10 June 2024

Bezahlbare Miete statt Rendite

Die Neue Wohngemeinnützigkeit als kühlender Tropfen auf zu heißem Stein

Die Bundesregierung hat am vergangenen Mittwoch beschlossen, die im Koalitionsvertrag (S. 88) vereinbarte Wohngemeinnützigkeit wieder einzuführen. Sie greift damit eine langjährige Forderung verschiedener Sozialverbände, Gewerkschaften und aus der Mieterbewegung auf.1) Konkret soll mit dem Jahressteuergesetz 2024 auch die „Förderung wohngemeinnütziger Zwecke“ in § 52 AO verankert werden, der die gemeinnützigen Zwecke im Sinne des Steuerrechts listet. In der Folge können Wohnungsunternehmen, die bezahlbaren Wohnraum zur Verfügung stellen, von Steuererleichterungen profitieren. Diese Entscheidung fällt in eine Zeit wohnpolitischer Zuspitzung. Erst vergangenes Wochenende demonstrierten in Berlin Tausende unter dem Motto „Die Miete ist zu hoch!” gegen die Wohnungskrise und die Wohnungspolitik der Landes- und Bundesregierung. Kurz zuvor war bekannt geworden, dass rund ein Drittel der Berliner Haushalte durchschnittlich 45% ihres Einkommens für die Bruttokaltmiete bezahlen – deutlich mehr als das, was eigentlich als bezahlbar gilt. Daher steigen auch die Summen für staatliche Mietzuschüsse (Wohngeld und Kosten der Unterkunft), die mittlerweile die Grenze von 20 Milliarden Euro im Jahr überschreiten.

Die derzeitige Situation ist keine unvorhersehbare Entwicklung oder ein Naturgesetz. Stattdessen ist sie Ergebnis politischer Entscheidungen, die zuletzt vor allem von marktorientierten Neubaustrategien geprägt waren. Dies führte dazu, dass die Bundesregierung zwar hohe Neubauziele setzte, private Immobilienunternehmen aber kaum zum Neubau beitrugen und die Mieten weiter stiegen – während gleichzeitig die Fortführung der Mietpreisbremse sowie die Wiederherstellung des kommunalen Vorkaufsrechts im Kabinett festhängen. Daher ist die Einführung der Neuen Wohngemeinnützigkeit ein wichtiges Signal. Der vorherrschenden Logik einer auf den Marktausgleich orientierten Wohnungspolitik, die die Lösung in – meist hochpreisigem – Neubau sieht und soziale Probleme auf nachträgliche staatliche Zuschüsse auslagert, wird hiermit ein alternatives Paradigma gegenübergestellt: Nunmehr soll sich nicht mehr nur die Profitorientierung lohnen, sondern auch die gemeinwohlorientierte Wohnraumbewirtschaftung belohnt werden. Die Bedeutung dessen kann nur mit Blick in die Entwicklung der Wohnungspolitik verstanden werden. Inwiefern mit der Neuen Wohngemeinnützigkeit verbundene Versprechen eingelöst werden können, hängt aber von ihrer Ausgestaltung ab. Dabei besteht die Gefahr, dass die Einführung kaum mehr als ein Signal bewirkt, aber kaum tatsächliche Veränderungen herbeiführt.

Abschaffung der Wohngemeinnützigkeit: Marktorientierung, Privatisierung und Finanzialisierung

Mit der Einführung der Wohngemeinnützigkeit knüpft die Gesetzgebung an ein Instrument mit langer wohnungspolitischer Tradition an (von den Wissenschaftlichen Diensten des Bundestags hier aufgearbeitet): Schon im 19. Jahrhundert gründeten sich erste gemeinnützige Wohnungsunternehmen, die in den 1920er Jahren massiv gefördert und ab 1930 auf eine einheitliche Rechtsgrundlage gestellt wurden.2) Ziel war die Versorgung breiter Schichten der Bevölkerung mit Wohnraum. Hierfür wirkten verschiedene Regelungen zusammen: Statt primär an Gewinnen sollten sich gemeinnützige Wohnungsunternehmen an den allgemeinen Wohnbedürfnissen orientieren und Wohnraum zur gemeinnützigkeitsrechtlichen Kostenmiete zur Verfügung stellen. Um diese Ziele zu erreichen, wurden die Unternehmen von verschiedenen Steuern (Körperschaftssteuer, Vermögenssteuer, Gewerbesteuer und Gesellschaftssteuer), Gebühren und Erlaubnispflichten befreit und erhielten vergünstigte Darlehen. Diese verschiedenen Befreiungen und Begünstigungen sollten wiederum als Investitionsanreiz in den Gemeinnützigkeitszweck dienen. Konkret mussten erwirtschaftete Überschüsse in Neubau reinvestiert werden. In der alten Bundesrepublik trugen die gemeinnützigen Wohnungsunternehmen so relevant zum Wiederaufbau bei.3)

