Wir kündigen den Staatsvertrag, weil wir „in den politischen Programmen eine zu einseitige Betonung sogenannter linker gesellschaftskritischer Positionen haben“.¹⁾ Das Zitat stammt nicht von Ulrich Siegmund, sondern von Gerhard Stoltenberg, dem ehemaligen Ministerpräsidenten des Landes Schleswig-Holstein, der 1978 den NDR-Staatsvertrag gekündigt hatte. Die Kündigung führte zu einer Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG).²⁾ Es war der einzige Fall, ein „Ausreißer“. Das wird sich künftig wohl ändern. Die AfD macht Medienpolitik wieder zum Gegenstand von Wahlkämpfen und fordert lautstark die Kündigung von Medienstaatsverträgen, aktuell in Sachsen-Anhalt und in Mecklenburg-Vorpommern. Gemeint ist wohl – Näheres lässt sich dem „politischen Feldgeschrei“ nicht entnehmen – die Kündigung der Staatsverträge, die allein den ÖRR betreffen, also den MDR- bzw. NDR-Staatsvertrag, den Rundfunkbeitrags-Staatsvertrag, den ARD-Staatsvertrag, den ZDF-Staatsvertrag usw. Gekündigt werden soll aber auch der Medienstaatsvertrag (MStV), der die rechtliche Grundlage für die duale Medienordnung darstellt. Betroffen sind also auch die privaten Anbieter und die Medienaufsicht über Private.

Die damit verbundenen Fragen sind komplex. Ich möchte die wesentlichen verfassungsrechtlichen Maßstäbe in diesem Beitrag in Form von vier Thesen „anteasern“. Ich werde versuchen, rote und grüne Linien zu zeichnen. Der rote Bereich lässt sich klar markieren. Erst im grünen Bereich wird es anspruchsvoll.

Parlamentsvorbehalt

These 1: Die Kündigung von Medienstaatsverträgen unterliegt dem Parlamentsvorbehalt, d.h., das Parlament muss der Kündigung zustimmen.

Das folgt regelmäßig nicht aus der staatsorganisationsrechtlichen Vorschrift der Länderverfassungen über den Abschluss von Staatsverträgen. Denn diese verlangt nur für den Abschluss, nicht hingegen für die Kündigung von Staatsverträgen die Zustimmung des Landtages (vgl. etwa Art. 47 Abs. 2 VerfMV). Anderes gilt allerdings seit kurzem nach der Landesverfassung Sachsen-Anhalts, wonach der Abschluss und die Kündigung von Staatsverträgen der Zustimmung des Landtages bedürfen (Art. 69 Abs. 2 LSAVerf). Das BVerwG hat 1980 einen Zustimmungsvorbehalt abgelehnt.³⁾ Damit ist allerdings nicht gesagt, dass die Zustimmungsbedürftigkeit nicht aus anderem Rechtsgrund folgt, nämlich aus der verfassungsrechtlichen Rundfunkgarantie. Nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG muss der Gesetzgeber die Grundlinien der Rundfunkordnung regeln, wozu auch (und gerade) der ÖRR gehört. Deshalb gibt es gute Gründe, dass eine Kündigung von Medienstaatsverträgen sub specie des Grundrechts der Rundfunkfreiheit der Zustimmung des Landtags bedarf. Gemeint ist damit kein Gesetzesvorbehalt, aber das Erfordernis der Zustimmung durch den Landtag durch Parlamentsbeschluss.

Keine Abschaffung des ÖRR und kein Umbau zu einem „Grundfunk“ ggf. mit Pay-TV (rote Linie)

These 2: Die Abschaffung des ÖRR oder ein Umbau zu einem „Grundfunk“ ggf. verbunden mit Pay-TV ist verfassungswidrig (rote Linie).

Nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG genießt der ÖRR eine Bestandsgarantie (und sogar eine Entwicklungsgarantie). Dem ÖRR obliegt die Grundversorgung der Bevölkerung, wozu nicht nur Information, sondern auch Unterhaltung gehört. Was im Einzelnen zur Grundversorgung zählt, ist dem Grundgesetz nur in Umrissen zu entnehmen. Der Gesetzgeber hat bei der Ausgestaltung des Funktionsauftrages einen großen Gestaltungsspielraum. Unzweifelhaft unzulässig wäre es aber, den ÖRR auf 10% oder 20% des bisherigen Budgets „einzustampfen“. Auch wäre die rote Linie überschritten, wenn man Unterhaltung ganz oder überwiegend aus öffentlich-rechtlichem Pay-TV finanzierte. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) fußt auf dem Prinzip kommunikativer Chancengleichheit: Alle zahlen für die Versorgung aller, die Versorgung der Bevölkerung darf nicht vom „Geldbeutel“ abhängen.

