In Ansehung besonderer Gefährdungslagen hat der Gesetzgeber im Rahmen eines Regulierungskonzept daher auch die zu diesem Schutz erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Da überwiegend Frauen der Sexarbeit nachgehen, die sich in nahezu allen Gesellschaften struktureller Benachteiligungen aufgrund ihres Geschlechtes gegenübersehen, ist zudem hinsichtlich der Geschlechtergleichheit der besondere Gleichheitssatz von Bedeutung. Weitere besondere Diskriminierungsmerkmale können ebenso einschlägig sein, auch intersektional, also in ihrer Verschränkung. Auf menschenrechtlicher Ebene garantiert Art. 12 ICESCR ein Recht auf Gesundheit sowie Art. 12 CEDAW ein Recht auf gleichberechtigten Zugang zu Gesundheitsdiensten. Zudem verpflichtet Art. 6 CEDAW die Vertragsstaaten, zu denen auch die Bundesrepublik Deutschland gehört, alle geeigneten Maßnahmen zur Abschaffung jeder Form des Frauenhandels und der sexuellen Ausbeutung von Frauen zu ergreifen. Den Blick allein auf Frauen zu richten, würde allerdings der Lebenswirklichkeit nicht gerecht. Auch Männer sowie queere, trans und nichtbinäre Personen üben Sexarbeit aus und sind dabei ebenfalls Gefährdungen ausgesetzt.
Breites Spektrum an Regelungsmodellen
Hiervon ausgehend reicht das Spektrum denkbarer Regelungsmodelle über die Frage nach der Ablehnung oder Befürwortung eines strafbewährten Verbots nach dem sogenannten „Nordischen Modell“ weit hinaus. Es lässt sich auch mit dem simplen Gegensatz von Freiheit und Zwang nur unzureichend beschreiben. Vielmehr braucht es ein umfassendes Regelungskonzept, das Verbote und Kontrollmaßnahmen, Unterstützungs- und Schutzmaßnahmen kombiniert. Hierbei sind auch diejenigen in den Blick zu nehmen, von denen die Gefährdungen überwiegend ausgehend. Zweifelsohne benötigen Sexarbeiter*innen Zugang zu medizinischer Versorgung und unterschiedlichen Präventions-, Beratungs- und Unterstützungsangeboten, die in der individuellen Situation passende Hilfe anbieten bis hin zur Unterstützung zum Ausstieg. Zu einem Schutzkonzept gehören weiterhin umfassende Rechte, die etwa aufenthaltsrechtliche Fragen oder Zeugnisverweigerungsrechte von Beratungsstellen betreffen können. Dass es Menschenhandel sowie Ausbeutung und Gewalt zu bekämpfen gilt, steht bei alledem außer Frage. Ihrer Bekämpfung dienen u.a. strafrechtliche Verbote der Ausbeutung von Prostituierten (§ 180a StGB), der Zuhälterei (§ 181a StGB), des Menschenhandels (§ 232 StGB), der Zwangsprostitution (§ 232a StGB) sowie bestimmter Formen der Prostitution (§ 184f, § 184g StGB).
Die Legalisierung der Prostitution in Deutschland
Deutschland hat sich mit Erlass des Prostitutionsgesetzes (ProstG) im Jahr 2002 für eine Legalisierung der Sexarbeit entschieden. Im Jahr 2017 trat schließlich das Prostituiertenschutzgesetz (ProstSchG) in Kraft, das eine differenzierte gewerberechtliche Herangehensweise zur Regulierung der Sexarbeit mit verschiedenen Anmelde-, Genehmigungs- und Hinwirkenspflichten verfolgt. Es nimmt neben den Sexarbeiter*innen insbesondere auch die weiteren, am Prostitutionsgewerbe beteiligten Personen in den Blick: Dazu gehören Prostitutionsstättenbetreiber*innen, die ihre Berufs- und Gewerbefreiheit ins Feld führen können, ebenso wie die Freier bzw. Kund*innen, die eine sexuelle Dienstleistung in Anspruch nehmen und dabei auf hinreichenden Schutz ihrer Gesundheit und Sicherheit vertrauen können möchten. Schließlich werden der Sexarbeit auch negative Wirkungen auf Unbeteiligte zugeschrieben, zum Beispiel durch Begleiterscheinungen wie die sogenannte „milieubedingte Unruhe“, die ihrerseits nicht frei von stereotypen Vorurteilen ist (vgl. BVerwG Urt. v. 9.11.2021 – 4 C 5/20). Diese Effekte werden teils als eigenständige dogmatische Figuren in Bezug genommen, teils als Aspekte des Jugendschutzes verrechtlicht.
