Несподівані ускладнення: вплив російського вторгнення в Україну на кризу верховенства права в ЕС

Якби наприкінці 2021 року мене запитали, які події визначатимуть кризу верховенства права в Європейському Союзі у 2022 році, я б відповів, що вибори в Угорщині стануть найвідповідальнішим моментом у боротьбі за цінності ЄС. 24 лютого 2022 року Володимир Путін зробив застарілими майже всі прогнози щодо європейської політики. Невиправдане, брутальне вторгнення Росії в Україну не лише зруйнувало понад 30-річну парадигму безпеки на континенті, але й мало масштабні наслідки для багатьох аспектів європейського життя, включаючи кризу верховенства права у двох державах-членах ЄС: Угорщині та Польщі.

До нападу Росії ситуація була більш-менш зрозумілою. Європейський Союз, після багатьох років невдалого політичного діалогу з угорською та польською владою щодо їхніх постійних атак на незалежність судової влади, корупції та нецільового використання коштів ЄС (Угорщина), а також оскарження авторитету Суду ЄС та ЄСПЛ (Польща), нарешті відростив зуби. На Польщу було накладено рекордний штраф у розмірі 1 млн. євро на день за ігнорування проміжного рішення Суду ЄС у справі С-204/21 щодо Дисциплінарної палати Верховного Суду та «закону про намордники». Виплати з Фонду Стійкості та Відновлення (RRF), механізму фінансового відновлення ЄС у зв’язку з covid-19, були призупинені обом державам-членам через проблеми з верховенством права. У листопаді 2021 р. Європейська Комісія готувалася до запуску нового механізму обумовленості у сфері верховенства права для обох країн.

Досі Угорщина і Польща були близькими союзниками і друзями на рівні ЄС. В умовах розквіту братерства між консервативними євроскептичними урядами «Фідес» і «Право і солідарність» (ПіС) обидві країни покладалися одна на одну в кількох сутичках з інституціями ЄС, в тому числі в конфлікті щодо верховенства права. Угорщина і Польща були готові заблокувати можливе застосування ст. 7 Договору про заснування Європейського Союзу проти будь-якої з цих країн, оскільки голосування за найсильнішу санкцію цієї процедури – позбавлення права голосу в Раді – саме по собі вимагало б одностайної згоди в Раді. Таким чином, Угорщина може накласти вето на дії проти Польщі і навпаки. Обидві країни спочатку погодилися на створення механізму обумовленості у сфері верховенства права ЄС, а потім оскаржили його законність у Суді ЄС, і Суд виніс рішення проти обох оскаржень. Дружба у сфері верховенства права була настільки тісною, що обидві держави-члени оприлюднили плани створення спільного дослідницького інституту для просування «альтернативних» підходів до верховенства права, які б суперечили «мейнстріму ЄС».

Потім бомби впали на Київ.

Одна війна, дві лояльності

Угорсько-польська дружба зрештою пройшла випробування не рішучістю інституцій ЄС, а жорстокістю Володимира Путіна. Польща, традиційний суперник Росії, всіма силами підтримала виживання і перемогу України. Країна, яка в той же час була зайнята відштовхуванням нелегальних мігрантів на кордоні з Білоруссю, широко відкрила свої двері для мільйонів українців, які рятувалися від російського натиску. Більше того, Варшава розім’яла свої військові

та дипломатичні м’язи, передавши Україні значну кількість важкого озброєння та виступаючи за призупинення або виключення Росії з численних міжнародних організацій та форумів, що призвело, серед іншого, до ефектного виключення країни з Ради Європи.

Реакція Угорщини була повною протилежністю Польщі, оскільки уряд «Фідес» продемонстрував те, що багато хто підозрював протягом тривалого часу, а саме, що його лояльність до сусідів та європейських союзників була меншою, а до Росії – більшою. Хоча Угорщина не стала блокувати санкції ЄС проти Росії, вона надала Україні незначну гуманітарну допомогу, відмовилася від військової підтримки і продовжила загравати з російськими ініціативами в торговельному та енергетичному секторах. Наратив угорського уряду про те, що санкції ЄС проти Росії є неефективними і що конфлікт має бути вирішений шляхом капітуляції України, був зустрінутий з шоком і відразою практично всім блоком.

Комісія реагує

Розбіжності у реакції на російську атаку створили проблеми не лише для Будапешта та Варшави, оскільки тісна дружба швидко зійшла нанівець, а численні амбітні спільні проекти, включаючи вищезгаданий інститут верховенства права, схоже, були заморожені або взагалі згорнуті. Це також створило величезну проблему для Європейської комісії. Берлаймон несподівано зіткнувся з двома державами-членами, які не дотримуються принципів верховенства права, але одна з них стала чемпіоном у підтримці України та несла на собі тягар спільних дій проти Росії, тоді як інша перетворилася на горезвісну паршиву вівцю стада ЄС-27. Зіткнувшись з цією ситуацією, Єврокомісія почала коригувати свої підходи. На жаль, незважаючи на те, що були закладені всі передумови для ініціювання регулювання обумовленості у сфері верховенства права щодо обох держав-членів, Комісія в кінцевому підсумку запустила його виключно по відношенню до Угорщини. Такий крок був досить відвертою спробою збалансувати тиск на Польщу з потенційними наслідками, які можуть бути сприйняті Єврокомісією як посилення фінансового навантаження на країну, що несе на собі значну частину колективних зусиль з надання допомоги Україні.

