Kein „body-count“ bei subsidiärem Schutz

Der Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg muss über die Klagen auf subsidiären Schutz von zwei afghanischen Staatsangehörigen entscheiden und hat den Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) am 29. November 2019 im Wege eines sog. Vorabentscheidungsersuchens um Klärung der unionsrechtlichen Kriterien zur Gewährung subsidiären Schutzes gebeten, die der EuGH am 10. Juni vorgenommen hat.

In dem vom EuGH entschiedenen Fall geht es um eine bestimmte Variante des subsidiären Schutzes: Nach Art. 15 Buchst. c) der Richtlinie 2011/95 EU (= Qualifikationsrichtlinie, kurz QRL) – in nationales Recht umgesetzt in § 4 Abs. 1 Nr. 3 AsylG – sind Ausländer*innen subsidiär schutzberechtigt, wenn eine ernsthafte individuelle Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit infolge willkürlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts besteht.

Grund für das Ersuchen des VGH Baden-Württemberg nach Vorabentscheidung durch den EuGH ist die bis dato zum subsidiären Schutz ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die mit einem rein quantitativen „body-count“ Ansatz bestimmt, ob Art, 15 Buchst. c) QRL erfüllt ist. Mit der Entscheidung des EuGH, dass auch andere Kriterien berücksichtigt werden müssen, könnte die Rechtsprechung in Deutschland der tatsächlichen Situation in Afghanistan besser gerecht werden. Vor dem Hintergrund der sich weiter zuspitzenden Sicherheitslage dort ist das dringend notwendig.

Der »body-count-Ansatz « des Bundesverwaltungsgerichts zur Gewährung subsidiären Schutzes

Das Bundesverwaltungsgericht ist in seinen bisherigen Urteilen (vgl. etwa 10 C 13.10 und 10 C 9.08) von einem rein quantitativen Ansatz ausgegangen und hat als Ausgangsbasis darauf abgestellt, wie viele zivile Opfer es im Verhältnis zur Bevölkerung in einer Konfliktregion gibt. Wird dabei eine Mindestschwelle nicht erreicht, ist nach dem Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts die Gewährung von subsidiärem Schutz von vornherein ausgeschlossen. Andere Faktoren, die einen bewaffneten Konflikt neben der Zahl der Opfer so gefährlich machen könnten, dass die Voraussetzungen des Art. 15 Buchst. c) QRL gegeben wären, können dann gar nicht berücksichtigt werden. Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht den nach seinem Dafürhalten zugrunde zulegenden Mindestwert nie exakt beziffert. Es hat aber entschieden, dass eine Wahrscheinlichkeit, verletzt oder getötet zu werden, von ca. 0,12 Prozent oder 1 zu 800 pro Jahr weit unter der seines Erachtens nach erforderlichen Mindestgrenze liege. Wörtlich hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt (vgl. 10 C. 6.13, Rn. 24):

»Erst auf der Grundlage der quantitativen Ermittlung der Gesamtzahl der in dem betreffenden Gebiet lebenden Zivilpersonen einerseits und der Akte willkürlicher Gewalt andererseits, die von den Konfliktparteien gegen Leib oder Leben von Zivilpersonen in diesem Gebiet verübt werden, ist eine wertende Gesamtbetrachtung zur individuellen Betroffenheit des Klägers möglich, für den keine individuellen gefahrerhöhenden Umstände festgestellt worden sind«.¹⁾

Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls

Nach diesem »body-count-Ansatz« ist die Gewährung von subsidiärem Schutz für afghanische Schutzsuchende ausgeschlossen. So stand der VGH Baden-Württemberg bei seiner Entscheidungsfindung vor dem Problem, dass in der afghanischen Provinz Nangarhar – dem Herkunftsort der beiden Kläger – der besagte Schwellenwert trotz einer hohen Zahl ziviler Opfer nicht erreicht war. Er ging aber davon aus, dass sich das in der Provinz Nangarhar gegenwärtig herrschende Gewaltniveau als derart hoch darstelle, dass die beiden Kläger, denen in Afghanistan interner Schutz nicht zur Verfügung stünde, auf der Grundlage einer umfassenden Beurteilung auch anderer gefahrbegründender Umstände allein aufgrund ihrer Anwesenheit derart ernsthaft bedroht wären, dass ihnen subsidiärer Schutz zu gewähren sei.