Intradisziplinäre Perspektiven auf die Regulierung des Phänomens der Sexarbeit
Die Beiträge des Symposiums „Regulierung der Sexarbeit in Deutschland – 6 Jahre Prostituiertenschutzgesetz“ beleuchten aus einer intradisziplinären Perspektive verschiedene Aspekte des Rechts der Sexarbeit und ziehen gleichzeitig eine Zwischenbilanz zum Prostituiertenschutzgesetz. Dabei nehmen sie verschiedene Rechtsgebiete unter besonderer Berücksichtigung der betroffenen Schutzgüter, wie dem Recht auf sexuelle Selbstbestimmung, der Berufsfreiheit der Sexarbeiter*innen, der Gewerbefreiheit der Prostitutionsgewerbetreibenden sowie dem Schutz der Jugend, der Gesundheit und des Arbeitsschutzes in den Blick. Diese Schutzgüter stehen oft in einem Spannungsverhältnis zueinander und erfordern eine sorgfältige Abwägung, die dem Gesetzgeber nicht überall gleichermaßen gelungen ist. Besonders die Frage, ob die Rechte betroffener Sexarbeiter*innen in dem Regulierungskonzept des Prostituiertenschutzgesetzes hinreichend Berücksichtigung erfahren haben, ist umstritten. Auch wird darüber diskutiert, ob das Gesetz stereotype Vorurteile gegenüber Sexarbeiter*innen manifestiert.
Die rechtspolitische Debatte über ein sachgerechtes Regulierungsmodell ist mit der Einführung des Prostituiertenschutzgesetzes jedenfalls nicht verstummt, sondern wird weiterhin intensiv geführt. Stefanie Killinger zeichnet in ihrem Beitrag die Debatte nach, gibt einen Überblick über den Status quo des Regulierungsmodells in Deutschland und zeigt bestehende Missstände im Rechtsvollzug auf. Stephan Rixen widmet sich in seinem Beitrag speziell dem gewerberechtlichen Ansatz des Prostituiertenschutzgesetzes und untersucht, inwieweit dieser Ansatz dem Phänomen der Sexarbeit gerecht wird. Er plädiert dafür, die Kunden sexueller Dienstleistungen stärker in den Blick der Regulierung zu nehmen. Insbesondere die im Prostituiertenschutzgesetz für Sexarbeiter*innen normierte Anmeldepflicht sowie die dort enthaltenden umfassenden Informations- und Beratungspflichten werfen die Frage auf, ob die mit diesen Regelungen intendierte Schutzwirkung überhaupt eintritt oder von ihnen nicht vielmehr eine stigmatisierende Wirkung ausgeht. Aus einer intersektionalen Perspektive arbeitet Demet Demir stigmatisierende Wirkungen der Anmeldepflicht heraus und stellt die These auf, dass die gesetzgeberische Entscheidung für dieses Instrument selbst auf einem rassistischen Narrativ der migrantisierten Sexarbeiterin fußt. Jedes eingeschlagene Regulierungsmodell muss sich – gerade in einem Bereich, in dem so viele unterschiedliche und höchstpersönliche Rechtsgüter betroffen sind wie im Bereich der Sexarbeit – auf seine Wirksamkeit hinterfragen lassen. In diesem Sinne sieht das Prostituiertenschutzgesetz eine verbindliche Evaluation vor, die derzeit durch das Kriminologische Forschungsinstitut Niedersachsen (KFN) durchgeführt wird und im Jahr 2025 abgeschlossen sein soll.
Reguliert wird die Sexarbeit in Deutschland jedoch nicht nur durch das Prostitutionsgesetz und das Prostituiertenschutzgesetz, sondern darüber hinaus durch zahlreiche weitere gesetzliche Regelungen, beispielsweise des Baurechts, des Sozialrechts oder – wie bereits angesprochen – des Strafrechts. Auch besteht die ordnungsrechtliche Verordnungsermächtigung aus Art. 297 EGStGB nach Erlass des Prostitutionsgesetzes weiterhin fort und ermächtigt die Landesregierungen, innerhalb einzelner Städte und Gemeinden die Ausübung der Sexarbeit örtlich und zeitlich zu beschränken. Ronja Westermeyer nimmt in ihrem Beitrag die Praxis und Probleme dieser Sperrgebietsverordnungen näher in den Blick. Auch an der bauplanungsrechtlichen Beurteilung von Prostitutionsbetrieben haben der Erlass des Prostituiertengesetzes und des Prostituiertenschutzgesetzes wenig geändert. Margarete von Galen geht der Argumentationsfigur der „milieubedingten Unruhe“ ebenso nach wie den Folgen für das Erlaubnisverfahren nach dem Prostituiertenschutzgesetz. Shari Gaffron skizziert in ihrem Beitrag die drängenden sozialrechtlichen Fragen, die sich im Kontext der Sexarbeit stellen, und weist auf Lücken in der sozialen Sicherung von Sexarbeiter*innen hin. Schließlich wirft Teresa Harrer einen Blick auf die strafrechtliche Regulierung der Sexarbeit und spricht sich für eine Streichung der strafrechtlichen Regelungen zur verbotenen Prostitution (§ 184f StGB) und der jugendgefährdenden Prostitution (§ 184g StGB) in der derzeit geltenden Form aus.