Die Grundversorgung umfasst sowohl die landesspezifische, regionale Versorgung als auch die bundesweite Versorgung. Wenn Sachsen-Anhalt den MDR-Staatsvertrag kündigt, muss es eine neue ÖRR-Anstalt errichten, die zum einen die Grundversorgung in Sachsen-Anhalt gewährleistet und zum anderen einen Beitrag zum bundesweit verbreiteten ÖRR leistet (ARD- und ZDF-Verbund etc.). An die Stelle des Alten muss ohne zeitliche Verzögerung etwas Neues treten, das organisatorisch und inhaltlich den Vorgaben des BVerfG genügt: Kein Ausstieg ohne Einstieg! Solange ein solcher neuer ÖRR nicht errichtet ist, gelten nach Auffassung der Rechtswissenschaft die bisherigen (gekündigten) Staatsverträge fort, genauer: würden die Verfassungsgerichte die Fortgeltung der Staatsverträge übergangsweise anordnen (vgl. die Vollstreckungsanordnung nach § 35 BVerfGG).

Daher änderte sich nach einer Kündigung des MDR-Staatsvertrags in Sachsen-Anhalt zunächst nichts. Der MDR würde weiter in allen drei Ländern berichten, also auch in Sachsen-Anhalt. Die Beitragspflicht bestünde weiterhin. Und selbstverständlich hätten alle Arbeitsverträge weiterhin Bestand. Eine Veränderung tritt erst ein, wenn an die Stelle des Alten ein verfassungskonformes Neues tritt. Wer den Menschen etwas anderes verspricht, wird damit vor Gericht scheitern und eines Besseren belehrt werden (müssen).

Kein Ausstieg ohne Einstieg gilt auch für Private und die Aufsicht (rote Linie)

These 3: Der Verfassungsgrundsatz „kein Ausstieg ohne Einstieg“ gilt auch für die Privaten, genauer: für die bundesweit verbreiteten privaten Angebote und für die Medienaufsicht.

Durch Kündigung des Medienstaatsvertrags entfällt zugleich die rechtliche Grundlage für die bundesweit verbreiteten privaten Rundfunk- und Telemedienangebote. Die föderale Verantwortungsgemeinschaft der Länder bezieht sich nicht nur auf den ÖRR, sondern auch auf die privaten Anbieter mit bundesweiten Angeboten. Ich darf das Niedersachsen-Urteil des BVerfG aus 1986 in Erinnerung rufen: „Veranstalter oder auch Produzenten überregionaler Programme können sich nur schwer nach einem ganzen Bündel unterschiedlicher landesrechtlicher Normierungen richten; in besonderem Maße gilt das für die Werbung.“⁴⁾ Das Verfassungsprinzip der Bundestreue, das auch im Verhältnis zwischen den Ländern gilt, in Verbindung mit Art. 5 GG verpflichtet die Länder zur Koordinierung. Art. 5 GG verlangt eine bundeseinheitliche Regelung der bundesweit tätigen privaten Anbieter.

Auch zur Medienaufsicht macht Art. 5 GG klare Vorgaben: Die Aufsicht über private Angebote darf nicht in die Hände der Staatskanzlei gelegt und ihre Finanzierung an den „goldenen Zügel“ des Haushaltsgesetzgebers gehängt werden. Art. 5 GG verlangt eine staatsferne Organisation und Finanzierung der Medienaufsicht (LMA). Das gebietet im Übrigen auch das Unionsrecht (Art. 30 AVMD-RL und Art. 7 EMFA).

Verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Einführung des Mehrheitsprinzips beim Abschluss von Medienstaatsverträgen

Allerdings: Nicht alles, was die AfD medienpolitisch fordert, reibt sich an der Verfassung. Unzweifelhaft im grünen Bereich ist etwa die Forderung, staatlichen Amtsträgern den Zugang zu den Kontrollgremien des ÖRR zu versagen. Der ehemalige Verfassungsrichter Paulus würde neben diese Forderung sogar ein Like setzen⁵⁾ und nicht nur er: Politiker, die durch den ÖRR kontrolliert werden sollen, haben im ÖRR nichts zu suchen. Sonst leidet die Watchdog-Funktion der Medien; anders leider das BVerfG, das eine Beteiligung von Staatsvertretern in den Aufsichtsgremien des ÖRR bis zu einer Quote von einem Drittel der Mitglieder für zulässig erachtet.⁶⁾

Auch wäre es verfassungsrechtlich zulässig, den ÖRR anstelle der Beitragsfinanzierung aus dem Landeshaushalt⁷⁾ zu alimentieren, sofern hierbei die gebotene Staatsferne gewahrt bliebe. An dem dreistufigen Finanzierungssystem dürfte sich nichts ändern, also an der Bedarfsanmeldung durch den ÖRR, der Überprüfung des Bedarfs durch die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) und der nur begrenzten Entscheidungskompetenz des Parlaments. Im Vergleich zum Beitragsfestsetzungsverfahren würde sich nicht viel verschieben. Ob der Einzelne als Beitragszahler oder als allgemeiner Steuerzahler zur Kasse gebeten wird, spielt letztlich keine Rolle.

