Ein ökologischer Verfassungswandel?

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat am 05. Mai 2022 einen Beschluss veröffentlicht, der eine schulmäßige Grundrechtsprüfung sein könnte, dabei aber eine der interessantesten Figuren des Verfassungsrechts – den Verfassungswandel – andeutet. Ohne ein neues Grundrecht durch eine Verbindung von Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG mit Art. 20a GG zu entwickeln, bildet das BVerfG doch ein neues Begriffspaar: Das Klimaschutzziel des Art. 20a GG und der Schutz von Grundrechten vor den Gefahren des Klimawandels erscheinen als Einheit sowohl in den Leitsätzen 3 und 4 als auch in der Begründung (etwa Rn. 105, 143).

Beteiligungspflichten in Mecklenburg-Vorpommern

Gegenstand der Verfassungsbeschwerde waren landesrechtliche Vorschriften in Mecklenburg-Vorpommern zur Beteiligung von Bürger*innen und Gemeinden an dem Ausbau von Windenergieflächen. Nach § 3 Abs. 1 S. 1 des Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetzes (BüGembeteilG) muss zur Errichtung einer neuen Windenergieanlage eine Gesellschaft ausschließlich zum Zweck der Betreibung dieser (einzelnen) Windenergieanlage bestehen (Projektgesellschaft). Die Beschwerdeführerin, eine Kommanditgesellschaft, die Windenergieanlagen errichtet und betreibt, erblickte darin einen Eingriff in die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG, da sie sich gezwungen sah, für jede Windenergieanlage eine externe Gesellschaft in Mecklenburg-Vorpommern zu gründen.

Neben den Beteiligungspflichten aus dem BauGB werden im BüGembeteilG weitere Einbeziehungspflichten der Projektgesellschaft aufgestellt. Insbesondere die Pflicht zur Offerte von mindestens 20 % der Anteile der Projektgesellschaft gem. § 4 Abs. 1 S. 1 BüGembeteilG an Gemeinden, auf deren Gebiet sich die Anlage befindet, oder in der Nähe lebende Personen, wurde von der Beschwerdeführerin als nicht gerechtfertigter Eingriff in die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG gerügt. Die besondere Beteiligungspflicht bei der Errichtung von Windenergieanlagen, welche nach den Gesetzesmaterialien die Akzeptanz der Bevölkerung am Ausbau solcher Anlagen steigern sollte, verstoße zudem gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, weil andere Anlagen wie Biogas- oder Mastanlagen ebenso unbeliebt seien und sich nicht den gleichen Anforderungen stellen müssten.

Der „Schutz der Grundrechte vor nachteiligen Folgen des Klimawandels“

In dem aktuellen Beschluss handelt es sich um eine andere Konstellation als in der aufsehenerregenden Klima-Verfassungsbeschwerde vom März letzten Jahres: Es wird nicht mangelndes gesetzgeberisches Vorgehen durch Privatpersonen gerügt, sondern ein Eingriff durch das BüGembeteilG in Grundrechte einer privatrechtlichen Kommanditgesellschaft.

Das BVerfG verneint die Begründetheit der Verfassungsbeschwerde. Der Eingriff in die Berufsfreiheit wird in dem Beschluss mit „den legitimen Gemeinwohlzielen des Klimaschutzes (Art. 20a GG)“ und dem Schutz der Grundrechte „vor nachteiligen Folgen des Klimawandels“ gerechtfertigt (vgl. Rn. 99, 103, 141). Aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG und aus Art. 14 Abs. 1 GG folge die „Pflicht des Staates, Leben und Gesundheit sowie das Eigentum vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen“ (Rn. 105). Gerade diese Pflicht werde mit der Förderung des Ausbaus von Windenergie durch dieses Gesetz erfüllt.

Man mag angesichts dieser Formulierungen stutzig werden, wenn man sich an die Klima-Entscheidung des BVerfG im März letzten Jahres erinnert. Dort hatte das BVerfG zwar in Art. 20a GG eine staatliche Verpflichtung gesehen, Maßnahmen zur Achtung des Art. 20a GG zu treffen, um nicht später – wiederum durch Art. 20a GG gerechtfertigte – Grundrechtseinschränkungen vornehmen zu müssen. Das Gericht hatte die Norm jedoch als bloß objektiven Schutzauftrag (Leitsatz 4) bezeichnet, dessen Gehalt weiterer Konkretisierung durch die Gesetzgebung (Rn. 205) bedürfe.