Mit dem Steuerreformgesetz 1990 wurde die Wohngemeinnützigkeit jedoch abgeschafft und ein großer Teil des gemeinnützigen Bestands von rund 3,4 Mio. Wohnungen in den allgemeinen Wohnungsmarkt überführt. Als Anlass werden häufig Vetternwirtschaft und Missmanagement bei der Neuen Heimat, ein zum Deutschen Gewerkschaftsbund gehörendes gemeinnütziges Bau- und Wohnunternehmen, angegeben. Hinter der Abschaffung der Gemeinnützigkeit – entgegen der Beschlussempfehlung des für die Neue Heimat zuständigen Untersuchungsausschusses, der eine Reform forderte (S. 284) – standen jedoch auch jahrelange Diskussionen und eine schrittweise Durchsetzung marktwirtschaftlicher Ansätze in der Wohnungspolitik. Zum einen wurde gemeinnützig gebundener Wohnraum und Neubau nicht mehr für erforderlich gehalten, stattdessen vertraute die Gesetzgebung darauf, dass über den Wohnungsmarkt für Ausgleich gesorgt würde. Gleichzeitig sollten Steuerzahler*innen entlastet und den Kommunen neue Finanzquellen erschlossen werden. Für die gleichwohl zu erwartenden sozialen Lücken wurde auf das Wohngeld gesetzt. Nach dieser Auffassung war die Gemeinnützigkeit also nicht mehr geeignet und erforderlich, die wohnungspolitischen Zielsetzungen zu erreichen, sondern wurde als nicht mehr gerechtfertigte ungleiche Wettbewerbsbedingung für geförderte und nicht-geförderte Unternehmen begriffen (siehe für das gesetzgeberische Ziel einer gerechteren Besteuerung und der Beseitigung von Wettbewerbsvorteilen im Gesetzentwurf, Steuerreformgesetz 1990, BT-Drs. 11/2157, S. 122).

Über diese vorrangig ökonomische Argumentation reiht sich die Abschaffung der Wohngemeinnützigkeit in die allgemeine Entwicklung der bundesrepublikanischen Wohnungspolitik ein: Spätestens mit dem Abbaugesetz von 1960 wurde der Wohnsektor ausdrücklich an marktwirtschaftlichen Zielen ausgerichtet, dabei die Eigentumsförderung priorisiert und soziale Zielsetzungen maßgeblich über Wohnbeihilfen verfolgt. Da diese Politik angesichts der Unvollkommenheit des Wohnungsmarktes bereits nach kurzer Zeit Defizite zeigte, wurden in den 1970er Jahren der noch heute bekannte Wohnraumkündigungsschutz und das Vergleichsmietensystem eingeführt. Die Wohnungspolitik war jedoch weiterhin grundsätzlich auf marktwirtschaftliche Funktionsbedingungen, insbesondere Investitionsanreize, die sich in hohe bzw. steigende Mieten übersetzen, ausgerichtet. Mit der Abschaffung der Wohngemeinnützigkeit wurde diese Entwicklung weitergetrieben und Pfadabhängigkeiten für die Zukunft festgelegt. Zum einen erzwang dies, nach der Wende auch die ostdeutschen Wohnungsbestände Rentabilitätserwägungen zu unterwerfen. Zum anderen legte das Ende der Gemeinnützigkeit den Grundstein für die späteren Privatisierungen und hierüber die Finanzialisierung, d.h. die finanzwirtschaftliche Verwertung des Wohnungswesens – die Ausgangsbedingung für renditegetriebene Immobilienkonzerne wie Vonovia oder Deutsche Wohnen.

