Warum die staatliche Förderung von Nichtregierungsorganisationen parlamentsgesetzlich zu regeln ist

Kurz vor der Bundestagswahl protestierten bundesweit tausende Menschen gegen die CDU. Wenig später entbrannte eine politische und rechtliche Debatte darüber, in welchem Rahmen Nichtregierungsorganisationen, die teilweise durch den Staat finanziert sind, solche Demonstrationen mitorganisieren dürfen. Vieles ist dabei noch unklar, insbesondere die Frage, ob möglicherweise mittelbar staatliche Gelder für die Organisation der Demonstrationen genutzt wurden. Ohne dies den betreffenden Nichtregierungsorganisationen unterstellen zu wollen, soll die betreffende Diskussion im Folgenden zum Anlass genommen werden, die in der Rechtsprechung entwickelten staatlichen Fördervoraussetzungen zu beleuchten. Dabei zeigt sich, dass ohne parlamentsgesetzliche Grundlage jedenfalls keine staatlichen Mittel (mittelbar oder unmittelbar) für die Organisation von Demonstrationen gegen politische Parteien verwendet werden können. Überdies ist kaum ein Parlamentsgesetz denkbar, in dem sich auf verfassungsrechtlich zulässige Weise regeln ließe, dass staatliche Zuwendungen für Demonstrationen im Wahlkampf gegen politische Parteien, die das Parteienprivileg nach Art. 21 Abs. 1 GG genießen, eingesetzt werden dürfen. Auch staatliche Projektmittel müssen dementsprechend mit der Auflage versehen werden, dass die Projektmittel so eingesetzt werden, dass das verfassungsrechtliche Neutralitätsgebot sowie die Chancengleichheit der Parteien nach Art. 21 Abs. 1 GG nicht verletzt werden.

Zum Erfordernis eines Parlamentsgesetzes

Die Frage nach dem Erfordernis einer parlamentsgesetzlichen Grundlage für staatliche Förderungen ist prinzipiell geklärt: Nach der Wesentlichkeitstheorie muss in der Regel nur das „Ob“ der Leistungsgewährung im Haushaltsgesetz geregelt sein. Es muss ein entsprechender Posten im Haushaltsplan vorgesehen sein. Das „Wie“ der Leistungsgewährung bedarf grundsätzlich hingegen keiner parlamentsgesetzlichen Regelung. Die Voraussetzungen für die Leistungsgewährung können in einer Verwaltungsvorschrift konkretisiert werden. Die Rechtsprechung ist von diesem Grundsatz indes in einigen Fällen abgewichen, von denen drei Fälle herausgegriffen werden sollen.

So hat das Bundesverwaltungsgericht am 27.03.1992 (Az. 7 C 21.90) entschieden, dass der Staat durch die Finanzierung eines privaten Vereins, der die Öffentlichkeit vor dem Wirken bestimmter Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaften warnen soll, in die Grundrechte der betroffenen Gemeinschaften eingreift. Die Förderung sei daher nur aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung zulässig, die diese Eingriffe zu rechtfertigen vermag. Die den Staat treffende Pflicht, bei Förderungsmaßnahmen „strikt auf Neutralität zu achten sowie auch im Verhältnis der Grundrechtsträger untereinander eine willkürliche oder unverhältnismäßige Beschränkung des Grundrechts aus Art. 4 zu vermeiden“, führe ebenfalls zum Erfordernis einer speziellen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, so das BVerwG.

Ähnlich entschied das OVG Berlin bereits am 25.04.1975 (Az. II B 86/74) zu Pressesubventionen. Die Notwendigkeit einer – über das Haushaltsgesetz hinausgehenden – gesetzlichen Grundlage für Pressesubventionen folge aus dem Grundsatz, dass nicht dem Ermessen der Exekutive überlassen bleiben dürfe, die Grenzen grundrechtlich geschützter Bereiche nach ihren Vorstellungen vom öffentlichen Wohl zu bestimmen. Dem OVG Berlin zufolge müssten vielmehr, ausgehend von den Verfassungsprinzipien des Rechtsstaats und der Demokratie (Art. 20 GG), die Grenzen der Grundrechte in ihren wesentlichen Merkmalen vom Gesetzgeber gezogen werden. Nur so ließen sich Machtmissbräuche verhüten, die Freiheit des Einzelnen bewahren und eine hinreichende demokratische Legitimation gewährleisten.

