This article belongs to the debate » Die rechtlichen Haken der "Fiskalunion"
14 Dezember 2011

Vertragsänderung statt effektiver Unterwanderung

Ist nicht jeder Rechtssatz, jedes Gesetz, ist nicht jeder Vertrag eine lex imperfecta? In einem organisierten politischen Gemeinwesen, wir nennen seine Hauptform Staat, beruht Recht auf Kompromissen. Eine freiheitliche Ordnung – und nur als solche ist politische Herrschaft für uns heute hinnehmbar – schöpft das Recht aus einer Mehrheitsentscheidung. Selbst der Verfassung müssen regelmäßig nicht alle Bürger zustimmen, damit sie in Kraft treten kann und dennoch werden alle weiteren Entscheidungen für Jedermann in ihrem Geltungsbereich verbindlich.

Nun sind die Mitgliedstaaten der Europäischen Union nicht ihre Bürger. Sie sind Staaten und sie bestehen weiter auf der klassischen Regel, sich nicht ohne ihre Zustimmung von einem völkerrechtlichen Vertag binden zu lassen. Dadurch wird der Zwang zum Kompromiss erhöht, wenn die Staaten solche Verträge – wie den EU- und den AEU-Vertrag – aushandeln. Dadurch wird es wahrscheinlicher, dass eine tatsächlich vereinbarte Norm von ihrer idealen Gestalt, im Sinne einer ”Idee von der Norm“ abweicht. Aber wer vermag schon zu sagen, wie die ideale Norm aussehen sollte?

Dem europäischen Defizitverfahren für die Wirtschafts- und Währungsunion (Art. 126 AEUV) werden mit Blick auf die europäische Staatsschuldenkrise Defizite bescheinigt. In diesen Tagen treten die Änderungen zu diesem Verfahren in Kraft, die Rat und Europäisches Parlament der EU-27 mühevoll ausgehandelt haben. Könnte es aber nicht auch sein, dass die Normen des Defizitverfahrens gar nicht so ineffektiv waren, sondern der Wille zu ihrer Anwendung defizitär war? Das Defizitverfahren kannte und kennt Tatbestand und Rechtsfolge. Wenn dem so ist, dann wird es für jeden Rechtsetzer in einer Rechtsgemeinschaft schwierig, eine normative Architektur zu entwerfen, die den Willen der Handelnden zwingt. Das bislang einzige Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof zu dieser Problematik macht das sehr anschaulich: Deutschland und Frankreich hatten, zusammen mit den anderen Mitgliedstaaten, nicht den Willen, den vorgesehenen, nächsten Verfahrensschritt zu beschließen. Sie wichen aus und ersannen eine nicht vorgesehene Rechtsfolge. Der Gerichtshof sah in diesem „Ausbruch“ aus dem Verfahrensrahmen einen Verstoß gegen das europäische Recht (Rs. C-27/04).

Sicherlich kann geltendes Recht stets effektiver ausgestaltet werden. Nettesheim hat Recht, wenn er schreibt, dass 26 Mitgliedstaaten der Europäischen Union ein Parallelverfahren zum bestehenden Defizitverfahren einrichten könnten, mit dem sie sich untereinander verschärften Sanktionen unterwerfen. Soweit das Unionsrecht einen solchen nationalen Handlungsfreiraum bestehen lässt, können die Mitgliedstaaten diesen durch völkerrechtliche Bindungen weiter einschränken. Deutschland, Frankreich und die Benelux-Staaten konnten 1985 das Schengener Abkommen als völkerrechtlichen Vertrag abschließen, weil die Grenzkontrolle von Personen in das supranationale Recht der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft nicht einbezogen war. Es lohnt sich, dieses Dossier in Erinnerung zu rufen, weil dieser Tage das Bundesfinanzministerium „Schengen“ als rechtfertigendes Vorbild für den geplanten fiscal compact in Anspruch nimmt. Die politischen Motive für einen solchen Schritt können unterschiedlich sein: der Wille zur vertieften Integration oder der Wunsch nach effektiveren Regeln – Motive interessieren den Juristen an dieser Stelle aber nicht.