Doch auch im Übrigen besitzt der Gesetzgeber bei der Grundrechtsausgestaltung und damit auch bei der Festlegung des Auftrags des ÖRR erheblichen Gestaltungsspielraum. Selbstverständlich darf der Gesetzgeber den ÖRR nicht auf einen „Grundfunk“ reduzieren. Umgekehrt steht aber auch fest, dass nicht alle gegenwärtigen Programme und Angebote des ÖRR in den „Stein des Verfassungsrechts“ gemeißelt sind. Die Diskussion über den Funktionsauftrag des ÖRR ist ein Evergreen. Auch andere Akteure als die AfD haben für „Verschlankungskuren“ plädiert: Privatisierung des ZDF, Zusammenlegung von ARD und ZDF, wobei die ARD-Anstalten die regionale und das ZDF die bundesweite Berichterstattung übernehmen usw. usf.

Die AfD versucht ganz offenbar zunächst einmal, einen Fuß in die Tür des ÖRR zu bekommen, um dort personell, aber vor allem programmlich wie alle anderen vertreten zu sein. Das ist nicht nur legitim, sondern mit Blick auf die Integrationsfunktion des ÖRR⁸⁾ auch geboten.

Die eigentliche Sprengkraft der Kündigung von Medienstaatsverträgen liegt aber in etwas anderem: AfD-Landesregierungen werden versuchen, auf die föderale Verantwortungsgemeinschaft der Länder erheblichen Druck auszuüben, andere Länder in Richtung eines stark „abgespeckten“ ÖRR zu treiben. Die AfD wird zwar einsehen müssen, dass auch die von ihr geführten Länder einen Beitrag zur bundesweiten Grundversorgung durch den ÖRR leisten müssen. Wie viel das aber ist, weiß niemand so genau. Ging es in der Vergangenheit nur darum, dass sich die (SPD-geführten) A- und (CDU-geführten) B-Länder einigen, wird es künftig darum gehen, auch die AfD-geführten C-Länder mit ins Boot zu holen.

Was aber gilt verfassungsrechtlich, wenn die Länder unterschiedliche, jeweils verfassungskonforme Ziele verfolgen (grüner Bereich), sich hierbei aber künftig nicht mehr einigen? Das Problem besteht schon jetzt, weil sich die Länder seit 2020 auf eine Erhöhung des Rundfunkbeitrags nicht mehr verständigen konnten. Der aktuelle Rundfunkbeitrag beruht auf einer Vollstreckungsanordnung des BVerfG (§ 35 BVerfGG), die eigentlich nur übergangsweise gelten sollte, aber noch immer gilt, weil sich die Länder nicht einigen konnten.

Das führt mich zur These 4: Sofern die Länder kontinuierlich zur Selbstkoordinierung nicht in der Lage sind, gilt für den Abschluss von Medienstaatsverträgen nicht – wie bislang – das Einstimmigkeits-, sondern das Mehrheitsprinzip.

Nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG sind die Länder wenigstens berechtigt, für den Abschluss von Medienstaatsverträgen auf das Mehrheitsprinzip überzugehen.⁹⁾ Zu einer entsprechenden Verpflichtung der Länder hat sich Karlsruhe bislang nicht verhalten. Die Anwendung des Mehrheitsprinzips bei Medienstaatsverträgen wäre schwerer Tobak für das Verfassungsrecht, rührt es doch an Grundfesten der Verfassung: an der Eigenständigkeit und Autonomie der Länder¹⁰⁾ und an dem Prinzip demokratischer Legitimation. Zur Rechtfertigung bedarf es eines Grundes mit Verfassungsrang. Dieser Rechtfertigungsgrund dürfte Art. 5 GG sein. Die föderale Verantwortungsgemeinschaft der Länder ist dem Ziel des Art. 5 GG verpflichtet. Die bundesweite Grundversorgung durch den ÖRR und die bundesweite Verbreitung privater Angebote bedürfen einer bundeseinheitlichen Regelung. Wenn die Länder ihrer Koordinierungspflicht nicht nachkommen, liegt ein Verstoß gegen Art. 5 GG vor. Das Bundesverfassungsgericht mag im Einzelfall über das Institut der Vollstreckungsanordnung für verfassungskonforme Verhältnisse sorgen. Dies kann aber nur im Ausnahmefall gelten und nur übergangsweise. Das BVerfG ist kein „Ersatzgesetzgeber“.

Gilt im Fall fehlender Selbstkoordinierung der Länder beim Abschluss von Medienstaatsverträgen das Mehrheitsprinzip, stellt sich weiter die Frage, welche Mehrheit damit gemeint ist, welches Quorum gilt. Auch in dieser Frage hätten die Länder einen erheblichen Gestaltungsspielraum, wenn das BVerfG künftig die Länder verpflichten sollte, zum Mehrheitsprinzip überzugehen. Auch wäre zu klären, ob es beim Prinzip one state, one vote bleibt oder eine Gewichtung nach Maßgabe der Einwohnerzahl der Länder gilt wie beim Bundesrat (vgl. Art. 51 Abs. 2 GG). All dies sind ungeklärte Fragen. Man sieht, nicht nur in der Politik, sondern auch in der Wissenschaft ist noch viel zu tun!