Abschließend sei in diesem Zusammenhang auf die jüngere Entscheidung des BVerfG vom 22.02.2023 (Az. 2 BvE 3/19) zur staatlichen Förderung politischer Stiftungen verwiesen. Angesichts der bereits genannten Rechtsprechung wenig überraschend gelangt das BVerfG in der Entscheidung zu dem Ergebnis, dass Eingriffe in das Recht auf Chancengleichheit der politischen Parteien einer besonderen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedürfen, die über das bloße Haushaltsgesetz hinausgeht:

„Wirken sich staatliche Leistungen – unmittelbar oder mittelbar – auf die Stellung und die Handlungsspielräume der Parteien im politischen Wettbewerb aus, ist es wegen ihrer zentralen Rolle bei der Ausfüllung des grundgesetzlichen Demokratiegebots Sache des Gesetzgebers, selbst unter Beachtung des Grundsatzes der Chancengleichheit die Anspruchsvoraussetzungen und Verteilungskriterien solcher Leistungen zu bestimmen.“

Überträgt man die drei genannten Entscheidungen auf Nichtregierungsorganisationen, die in der Wahlkampfzeit Demonstrationen gegen die CDU Deutschlands organisieren oder unterstützen, so dürfte klar sein, dass dies nicht ohne Weiteres mit staatlichen Geldern geschehen darf. Auch mittelbar staatlich finanzierte Proteste in der Wahlkampfzeit gegen eine bestimmte Partei beeinträchtigen die Chancengleichheit der Partei im Sinne des Art. 21 Abs. 1 GG. Zum einen lässt sich bereits gar kein materiell verfassungsgemäßes Parlamentsgesetz vorstellen, wonach es zulässig wäre, mit staatlichen Geldern während der Wahlkampfzeit eine Demonstration gegen Parteien zu finanzieren, die das Parteienprivileg nach Art. 21 Abs. 1 GG genießen. Zum anderen ist nach den genannten Entscheidungen des BVerwG, des OVG Berlin und des BVerfG jedenfalls eine parlamentsgesetzliche Grundlage für die staatliche Förderung von Nichtregierungsorganisationen erforderlich, wenn diese Gelder für Demonstrationen gegen Parteien, die das Parteienprivileg nach Art. 21 Abs. 1 GG genießen, eingesetzt werden können.

Zur Gesetzgebungskompetenz

Da Nichtregierungsorganisationen derzeit lediglich über Projektmittel staatlich finanziell gefördert werden, gab es in der letzten Legislaturperiode das Bestreben, Nichtregierungsorganisationen über ein „Demokratiefördergesetz“ eine dauerhafte Förderung zu ermöglichen. Auch die Bundesregierung schien somit in der letzten Legislaturperiode zu dem Ergebnis gekommen zu sein, dass staatliche Zuwendungen im Bereich „Demokratieförderung, Vielfaltgestaltung und Extremismusprävention“ jedenfalls dann einer parlamentsgesetzlichen Grundlage bedürfen, wenn sie dauerhaft sein sollen. Inwieweit auch bei Projektmitteln eine parlamentsgesetzliche Grundlage erforderlich ist, soll an dieser Stelle nicht erörtert werden. Obgleich zum Teil kritisiert, vertraten die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages in einer Stellungnahme die Auffassung, für ein derartiges „Demokratiefördergesetz“ gebe es keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Die erwogenen Ansätze einer ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache, einer spezifischen Kompetenz kraft Natur der Sache im Bereich der Staatsleitung sowie der in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7, Art. 72 Abs. 2 GG geregelten Kompetenz für die öffentliche Fürsorge werden von den Wissenschaftlichen Diensten als letztlich unplausibel abgelehnt.

Zur Ausführung des Gesetzes

Selbst falls man zu dem Ergebnis gelangen wollte, dass es eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ein Gesetz zur Förderung politisch engagierter Nichtregierungsorganisationen gibt, wäre jedenfalls aber eine unmittelbare Förderung durch ein Bundesministerium – anders als in § 7 Abs. 1 Satz 1 des Entwurfs zum Demokratiefördergesetz geplant – unzulässig. Nach Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Es ist nicht zu erkennen, dass das Grundgesetz im Falle eines „Demokratiefördergesetzes“ etwas anderes vorsehen sollte. Es dürfte unstreitig keine Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG vorliegen und es ist auch nicht erkennbar, weshalb sich aus dem Grundgesetz ergeben sollte, dass ein Fall der bundeseigenen Verwaltung nach Art. 86 GG gegeben ist. In Betracht käme einzig eine fakultative unmittelbare Bundesverwaltung nach Art. 87 Abs. 3 GG. In diesem Falle müssten dafür selbständige Bundesoberbehörden oder neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz errichtet werden.

Fazit

Die teils mit gegenseitigen Unterstellungen stattfindende Diskussion zu der staatlichen Förderung von Nichtregierungsorganisationen kann positiv gewendet werden. Sie kann dazu dienen, sich der verfassungsrechtlichen Vorgaben staatlicher Förderung zu vergewissern. Nach der die Reichweite des Parlamentsvorbehalts bestimmenden Wesentlichkeitstheorie spricht vieles dafür, künftig die staatliche Förderung von Nichtregierungsorganisationen parlamentsgesetzlich zu regeln. Die Gesetzgebungskompetenz dürfte diesbezüglich bei den Ländern liegen. Die Aufgabe der Länder wird es dabei sein, das politische Engagement von Nichtregierungsorganisationen mit dem verfassungsrechtlichen Neutralitätsgebot und der Chancengleichheit der Parteien im Sinne des Art. 21 GG in Einklang zu bringen.