Konkret seien in Nangahar diverse regierungsfeindliche nichtstaatliche Akteure – allen voran die Taliban und der Islamische Staat in der Provinz Khorasan (ISKP) – zu verzeichnen, die einerseits die Sicherheitskräfte der Regierung, andererseits aber auch sich gegenseitig bekämpften. Kombattanten und Zivilbevölkerung seien stark miteinander verwoben. Keine der Konfliktparteien habe größere Teile der Provinz Nangahar unter Kontrolle und könne so für eine gewisse Stabilität sorgen. Die Grenznähe zu Pakistan ermögliche es den Kämpfern der aufständischen Gruppen, sich über die offene Grenze zurückzuziehen, andererseits erhielten sämtliche Terrorgruppen über die Landesgrenze Nachschub. Die Aufständischen schädigten Zivilisten massiv. Hierbei verbreite der ISKP bewusst Terror unter der Zivilbevölkerung durch Angriffe bspw. auf Schulen und Krankenhäuser. Aber auch die Taliban verursachten – durch die Art und Weise ihrer Kampfhandlungen – zahlreiche zivile Opfer. So verschanzten sie sich etwa in Wohnungen und nutzten zivile Einrichtungen für ihre Zwecke, wo sie zugleich bekämpft würden. Auch die Kampfmethoden der Taliban verursachten willkürlich Schäden, indem etwa Bomben an belebten Plätzen gezündet würden. In 2018 seien etwa 0,8 bis 0,11  Prozent der Bevölkerung als zivile Opfer zu beklagen gewesen. Zu verzeichnen sei aber auch eine hohe Zahl an Binnenvertriebenen, so seien ein Drittel der Bevölkerung Nangahars Vertriebene und Rückkehrer.

Nach Ansicht des VGH Baden-Württemberg liefen die Kläger im Ergebnis »im Falle ihrer Rückkehr in die Provinz Nangahar […] tatsächlich Gefahr, durch konfliktbedingte willkürliche Gewalt allein aufgrund ihrer Anwesenheit einer ernsthaften individuellen Bedrohung ausgesetzt zu sein«, so dass ihnen subsidiärer Schutz zu gewähren sei. Dies setze aber voraus, dass »diese Annahme nicht durch das quantitativ ermittelte Ausmaß an bislang erlittenen zivilen Opfern ausgeschlossen ist, sondern auf einer umfassenden Beurteilung aller relevanten Kriterien gründet«.

Der VGH Baden-Württemberg sah sich aber angesichts des oben dargestellten »body-count-Ansatzes« des Bundesverwaltungsgerichts außer Stande, zugunsten der beiden Kläger zu entscheiden. Vor diesem Hintergrund ist das Vorabentscheidungsersuchen des VGH Baden-Württemberg zu sehen.

Das Vorabentscheidungsverfahren und das Urteil des EuGH

Am 11. Februar 2021 hat  Generalanwalt Priit Pikamäe bereits in seinen Schlussanträgen die Ansicht vertreten, dass eine rein quantitative Betrachtung im Sinne einer Mindestanzahl an zivilen Opfern im Verhältnis zur Bevölkerung nicht zur Grundlage der Bestimmung des Vorliegens der Voraussetzungen des Art. 15 Buchst. c) QRL gemacht werden kann. Die Beurteilung des Bedürfnisses nach internationalem Schutz müsse auch »nicht quantifizierbare Gesichtspunkte einbeziehen können wie z.B. jüngste Entwicklungen eines bewaffneten Konflikts, die, auch ohne bereits zu einem Anstieg der Opferzahlen geführt zu haben, signifikant genug sind, um die tatsächliche Gefahr eines ernsthaften Schadens für die Zivilbevölkerung zu begründen«. Erforderlich sei eine »sowohl quantitative als auch qualitative Gesamtwürdigung aller relevanten Tatsachen, die diesen Konflikt kennzeichnen«.

Der EuGH ist in seinem Urteil vom 10. Juni 2021 der Linie des Generalanwalts gefolgt.

Er hat zum einen entschieden, dass der Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts, wonach die Feststellung einer ernsthaften individuellen Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit einer Zivilperson infolge »willkürlicher Gewalt im Rahmen eines bewaffneten Konflikts« voraussetzt, dass das Verhältnis der Zahl der Opfer in dem betreffenden Gebiet zur Gesamtzahl der Bevölkerung dieses Gebiets eine bestimmte Schwelle erreicht, nicht mit Art. 15 Buchst. c) QRL vereinbar ist.

Die Feststellung, dass die Opfer der Gewaltakte der Konfliktparteien in der betreffenden Region einen hohen Anteil an der Gesamtzahl der Zivilbevölkerung ausmachen, sei zwar geeignet, eine ernsthafte Bedrohung zu belegen. Sie könne aber umgekehrt nicht das einzige ausschlaggebende Kriterium für die Feststellung einer »ernsthaften individuellen Bedrohung« im Sinne des Art. 15 Buchst. c) QRL darstellen.

In diesem Rahmen weist der EuGH zum einen auf das Problem hin, dass dieses Kriterium auf Grund der Schwierigkeit, objektive und unabhängige Informationsquellen zu ermitteln, äußerst unzuverlässig sein kann. Zum anderen sieht der EuGH das Problem, dass – würde alleine auf das Kriterium des Verhältnisses von Opfern zur Gesamtzahl der Zivilbevölkerung abgestellt – Geflüchtete sich veranlasst sehen könnten, sich im Wege eines »forum shopping« gezielt in Mitgliedstaaten zu begeben, die dieses Kriterium nicht verwenden oder diesbezüglich eine niedrige Schwelle heranziehen. Dies würde aber dem in deren Erwägungsgrund 13 definierten Ziel der QRL zuwiderlaufen, Sekundärmigration von Schutzsuchenden zwischen Mitgliedstaaten einzudämmen, die ausschließlich auf unterschiedlichen Rechtsvorschriften beruht.