Interessanterweise wäre das BVerfG in der aktuellen Entscheidung aber auch ohne den Bezug auf die Grundrechtsrelevanz ausgekommen. Zwar kann Art. 20a GG als Staatszielbestimmung nicht von Beschwerdeführenden zur Begründung der Beschwerdebefugnis geltend gemacht werden, das BVerfG ist aber frei, sich zur Beurteilung der Begründetheit auf jegliche Verfassungsnormen zu stützen. Das BVerfG hätte also in der Abwägung auf Rechtfertigungsebene Art. 20a GG als Staatszielbestimmung herbeiziehen können, ohne auf diese Neubildung in Anlehnung an die Klima-Entscheidung aus dem letzten Jahr einzugehen. Für ein Bewusstsein des BVerfG über die Neuartigkeit dieser Begriffsbildung kann das Indiz der Veröffentlichung einer Pressemitteilung in deutscher und englischer Sprache sprechen, was typischerweise bei einem erwarteten internationalen Interesse geschieht.

Das wirft die Frage auf, in welche Richtung sich Art. 20a GG in der Rechtsprechung des BVerfG weiterentwickeln wird.

Art. 20a GG als Staatszielbestimmung

Art. 20a GG gilt nach allgemeiner Ansicht als Staatszielbestimmung. Staatszielbestimmungen werden als zukunftsweisende Aufträge an den Staat behandelt. Im Grundgesetz finden sich neben dem Umweltschutz aus Art. 20a GG u.a. noch das Sozialstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG und die Verpflichtung zur Europäischen Integration des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG als Staatszielbestimmungen. Sie enthalten die (optimistische) Grundannahme, dass die durch die Verfassung statuierte Ordnung funktionieren wird und der Staat sich mit dem Optimierungsauftrag der Staatszielbestimmungen befassen kann. Staatszielbestimmungen verbindet der Konsens, das Handeln des Staates am Gemeinwohl auszurichten, ohne dabei eine bestimmte weltanschauliche Überzeugung vorauszusetzen. Damit sind sie kennzeichnend für ein plurales Gesellschaftsverständnis und offen für politische Diskurse.

Gerade im Bereich von Art. 20a GG werden solche politischen Diskurse über den Umweltschutz auf Verfassungsebene relevant. Auch wenn Art. 20a GG als verfassungsrechtliche Ausprägung des Umweltschutzes angesehen werden kann, ist er nicht als subjektives Recht durchsetzbar. Liegt eine Verfassungsbeschwerde vor, so kann (und wird) sich das BVerfG zwar mit objektiven Normen auseinandersetzen und deren Verletzung prüfen, Voraussetzung der Annahme der Verfassungsbeschwerde ist jedoch die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung. Staatszielbestimmungen können somit nicht durch das Individuum allein geltend gemacht werden.

Der verfassungsgebende Gesetzgeber hat mit Art. 20a GG also bewusst eine objektive Staatszielbestimmung und kein subjektives Grundrecht geschaffen.

Grundrechtsentwicklungen mit Staatszielbestimmungen 

Anders als es die Vorstellung von Staatszielbestimmungen als Leitlinie für staatliches Handeln nahelegen würde, wirken sie nicht bloß als Impulse für die Gesetzgebung, sondern haben sich in der Rechtsprechung des BVerfG als vielseitige Verbindungselemente von Grundrechten zur Bestimmung staatlicher Aufgaben herausgebildet. So wird beispielsweise das Sozialstaatsprinzip zur Bildung des Rechts auf ein menschenwürdiges Existenzminimum herbeigezogen. Die objektive Verfassungsnorm des Art. 20 Abs. 1 GG wird zum Annex der Menschenwürde und entfaltet hierüber eine Bindungswirkung gem. Art. 1 Abs. 1 S. 2 GG und eine Bedingungslosigkeit über die Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 S. 1 GG. Es verwundert also nicht, dass Klimaschutz-Bewegungen (z.B. hier, Rn. 41) versuchen, sich auf Art. 20a GG zu berufen und eine ähnliche Entwicklung in der Rechtsprechung des BVerfG voranzutreiben.

Eine vergleichbare Grundrechtsneubildung ist im Bereich von Art. 20a GG jedoch schwierig. Denn der verfassungsändernde Gesetzgeber war sich 1994 der Möglichkeit einer Grundrechtsbildung bewusst, derartige Bemühungen setzten sich jedoch nicht durch und Art. 20a GG wurde als bloß objektive Staatszielbestimmung gebildet.

Wie hätte ein Klimagrundrecht aussehen können?