Das Problem der Gipfelbeschlüsse vom 9. Dezember ist ein anderes. Mit der geplanten zweiten Option eines intergouvernementalen Defizitverfahrens wird es keinen Mitgliedstaat mehr geben, auf den das derzeitig geltende Defizitverfahren in der Praxis noch anwendbar sein wird. Großbritannien hat den Euro einstweilen nicht eingeführt und hat sich zudem Ausnahmen für diesen Schritt ausbedungen. Mit dem Parallelvertrag werden also zwei, im Ergebnis problematische Wege vorgezeichnet: Auf dem ersten Weg müssten die 26 Mitgliedstaaten damit rechnen, das Großbritannien nicht damit einverstanden ist, dass die Organe der EU für das neue Verfahren tätig werden. In diesem Fall müssten die Mitgliedstaaten einen anderen Dienstleister finden, der die administrativen Aufgaben der Kommission im Defizitverfahren kompetent übernähme. Wer sollte das sein? Der Internationale Währungsfonds, das Generalsekretariat des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), oder nicht doch die bereits zuständige Generaldirektion der Kommission, dann unter einem anderen Namen? Der zweite Weg, bei dem die echte Kommission zur Verfügung stünde, würde im Ergebnis zu einer faktischen Änderung des AEU-Vertrages führen. Denn es gäbe für das derzeitige Verfahren in der Praxis keine Anwendungsfälle mehr. Der Normtext des Art. 126 AEUV würde durch die neue Praxis des zweitoptionalen Defizitverfahrens überlagert.

Die faktische Vertragsänderung ist aber ein Instrument, das zumindest im Recht der Europäischen Union jeden aufhorchen lassen sollte. Das Primärrecht enthält seit seiner letzten Änderung durch den Vertrag von Lissabon eine ausführliche Systematik der Änderungsverfahren. Sie garantieren jedem Mitgliedstaat, jedem Bürger und auch „den Märkten“ einen formellen Willensbildungsprozess, nach dem die Verträge geändert werden können. Diese Verfahren – und ihre ausschließliche Anwendung – sind die roten Siegel der europäischen Rechtsgemeinschaft. Sie garantieren überhaupt erst die Normativität des europäischen Rechts – auch wenn es als imperfekt empfunden wird. Sie sind die Grundnorm für das Vertrauen.  

Frank Schorkopf lehrt Öffentliches Recht an der Georg-August-Universität Göttingen.


SUGGESTED CITATION  Schorkopf, Frank: Vertragsänderung statt effektiver Unterwanderung, VerfBlog, 2011/12/14, https://verfassungsblog.de/vertragsnderung-statt-effektiver-unterwanderung/, DOI: 10.17176/20171111-172842.

6 Comments

  1. thrillhouse Mi 14 Dez 2011 at 12:18 - Reply

    Ich denke, dass dieser neue Fiskalpakt politisch-inhaltlich eigentlich nicht der Rede wert ist. Seine geplante völkervertragliche Form nagt meines Erachtens jedoch an den Grundpfeilern der europäischen Rechtsordnung (und damit an deren Legitimität). Der außergemeinschaftliche Charakter ist eigentlich nur die Fortsetzung einer Entwicklung, die mit den Rettungsschirmen (EFSF/ESM) oder dem juristisch schwer greifbaren Euro-Plus-Pakt begonnen wurde: Aus einer eher verfassungstheoretischen Perspektive gesehen, setzen die Mitgliedstaaten wieder vermehrt ihren „Hut“ als verfassunggebende Gewalt auf und greifen dabei in das von ihnen zuvor gerade in Abkehr vom klassischen Völkerrecht geschaffene Verfahren ein, letztlich also in ihre Rolle als „verfasste Gewalt“. Die ganzen außergemeinschaftlichen Maßnahmen verdeutlichen doch sehr diese problematische Doppelrolle der Mitgliedstaaten. Sie nivelliert letzten Endes die Eigenständigkeit einer europäischen Rechtsordnung, welche sich dann doch als klassisch „völkerrechtlich“ erwiesen hätte. Nun ist es nicht ganz einfach, die Mitgliedstaaten in ihrer Rolle als „verfassunggebende Gewalt“ zu binden, insbesondere ist fraglich, ob Art. 48 EUV (Vertragsänderungsverfahren) diese zumindest verfahrensmäßig irgendwie bindet. Bedenkenswert scheint mir der Vorschlag zu sein, auch die Bürger als Teil der „verfassunggebenden Gewalt“ anzusehen, was evtl. die Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ einschränken könnte. Bei den nun anstehenden juristischen Fragen sollte man sich daher dieser Entwicklung bewusst sein. Effektivitätsgesichtspunkte (Beitrag von Prof. Nettesheim) scheinen mir für das Defizitverfahren plausibel, sind jedoch nur schwer verallgemeinerbar. Mir fehlt die Antwort auf die Frage, wer letztlich darüber entscheidet, was effektiver ist und was nicht. Am Ende ist man hier wieder bei den Mitgliedstaaten in ihrer angesprochenen Doppelrolle.