Art. 15 Buchst. c) QRL ist nach der Entscheidung des EuGH schließlich dahingehend auszulegen, dass zur Feststellung, ob eine »ernsthafte individuelle Bedrohung« im Sinne dieser Vorschrift gegeben ist, eine umfassende Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls, insbesondere der die Situation des Herkunftslands des Antragstellers kennzeichnenden Umstände, erforderlich ist.

Dies ergebe sich zum einen daraus, dass der Begriff der »ernsthaften individuellen Bedrohung« im Sinne dieser Vorschrift weit auszulegen sei, zum anderen daraus, dass nach Art. 4 Abs. 3 QRL »alle mit dem Herkunftsland verbundenen Tatsachen, die zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag relevant sind« bei der Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz zu berücksichtigen sind.

Zu den im Rahmen der vorzunehmenden Gesamtschau zu beachtenden Umständen zählen nach dem EuGH die Intensität der bewaffneten Auseinandersetzungen, der Organisationsgrad der beteiligten Streitkräfte und die Dauer des Konflikts. Außerdem können das geografische Ausmaß der Lage willkürlicher Gewalt, der tatsächliche Zielort Schutzsuchender im Falle einer gedachten Rückkehr und die Aggression der Konfliktparteien gegen Zivilpersonen eine Rolle spielen.

Wichtigste Konsequenz der Entscheidung ist, dass die Zahl der zivilen Opfer eines bewaffneten Konflikts nicht mehr Ausgangbasis, sondern nur noch ein Kriterium unter vielen weiteren, wie bspw. die Zahl der durch den Konflikt Binnenvertriebenen oder die Methoden der Kriegsführung der Kombattanten, ist. Die von Seiten des EuGH eingeforderte Abkehr von der alleinigen Betrachtung des Verhältnisses zwischen den Opfern eines Konfliktes zur Gesamtzahl der dortigen Bevölkerung und die Einforderung der Vornahme einer Gesamtschau aller Umstände des Einzelfalls wird den oftmals komplexen Umständen bewaffneter Auseinandersetzungen viel eher gerecht und ist so dazu geeignet, die Chancen von Schutzsuchenden zur Gewährung subsidiären Schutzes zu erhöhen.

Insbesondere afghanische Geflüchtete können vor dem Hintergrund der Entscheidung des EuGH nun darauf hoffen, künftig subsidiären Schutz nach Art. 15 Abs. 2 Buchst. c) QRL gewährt zu bekommen.  Dies gilt umso mehr, als sich die ohnehin seit vielen Jahren äußerst angespannte Sicherheitslage in Afghanistan mit dem Abzug der NATO-Truppen wesentlich zu verschlimmern droht.

Konsequenzen des Urteils

Die bisherige Rechtsprechung in Deutschland ist der tatsächlichen Situation in Afghanistan nie gerecht geworden. Dies muss sich jetzt nach dem EuGH-Urteil – erst recht vor dem Hintergrund der sich weiter zuspitzenden Sicherheitslage in Afghanistan – dringend ändern.

Eine weitere Konsequenz besteht in einer Angleichung der Maßstäbe, die der EuGH und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) an gleichgeartete Sachverhalte anlegen. Der EGMR geht davon aus, dass Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) – wonach niemand der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung unterworfen werden darf – und Art. 15 Abs. 2 Buchst. c) QRL vergleichbaren Schutz bieten. Insbesondere könnten unter außergewöhnlichen Umständen einer Situation, in der eine Zivilperson allein aufgrund ihrer Anwesenheit in dem betroffenen Gebiet einer Gefahr ausgesetzt sei, die Anforderungen beider Bestimmungen erfüllt sein (EGMR, Urteil vom 28. Juni 2011 <Sufi and Elmi v. the United Kingdom> – 8319/07 und 11449/07 -, Rn. 226). Der EGMR seinerseits ermittelt das Bestehen einer tatsächlichen Gefahr (»real risk«) im Rahmen des Art. 3 EMRK unter Bewertung sämtlicher Umstände des Einzelfalls in ihrer Gesamtheit (»cumulatively«). Zu den Kriterien zählen auch dort Methoden und Taktiken der Kriegsführung und deren Verbreitung, die örtliche Ausbreitung der Kampfhandlungen sowie die Zahl der Toten, Verletzten und Vertriebenen (a.a.O., Rn. 241 ff.).

Mit dem heutigen Urteil des EuGH ist nun auch ein Gleichklang der Entscheidungen von EGMR und EuGH zu einschlägigen Sachverhalten zu erhoffen.