Vorgaben des Grundgesetzes: Sozialbindung und Mietpreisrecht

Die Entwicklung der Wohnungspolitik als Wohnungsmarktpolitik ist keine Vorgabe des Grundgesetzes, sondern eine politische Entscheidung. Insbesondere die bei der Abschaffung der Wohngemeinnützigkeit zumindest mittelbar referenzierte unternehmerische Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG, gewendet als allgemeiner Schutz gegen ungleiche Wettbewerbsbedingungen und vor (Steuer-)Vergünstigungen bei der wohnungswirtschaftlichen Konkurrenz – gängig auch Art. 3 Abs. 1 GG oder Art. 12 Abs. 1 GG –, konnte bereits damals und kann auch heute keine Verfassungswidrigkeit begründen. Denn bei der Frage, ob die Gesetzgebung mithilfe von Steuervergünstigungen politische Zwecke fördern darf, steht ihr ein weiter politischer Handlungsspielraum zu.4) Hinter der grundsätzlichen Entscheidung dafür steht das Subsidiaritätsprinzip, wonach der Staat nicht alle politischen Ziele selbst verwirklichen muss, sondern sich auch der Unterstützung Privater bedienen darf. Dabei bedarf es selbstverständlich einer Begründung für die steuerliche Ungleichbehandlung; diese darf schließlich nicht an sich unzulässig sein oder willkürlich erfolgen. Im Falle der Wohngemeinnützigkeit verfolgt die Gesetzgebung dabei mit der Unterstützung einer gemeinwohlorientierten Eigentumsnutzung, um bezahlbaren Wohnraum zu schaffen oder zu sichern, eine allgemein anerkannte Zielsetzung.

Die Förderung bezahlbaren Wohnens findet zudem weitere verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte. Zu nennen ist dabei zunächst, dass die eigentumsrechtliche Kehrseite, der mit Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG verbundene Schutz frei vereinbarer Mietpreise in der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als besonders flexibel angesehen wird. Stattdessen wird seit einer der ersten großen mietrechtlichen Entscheidungen die hohe Relevanz der Wohnung als „Mittelpunkt der menschlichen Existenz“ betont, aus der „besondere verfassungsrechtliche Pflichten“ folgten (BVerfGE 18, 121 <131 f.> – Fiskusprivileg [1964]). Das Mietrecht darf daher nicht nur von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG aus gedacht werden, sondern erfordert eine am Sozialstaatsprinzip orientierte Bestimmung von Inhalt und Schranken nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG. Die Grenze für unverhältnismäßige Eingriffe wird dabei in der Substanzgefährdung verortet, d.h. wenn durch die Mietpreisregelungen dauerhafte Verluste zur befürchten sind (BVerfGE 37, 132 <142> – Vergleichsmiete I [1974]; BVerfGE 71, 230 <250> – Kappungsgrenze [1985]).

Diese „Wirtschaftlichkeit des Hausbesitzes“ ist ein wiederkehrender Topos in der Wohnungspolitik, wobei das, was als „wirtschaftlich“ verstanden und definiert wird, durchaus politisch diskutiert wird. Seit Jahrzehnten sieht das BVerfG die Wirtschaftlichkeit bei Vermietung zur ortsüblichen Vergleichsmiete als indiziert an (BVerfGE 37, 132 <142> – Vergleichsmiete I [1974]). Daraus folgt jedoch nicht, dass Wirtschaftlichkeit nur bei an der ortsüblichen Vergleichsmiete orientierter Vermietung sichergestellt werden kann. Stattdessen liegen bereits jetzt die Mieten gemeinwohlorientierter Vermieter*innen deutlich unterhalb der Vergleichsmiete. Und auch umgekehrt trifft die Vergleichsmiete keine eindeutige Aussage darüber, ob bzw. für wen sie wirklich bezahlbar ist. Stattdessen verweist diese Frage auf eine weitere Besonderheit des Wohnens: Beim Wohnungsmarkt handelt es sich um einen höchst unvollkommenen, atypischen Markt, der oft bewiesen hat, dass er nicht die alleinige Lösung der Wohnkrise darstellen kann. Auf dem Wohnungsmarkt wird schließlich nur zahlungskräftige Nachfrage bedient, unterschiedlichste Bevölkerungsgruppen haben daher strukturell das Nachsehen. Deren Versorgung wird bisher vor allem über staatliche Subjektsubventionen sichergestellt, immer weniger auch durch sozialen Wohnungsbau. Angesichts stark steigender Mieten rutschen jedoch immer mehr Haushalte ins Wohngeld ab, das konsequenterweise stark ausgedehnt wurde. Aufgrund dieser Entwicklungen stellt sich mittlerweile die Frage, inwieweit dieses System noch trägt.