  2. Doc.Ex Do 15 Dez 2011 at 07:21 - Reply

    Art.125 AEUV

    Die Missachtung dieses Artikels „Keine Schuldenhaftung“ ist die eigentliche Ursache der „Euro-Krise“.

    Gibt es darüber Fachartikel?

  3. Doc.Ex Do 15 Dez 2011 at 07:33 - Reply

    Art.125 AEUV

    Frage an die Experten:
    Warum nehmen Sie nicht das WEG Wohnungseigentümer-Gemeinschaft
    als Referenz für EU/Euro-Gesetzte.
    Wir wohnen doch in unserem Haus Europa!

    Nach WEG ist es auch ausgeschlossen, dass ein einzelner Eigentümer die Schulden für seine vergoldeten Wasserhähne von der Gemeinschaft bezahlen lässt. Auch sonst sind die Analogien frappierend.

  4. Hallstein Do 15 Dez 2011 at 11:15 - Reply

    Es gibt mittlerweile viele Artikel zu den Rechtsfragen um die „Schuldenhaftung“ – schauen Sie, Doc.Ex, doch einmal auf die Internetseite von Christian Calliess (www.portal-europarecht.de). Dort finden Sie unter den Online-Beiträge einen sehr umfangreichen Beitrag mit dem Titel „Das europäische Solidaritätsprinzip und die Krise des Euro – Von der Rechtsgemeinschaft zur Solidaritätsgemeinschaft?“. In den Fußnoten sind auch weitere Stimmen nachgewiesen.

    Ich fürchte nur, dass der berechtigte Hinweis auf Art. 122, 123, und 125 AEUV die Deutschen nicht davon frei hält, sich Gedanken um das Hier-und-Jetzt zu machen. Diese vertraglichen „Verteidigungslinien“ sind längst geräumt, wir sind im Frühjahr 2010 an den Kreuzungen anders abgebogen.

    P.S. Gibt es nicht die Alltagsweisheit, dass man von „Händelhäusern“ onhehin die Finger lassen sollte?

  5. Doc.Ex Sa 24 Dez 2011 at 04:18 - Reply

    @Hallstein

    Vielen Dank! Als politisch interessierter Bürger habe ich das gar nicht mitbekommen, im Frühjahr 2010 an den Kreuzungen anders abgebogen wurde. Das haben mir die Regierung und ihre Medien nicht gesagt. So eine grundsätzliche Richtungsänderung verändert doch die Wohngemeinschaft Euro total. Das erfordert doch eine Volksabstimmung.
    Dann meinen Sie mit „Händelhäusern“ wohl WEG mit üblen Nachbarn, die einem nur Ärger machen ?

    Trotzdem Frohe Weihnachten!

  6. Doc.Ex Sa 24 Dez 2011 at 04:44 - Reply

    @Hallstein

    Das ist ja eine Katastrophe. Jede Art von menschlicher Gemeinschaft wird doch zerstört, wenn einer für die Schulden eines anderen, der auf großem Fuß lebt, ungefragt haften muss. Da hilft auch der Etikettenschwindel „Solidargemeinschaf“ nicht.

    Nicht umsonst haben die Vereinigten Staaten seit Jahrhunderten erfolgreich den Grundsatz eingehalten:

    NO MORAL HAZARD by BAILING OUT A STATE

    Wenn da Arnold Schwarzenegger seinen Bundesstaat Kalifornien mit schlechter Haushaltsführung in die Zahlungsunfähigkeit wirtschaftet, helfen ihm weder die anderen 49 Gouverneure noch Obama noch Bernanke. WEGEN dieser NICHTSOLIDARITÄT sind weder die USA noch der Dollar „gescheitert“!

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