Такий підхід, хоча на певному рівні зрозумілий, мав наслідки, які виходили за рамки зменшення і без того зростаючого фінансового тиску на Варшаву. У листопаді 2021 року Комісія надіслала Угорщині та Польщі неофіційні листи із зазначенням проблемних питань, які вона прагне вирішити за допомогою процедури обумовленості у сфері верховенства права. У випадку з Угорщиною ці неформальні повідомлення майже безпосередньо перекладені на зміст фактичних листів, які запускають механізм обумовленості щодо верховенства права проти країни. Що стосується Польщі, то в неофіційних листах зазначалося, що Комісія використовуватиме процедуру обумовленості для вирішення проблеми кризи такої сфери верховенства права в Польщі, якої вона раніше не торкалася, а саме – стану польських прокурорів. Відсутність у них автономії по відношенню до своїх керівників, головним чином Генерального прокурора/Міністра юстиції 3бігнєва Зьобро, нестримна політизація прокурорської діяльності та постійні переслідування прокурорів, які критикують уряд, є значними проблемами, які Комісія не розглядала в рамках інших проваджень. У зв’язку з рішенням Комісії відмовитися від використання механізму щодо Варшави, була втрачена значна можливість нарешті вирішити проблему польських прокурорів.

Водночас Комісія провела переговори з польським урядом щодо низки умов, так званих «віх», для затвердження польського плану використання коштів з RRF і подальшого перерахування коштів. Паралельно польський парламент ухвалив новий закон про Верховний суд за авторством Президента Анджея Дуди, який передбачав ліквідацію одного з найбільш проблемних елементів кризи польського верховенства права – Дисциплінарної палати цього суду. Нова палата, хоча і є покращенням, залишається проблематичною через наявність «нових» суддів, призначених за участі політично захопленої Національної ради правосуддя. Тим не менш, Комісія схвалила польський RRF і погодила з польським урядом низку важливих етапів, включаючи, зокрема, зобов’язання переглянути статус суддів, відсторонених від роботи Дисциплінарною палатою. На мить здалося, що польські зусилля були винагороджені великою перемогою у боротьбі за верховенство права, але потім раптово Комісія оголосила, що польські зусилля не зайшли достатньо далеко і що виплата RRF припинена, залишивши Варшаву шукати рішення, які вона не змогла знайти до цього часу.

Що стосується Угорщини, то Комісія натиснула на процедуру обумовленості щодо верховенства права і продовжила переговори щодо фонду відновлення. Тут економічні траєкторії були на боці Берлаймона; оскільки Угорщина відзначала рекордну інфляцію та привид повномасштабної рецесії, уряд у Будапешті прагнув отримати в свої руки кошти фонду відновлення. Зрештою, 30 листопада 2022 року Комісія схвалила фонд відновлення Угорщини з виплатами, заснованими на «надважливих віхах», що вказують на значні законодавчі та політичні зміни, спрямовані на боротьбу з корупцією, нецільовим використанням коштів ЄС та судовою системою, і рекомендувала Раді заморозити 7,5 млрд євро фінансування Угорщини з боку ЄС відповідно до процедури обумовленості щодо верховенства права.

Верховенство права в тіні війни

Віктор Орбан, усвідомлюючи, що його авторитет серед європейських демократій похитнувся і що подальше захоплення угорської держави та її інститутів лише ускладнить відносини з країнами, які поважають верховенство права, здавалося б, зробив ставку на швидку перемогу Росії. Але його розрахунки виявилися хибними, як і розрахунки незліченної кількості експертів, які пророкували швидку поразку Києва. Коли російський бліцкриг перетворився на катастрофічну тяганину, Орбан окопався, мабуть, все ще вірячи, що Володимир Путін переможе. Але, схоже, що перспективи на це зменшуються, а терпіння партнерів Будапешта в ЕС вичерпалося. Це, в свою чергу, підштовхнуло Єврокомісію до прийняття незграбно недосконалого, але добре сприйнятого рішення рекомендувати скоротити фінансування Угорщини. На жаль, фундаментальна помилка в дизайні Європейського Союзу зараз очевидна; право вето однієї держави-члена, яка багато в чому стала негідником, загрожує зірвати весь європейський проект на критичному етапі. ЄС має діяти обережно, оскільки опір Орбана може зробити подальші спроби допомогти Україні та покарати Росію набагато складнішими, якщо не неможливими.

Що стосується Польщі, то дилема Комісії зрозуміла – як далеко можна завести країну, яка так багато жертвувала і ризикувала, щоб допомогти своєму сусідові у війні проти ядерної держави, яка також має спільний кордон з Польщею? Прикро, що Комісія вирішила не рухатися далі з механізмом обумовленості проти Варшави. Втім, причини цього є одночасно і неправильними, і зрозумілими. Берлаймон ледь не зайшов занадто далеко у своєму рішенні винагородити польську солідарність перерахуванням коштів з RRF, але, на щастя, зробив незграбний розворот на 180 градусів, коли нарешті зрозумів, що динаміка всередині польської правлячої коаліції ставить Варшаву у безвихідь, яку неможливо подолати. 3 одним партнером по коаліції, ПіС Качинського, який відчайдушно намагається розблокувати фонд відновлення і використати його для підтримки побитої економіки, та іншим партнером, «Обʼєднаною Польщею» Зьобро, який готовий йти антиєвропейським шляхом до кінця, правляче об’єднання стало таким же токсичним, як і угорсько-польська дружба. 3 наближенням парламентських виборів 2023 року і посиленням тиску на польські фінанси, уряд відчуває брак часу і можливостей. Нещодавнє рішення нової палати Верховного Суду скасувати відсторонення судді Ігоря Тулея, символ польського суддівського опору проти відступу від верховенства права, гарна ознака того, що тиск ЄС працює. Але більше суддів все ще відсторонені, і навіть якщо ЄС здобуде перемогу щодо дисциплінарних переслідувань суддів, є багато інших елементів кризи верховенства права в Польщі, які потребують невідкладної уваги. Битва за польське верховенство права ще далека від завершення.