Gemeinwohlbindung ernst nehmen

Vor diesem Hintergrund ist die Wohngemeinnützigkeit eine sinnvolle Ergänzung der aktuellen Wohnungspolitik. Die Schaffung und Erhaltung von ausreichend und insbesondere bezahlbarem Wohnraum wird mit politischer Bedeutung aufgeladen und gefördert. Nachdem dies bisher fragmentarisch geschah, wie durch niedrigere Steuermesszahlen bei der Grundsteuer (§ 15 Abs. 4 GrStG n.F.) oder für Genossenschaften, stellt die Wohngemeinnützigkeit nunmehr ein sicheres und breiteres Fundament bereit. Damit ist jedoch nicht gesagt, dass die Neue Wohngemeinnützigkeit den an sie gerichteten Erwartungen gerecht werden wird. Entscheidend sind die konkrete Umsetzung und ein genauer Blick auf die einschlägigen steuerrechtlichen Vorschriften. Die nun vorgesehene Nennung von Wohnungsunternehmen in § 52 AO reicht dabei für sich nicht aus, sondern muss durch weitere gesetzliche Regelungen konkretisiert, durch Zuschüsse ergänzt und durch verschiedene Förderstufen weiter ausdifferenziert werden.5)

Damit die Neue Wohngemeinnützigkeit ihren Ansprüchen gerecht wird, muss die Ausgestaltung insbesondere strenge Maßstäbe an die gemeinnützigkeitsrechtliche Kostenmiete anlegen. Die angebotenen Mieten sollten, wie seitens des BMWSB vorgesehen, die stetig steigende ortsübliche Vergleichsmiete deutlich unterschreiten, um ihrer sozialen Zwecksetzung gerecht zu werden.6) Mithilfe von Steuererleichterungen finanzierter Wohnraum sollte zudem mit dauerhaften Bindungen versehen werden, um eine nur „soziale Zwischennutzung“ wie nach dem System des sozialen Wohnungsbaus zu vermeiden. Hierdurch würden nicht nur bezahlbare Mieten im gemeinnützigen Bestand garantiert. Ein weiterer Vorteil gemeinnütziger Bewirtschaftung wäre, dass die Haushaltsbelastungen durch nachträgliche Mietpreissubventionierung in Form von Wohngeld und Kosten der Unterkunft gemildert werden (auch als Vorteil im Abschlussbericht der Expertenkommission zur Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen ausgewiesen, S. 45).

Gleichwohl bleibt die Neue Wohngemeinnützigkeit auf einen kleinen Alternativsektor auf dem großen Wohnungsmarkt beschränkt. Es wird sich erst zeigen, wie viel Wirkung die Wiedereinführung der Wohngemeinnützigkeit entfaltet. Ministerin Klara Geywitz spricht von bis zu 105.000 Mieter*innen, die davon profitieren könnten. Im Vergleich zu den alten Zeiten, zu denen sich rund 3,4 Mio. Wohnungen (die von mehreren Mieter*innen bewohnt sein konnten) im gemeinnützigen Bestand befanden und angesichts eines Fehlbestands von fast 2 Mio. bezahlbaren Wohnungen (Zahlen von 2018), liest sich das ernüchternd. Hoffnungen auf wirkliche Entlastungen im Haushalt hinsichtlich Wohngeld und Kosten der Unterkunft dürften sich daher nicht erfüllen. Auch preisdämpfende Effekte auf frei finanzierte Mieten, wie sie in früheren Gesetzgebungsdebatten erwartet wurden (bspw. RegE AbbauG, BT-Drs. 3/1234, S. 53) oder für Wien beobachtet werden, sind angesichts dieser Zahlen nicht zu erwarten. Im ungebundenen Wohnungsmarkt dürften die Mietpreise daher weiterhin nur eine Richtung – nach oben – und nur ein Paradigma – Profite für Anleger*innen zu generieren – kennen. Die Anstrengungen um Mieterschutz dürfen daher auch in diesem Sektor nicht liegen bleiben.

Die Einführung der Neuen Wohngemeinnützigkeit bedeutet somit keinen Systemwandel und ihre unmittelbaren Effekte werden gering sein. Sie wird einige Unternehmen mehr dazu anregen und es ihnen ermöglichen, Gemeinwohlzwecke statt Renditeziele zu verwirklichen. Dies ist kaum mehr als ein Tropfen auf dem heißen Stein – ermöglicht aber den Blick in eine bessere Zukunft.

References

References
1 Eine aktuelle Analyse findet sich auch bei Tietzsch, WuM 2023,S.  6.