Die Idee für ein ökologisches Grundrecht lässt sich an einem Entwurf der Fraktion DIE GRÜNEN aus dem Jahr 1987 erkennen. Vorgeschlagen wurde die Änderung der Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 14 Abs. 2 S. 2 und Abs. 2 S. 3 GG, sowie von Art. 20 Abs. 1 GG und Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG. Insbesondere die Ergänzungen von Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG und Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG verdienen einen Vergleich zur ergangenen Entscheidung des BVerfG:

So hätte der Art. 2 Abs. 2 GG gelautet:

„Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, die Erhaltung seiner natürlichen Lebensgrundlagen und den Schutz vor erheblichen Beeinträchtigungen seiner natürlichen Umwelt. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.“

Und in Art. 14 Abs. 2 GG hätte gestanden:

„Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit und der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen dienen.“

Ähnlich wie in der Klima-Entscheidung aus dem letzten Jahr wurde hier versucht, eine Verknüpfung des Umweltschutzes mit Art. 2 Abs. 2 GG herzustellen. Mit dem Unterschied, dass in der Entscheidung des BVerfG der Schutz vor Beeinträchtigungen durch Umweltbelastungen bereits in den Schutz des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG hineingelesen wird (Rn. 99) und der Umweltschutz aus Art. 20a GG eine vor allem zeitliche, zukunftsgerichtete Dimension der Staatszielbestimmung in den Schutzauftrag aufnimmt (vgl. Rn. 146).

Die von den Grünen vorgeschlagene Änderung des Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG kann mit der neuen Entscheidung verglichen werden. So schreibt das BVerfG: „[A]us Art. 14 Abs. 1 GG folgt die Pflicht des Staates, Leben und Gesundheit sowie das Eigentum vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen […].“ (Rn. 105).

So nachdrücklich wie das BVerfG jedoch noch letztes Jahr beteuerte, dass Art. 20a GG keine subjektiven Rechte enthalte (Rn. 112, 145), so sehr verwundert die neue Entscheidung dahingehend, dass das BVerfG nun mehrfach eine explizite Verknüpfung des Klimaschutzziels aus Art. 20a GG mit dem Schutz der Grundrechte vor den nachteiligen Folgen des Klimawandels herstellt.

Während das BVerfG also grundsätzlich an der Position festhält, dass Art. 20a GG keine subjektiven Rechte enthalte, taucht nun der in Art. 20a GG so explizit verankerte Klimaschutz in anderen grundrechtlichen Garantien auf. Das legt die Vermutung nahe, dass zukünftig zwar weiterhin nicht die Verletzung von Art. 20a GG zum alleinigen Grund einer Verfassungsbeschwerde gemacht werden könnte – aber in dieser Situation Art. 2 Abs. 2 GG und Art. 14 Abs. 2 GG als subjektive Rechte herbeigezogen werden könnten. Damit könnte das BVerfG hier einen Verfassungswandel anstoßen, der sich in der zukünftigen Rechtsprechung verfestigen dürfte.

Deutet sich ein Verfassungswandel an?

Als Verfassungswandel kann eine Änderung des ursprünglichen Sinns einer Verfassungsnorm verstanden werden, ohne dass dafür der Text der Verfassung geändert wird.¹⁾ Es sind eher stetige Prozesse als punktuelle Einwirkungen – wie etwa Grundrechtsneubildungen durch das BVerfG – von dem Begriff umfasst. Ein Verfassungswandel vollzieht sich nicht willkürlich, sondern ist Folge des Handelns verfassungsrechtlicher Organe. Somit müssen zum Nachweis eines Verfassungswandels Indizien herangezogen werden, welche sich nicht ausschließlich auf die Änderung der inhaltlichen Auslegung beziehen. Gerade in einem Staat mit einer Verfassungsgerichtsbarkeit kann dessen Rechtsprechung als Indiz für einen Verfassungswandel herangezogen werden.

Die Abgrenzung des Verfassungswandels zur Verfassungsauslegung erweist sich in solchen Staaten als besonders schwierig, denn der bewusst offene Verfassungstext macht eine umfangreiche Auslegung notwendig. Die Auslegung von Art. 20a GG als subjektives Recht abseits des Grundrechtskatalogs und ohne Änderung von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG wäre sicherlich (momentan) als zu starke Abweichung vom Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers zu bewerten; und würde nicht mehr unter die Figur des Verfassungswandels fallen. Entscheidend könnte aber sein, dass das BVerfG hier nicht die Auslegung des Begriffs der natürlichen Lebensgrundlagen aus Art. 20a GG ändert, sondern dessen Auswirkung in der Abwägung mit anderen Grundrechtsnormen und dadurch Art. 20a GG mittelbar einen anderen Sinn erhält.

So lässt sich in dem neuen Beschluss und der Form seiner Veröffentlichung ein Hinweis auf einen Verfassungswandel erkennen. Ob das BVerfG sich dabei nur der Bedeutung der Neuartigkeit der Entscheidung bewusst ist, oder ob der Erste Senat – vielleicht auch im Hinblick auf anstehende Neubesetzungen – eine Rechtsprechungslinie etablieren möchte, bleibt abzuwarten. Ein eigenständiges subjektives Recht auf Umweltschutz hat er damit allerdings nicht entwickelt.